I.

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks ... weg ... im Ortsteil N. 1 der beklagten Stadt. Das Grundstück liegt im Bereich des von der früher selbständigen Gemeinde N. beschlossenen Bebauungsplans "...", welcher das Gebiet als reines Wohngebiet festsetzt. Der im Bebauungsplan ausgewiesene ... weg wurde hinsichtlich des Endbelags im September 1973, im übrigen im Jahr 1971 hergestellt. Mit Bescheid vom 3. Januar 1978 zog die Beklagte den Kläger zu einem Erschließungsbeitrag von 5.561,65 DM heran. Zuvor hatte die Beklagte die Verteilungsregelung des § 5 der Satzung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen der Gemeinde Neustadt vom 31. Mai 1961 in der Fassung vom 1. Juni 1973 durch Satzung vom 15. Dezember 1977 mit Rückwirkung auf den 1. Juni 1973 geändert.

Die nach erfolglosem Vorverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht hinsichtlich des im Revisionsverfahren streitigen Beitragsanteils von 1.777,53 DM zurückgewiesen.

Auf die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Verwaltungsgerichts teilweise geändert und die Bescheide hinsichtlich des Beitragsanteils von 1.777,53 DM aufgehoben. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt:

Entgegen der Auffassung des Klägers sei für die Beitragspflicht die Satzung in der Fassung vom 15. Dezember 1977 maßgebend, weil der ... weg nicht im Jahr 1971, sondern erst mit der im September 1973 erfolgten Aufbringung des Endbelags endgültig hergestellt worden sei. Die Änderungssatzung vom 15. Dezember 1977 habe mit Rückwirkung auf den 1. Juni 1973 erlassen werden dürfen. Eine Beitrags Satzung dürfe rückwirkend geändert werden, wenn sie dazu dienen solle, eine unwirksame Satzung durch eine neue Satzung zu ersetzen. Durch die rückwirkende Einführung des differenzierten Verteilungsmaßstabs werde der Kläger auch nicht in seinen Rechten verletzt, weil die Änderungssatzung gegenüber der vorhergehenden Satzung hier keine Handhabe für die Festsetzung eines höheren oder niedrigeren Beitrags biete. Die Berufung habe jedoch Erfolg, weil § 5 der Erschließungsbeitragssatzung auch in der Fassung vom 15. Dezember 1977 den Anforderungen des § 131 Abs. 3 BBauG nicht entspreche. Der Verteilungsmaßstab sehe für Gewerbe-, Industrie- und Kerngebiete eine Erhöhung der Geschoßflächenzahl, womit die Geschoßfläche gemeint sei, um 20 v.H. vor. Da die Verteilung nicht nur nach der Geschoßfläche, sondern auch nach der Grundstücksfläche erfolge, betrage die Erhöhung z.B. für gewerblich genutzte Grundstücke im Ergebnis weniger als 20 v.H. § 131 Abs. 3 BBauG verlange jedoch mit Rücksicht auf die regelmäßig weitaus größeren Erschließungsvorteile bei Grundstücken in Gewerbe- und Industriegebieten eine spürbare Mehrbelastung. Bei gewerblicher Nutzung erscheine eine Erhöhung des Beitrags um durchschnittlich mindestens 25 v.H. als angemessen im Sinne des § 131 Abs. 3 BBauG. Das Differenzierungsgebot habe auch nicht außer acht gelassen werden dürfen. In der früheren Gemeinde Neustadt seien bis zum 1. Juni 1973 mehrere Bebauungspläne erlassen worden seien, die eine gewerbliche Nutzung der Baugebiete zuließen.

Hiergegen richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Beklagten, mit welcher diese die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt und Zurückweisung der Berufung des Klägers begehrt.

Der Kläger hat sich zur Revision nicht geäußert.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Die angefochtene Entscheidung verletzt zwar Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO), sie stellt sich aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Das Berufungsurteil verletzt mit seinen Anforderungen an die Höhe des Art Zuschlags im Verteilungsmaßstab des § 5 Abs. 2 der Satzung über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen der Gemeinde Neustadt vom 31. Mai 1961 in der Fassung der mit Rückwirkung auf den 1. Juni 1973 erlassenen Änderungssatzung der Beklagten vom 15. Dezember 1977 - EBS - Bundesrecht, nämlich die Vorschrift des § 131 Abs. 3 BBauG. Diese Satzung ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide maßgebend. Denn aufgrund des vom Berufungsgericht festgestellten zuvor geltenden Satzungsrechts, der Erschließungsbeitragssatzung vom 31. Mai 1961 in der Fassung vom 1. Juni 1973, ist eine Beitragspflicht hinsichtlich des im September 1973 hergestellten ... wegs schon deshalb nicht entstanden, weil deren Verteilungsmaßstab unwirksam ist. Die Verteilungsregelung dieser Satzung berücksichtigt nämlich für die Verteilung des Erschließungsaufwands in neuerschlossenen Gebieten entgegen § 131 Abs. 3 BBauG nicht die unterschiedliche Art der baulichen oder sonstigen Nutzung. Sie enthält keine Regelung des Artzuschlags für gewerbliche oder industrielle Nutzung.

§ 5 der danach maßgebenden Erschließungsbeitragssatzung in der Fassung vom 15. Dezember 1977 hat folgenden Wortlaut:

(1)
Der nach § 3 ermittelte Erschließungsaufwand wird nach Abzug des Anteils der Gemeinde (§ 4) auf die erschlossenen Grundstücke nach folgenden Grundsätzen verteilt:

a)
zu 75 % nach der zulässigen, bei bebauungsplanmäßig nicht erfaßten Grundstücken nach der tatsächlichen Geschoßflächenzahl i.S. von § 20 der Baunutzungsverordnung i.d.F. der Bekanntmachung vom 26. November 1968 (BGBl. I S. 1237),

b)
zu 25 % nach der Grundstücksgröße.

(2)
Bei Grundstücken in Gewerbe-, Industrie- und Kerngebieten sowie bei Grundstücken, die überwiegend gewerblich oder industriell genutzt werden, wird der sich nach Abs. 1 Buchst. a) ergebende Berechnungswert um 20 % erhöht.

(3)
...

(4)
...

Diese Satzungsvorschrift berücksichtigt die unterschiedliche bauliche (oder sonstige) Art der Nutzung für Grundstücke in Gewerbe-, Industrie- und Kerngebieten sowie für Grundstücke, die überwiegend gewerblich oder industriell genutzt werden, durch Erhöhung des sich aus § 5 Abs. 1 Buchst. a EBS ergebenden Berechnungswerts um 20 v.H. Letztere Vorschrift, die als Berechnungswert die zulässige bzw. tatsächliche Geschoßflächenzahl nennt, ist nach der insoweit für das Revisionsgericht maßgebenden Entscheidung des Berufungsgerichts (vgl. §§ 137 Abs. 1, 173 VwGO, §§ 549, 562 ZPO), dahin zu verstellen, daß der Ortsgesetzgeber mit den Wort Geschoßflächenzahl die Geschoßfläche gemeint hat. Mit diesem Inhalt stehen Grund und Höhe des in § 5 EBS geregelten Art Zuschlags mit § 131 Abs. 3 BBauG in Einklang. Nach dieser Vorschrift sind in neuerschlossenen Gebieten die Maßstäbe des § 131 Abs. 2 BBauG, wenn eine unterschiedliche bauliche oder sonstige Nutzung zulässig ist, in der Weise anzuwenden, daß der Verschiedenheit dieser Nutzung nach Art und Maß entsprochen wird.

§ 131 Abs. 3 BBauG schreibt nicht vor, in welcher Weise die unterschiedliche Nutzungsart im Vergleich zum Nutzungsmaß beitragsrechtlich zu bewerten ist. Deshalb ist davon auszugehen, daß die Vorschrift dem Ortsgesetzgeber für die Berücksichtigung der Nutzungsart im Verteilungsmaßstab ein weitgehendes (Bewertungs-)Ermessen einräumt. Die Ausübung dieses gesetzgeberischen Ermessens ist allerdings, abgesehen insbesondere von den aus dem Willkürverbot und aus dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit folgenden rechtlichen Grenzen, eingeschränkt durch das Vorteilsprinzip, das der Regelung des § 131 Abs. 3 BBauG zugrunde liegt und in sie eingeschlossen ist.

Der Erschließungsvorteil besteht nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem, was die Erschließung für die bauliche oder gewerbliche Nutzbarkeit (Nutzung) des Grundstücks hergibt (vgl. Urteile vom 25. Februar 1977 - BVerwG IV C 35.74 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 60 S. 28 [30] = KStZ 1977, 129 und vom 26. Januar 1979 - BVerwG 4 C 61.68 und 80-84.75 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 27 S. 42 [47]). Mit anderen Worten: Die Erschließung ist Voraussetzung für die nach dem Bebauungsrecht (§§ 30, 33, 34 und 35 BBauG) zulässige Ausnutzbarkeit der Grundstücke, die ihrerseits Auswirkungen auf den Gebrauchswert (Nutzungswert) dieser Grundstücke hat. Indem die Gemeinde durch die Herstellung von Erschließungsanlagen die Voraussetzungen für diese den Gebrauchswert der Grundstücke beeinflussende Ausnutzbarkeit schafft, die letztlich auf der Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Anlagen beruht, vermittelt sie den Eigentümern oder an deren Stelle den Erbbauberechtigten der erschlossenen Grundstücke (Erschließungs-)Vorteile, zu deren Ausgleich sie - sofern es sich um beitragsfähige Anlagen im Sinne des § 127 Abs. 2 BBauG handelt - gemäß § 127 Abs. 1 BBauG Erschließungsbeiträge zu erheben verpflichtet ist. Dieser Vorteilsausgleich hat sich mithin zu orientieren an der durch die Erschließung ermöglichten vorbezeichneten Ausnutzbarkeit der Grundstücke.

Ausgehend von dem Vorteilsprinzip hat das Bundesverwaltungsgericht ausgesprochen, daß hinsichtlich der Verschiedenheit der Nutzungsart, der in beplanten und in unbeplanten Gebieten entsprochen werden muß, nicht für sämtliche in § 17 BauNVO festgelegte Baugebietsarten jeweils unterschiedliche Verteilungsmaßstäbe festgesetzt werden müssen, daß es vielmehr den Anforderungen des § 131 Abs. 3 BBauG genügt, wenn die rein gewerblich und industriell nutzbaren (genutzten) Grundstücke stärker belastet werden (vgl. Urteile vom 21. Januar 1977 - BVerwG IV C 84-92.74 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 20 S. 20 [22], vom 24. September 1976 - BVerwG IV C 22.74 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 17 S. 10 [12] und vom 16. Februar 1973 - BVerwG IV C 52.71 - BVerwGE 42, 17 [20]). Daran ist festzuhalten. Daß die Beklagte den Artzuschlag über Gewerbe- und Industriegebiete hinaus auch auf Kerngebiete erstreckt hat, berücksichtigt die aus dem Vorteilsprinzip folgenden Erfordernisse und begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

Gegen die Höhe des Art Zuschlags bestehen gleichfalls keine bundesrechtlichen Bedenken. Der Artzuschlag von 20 v.H. wird gemäß § 5 Abs. 2 EBS nicht auch auf die Grundstücksflächen, nach welchen 25 v.H. des beitragsfähigen Erschließungsaufwands verteilt werden, sondern nur auf die Geschoßflächen aufgeschlagen, nach welchen 75 v.H. des beitragsfähigen Erschließungsaufwands zu verteilen sind. Diese Regelung liegt im Rahmen des dem Ortsgesetzgeber eingeräumten Bewertungsermessens. Da § 131 Abs. 3 BBauG dem Ortsgesetzgeber auch hinsichtlich der Höhe der festzusetzenden Artzuschläge keine engeren rechtlichen Grenzen setzt und sich solche Grenzen hier auch nicht aus dem Gesichtspunkt des Erschließungsvorteils herleiten lassen, weil dieser Vorteil einer hinreichend genauen Quantifizierung nicht zugänglich ist, muß für die Entscheidung der Gemeinde ein weiter rechtlicher Rahmen, der die Möglichkeit weitgehender Pauschalierung offenläßt, verbleiben. Die in § 5 Abs. 2 EBS getroffene Regelung hält sich in diesem Rahmen. Auch müssen Grundstücke in Industriegebieten nicht einen höheren Artzuschlag als Grundstücke in Gewerbegebieten erhalten. Der Artzuschlag darf für beide Nutzungsarten in gleicher Höhe festgesetzt werden. Dies folgt daraus, daß sich Grund stücke in Industriegebieten und Grundstücke in Gewerbe gebieten hinsichtlich der für den Erschließungsvorteil maßgebenden Faktoren nach dem Inhalt des Vorteilsbegriffs nicht wesentlich voneinander unterscheiden. Sie unterscheiden sich in erster Linie durch den hier nicht maßgebenden Grad der von dem Betrieb für die Umgebung ausgehenden Störungen und Belästigungen.

Das Berufungsurteil stellt sich aber aus einem anderen Grunde als richtig dar. Die angefochtenen Bescheide sind fehlerhaft, weil § 5 Abs. 1 Buchst. a EBS keine Regelung für unbebaute Grundstücke in nichtbeplanten Gebieten enthält und deshalb mit der Folge der Unwirksamkeit gegen § 131 Abs. 3 BBauG verstößt. Der Verteilungsmaßstab widerspricht den in § 131 Abs. 3 BBauG eingeschlossenen Rechtsgrundsätzen der Vorteilsgerechtigkeit und Abgabengleichheit. Der Verteilungsmaßstab des § 5 Abs. 1 EBS sieht die Verteilung des beitragsfähigen Erschließungsaufwands auf der Grundlage einer Kombination der Grundstücksflächen und der Geschoßflächen vor. Dabei sollen bei beplanten Grundstücken die zulässige Geschoßfläche und bei nichtbeplanten Grundstücken die tatsächliche Geschoßfläche zugrunde gelegt werden. Das Abstellen auf das tatsächliche Maß der Nutzung in nichtbeplanten Gebieten ist grundsätzlich zulässig (vgl. Urteil vom 14. Dezember 1979 - BVerwG 4 C 12-16 und 18.77 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 29 S. 36 [40] = KStZ 1980, 70 [72]). Eine solche Regelung muß jedoch, wenn sie den Anforderungen des § 131 Abs. 3 BBauG entsprechen soll, bestimmen, welche Geschoßfläche bei unbebauten Grundstücken in nichtbeplanten Gebieten der Verteilung zugrunde gelegt werden soll. Ohne eine Regelung auch dieser Frage kann bei entsprechenden unbebauten, aber bebaubaren Grundstücken die Geschoßfläche nicht berücksichtigt werden. Eine solche Verteilung würde die unbebauten Grundstücke in sachlich nicht gerechtfertigter Weise bevorzugen und damit gegen die Grundsätze vorteilsgerechter und abgabengleicher Verteilung verstoßen. An der demnach erforderlichen Regelung der bei unbebauten Grundstücken anzusetzenden Geschoßfläche fehlt es hier. Nach § 5 Abs. 1 Buchst. a EBS ist der Erschließungsaufwand bei nichtbeplanten Grundstücken nach der tatsächlichen Geschoßfläche im Sinne von § 20 BauNVO zu verteilen. Gemäß § 20 Abs. 2 Satz 1 BauNVO ist die Geschoßfläche nach den Außenmaßen der Gebäude in allen Vollgeschossen zu ermitteln. Eine solche Ermittlung ist nur bei tatsächlich bebauten, nicht aber bei unbebauten Grundstücken möglich. Daß es in der Gemeinde unbebaute, aber bebaubare Grundstücke in nichtbeplanten Gebieten zwar möglicherweise nicht im Abrechnungsgebiet des ... wegs, wohl aber bei Inkrafttreten der Erschließungsbeitragssatzung anderweit gab oder die Entstehung solcher Erschließungsfälle zu erwarten war (vgl. Urteil vom 28. November 1975 - BVerwG IV C 45.74 - BVerwGE 50, 2 [6]), muß bei der gegebenen Sachlage angenommen werden.

Ergänzend weist der Senat für eine etwaige Neufassung der Erschließungsbeitragssatzung darauf hin, daß gegen die Regelung der Merkmale der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlagen in § 7 Abs. 1 Nr. 1 EBS rechtliche Bedenken deshalb bestehen können, weil diese Regelung auf eine "den Verkehrserfordernissen entsprechende Pflasterung, Asphalt-, Teer-, Beton- oder ähnliche Decke neuzeitlicher Bauweise" verweist. Das Bundesverwaltungsgericht hat Satzungsvorschriften, die als Merkmal der endgültigen Herstellung nur einen den Verkehrserfordernissen entsprechenden Ausbau bestimmen, als unwirksam angesehen, weil mit einer solchen Regelung dem durch § 132 Nr. 4 BBauG gebotenen Zweck der Merkmalsregelung, dem beitragspflichtigen Bürger erkennbar zu machen, wann die sein Grundstück erschließende Anlage endgültig hergestellt ist, nicht hinreichend entsprochen wird (vgl. Urteile vom 6. September 1968 - BVerwG IV C 96.66 - BVerwGE 30, 207 [210] und vom 29. Oktober 1969 - BVerwG IV C 78.68 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 6). Entsprechendes müßte für § 7 Abs. 1 Nr. 1 EBS gelten, wenn diese Vorschrift dahin ausgelegt wird, daß die geregelten Merkmale (Pflasterung, Asphalt-, Teer-, Beton- oder ähnliche Decke neuzeitlicher Bauweise) nur dann zu einer endgültigen Herstellung der Erschließungsanlagen führen, wenn die jeweilige Ausbauart (zusätzlich) den Verkehrserfordernissen entspricht. Ob diese Auslegung unausweichlich ist, mag auf sich beruhen. Jedenfalls ist sie möglich, so daß zumindest die Gefahr einer insoweit gegebenen Nichtigkeit bestehe. Ferner ist § 7 Abs. 1 Nr. 2 EBS, soweit er die "etwa vorgesehene Beleuchtung" als Herstellungsmerkmal bezeichnet, nicht hinreichend bestimmt und damit unwirksam. Diese Unbestimmtheit fuhrt allerdings nicht kraft Bundesrechts zur Unwirksamkeit der gesamten Merkmalsregelung, sondern nur dazu, daß die Gemeinde u.U. die Kosten für die Beleuchtung nicht in den beitragsfähigen Aufwand einbeziehen kann (vgl. Urteile vom 2. Dezember 1977 - BVerwG IV C 55.75 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 25 S. 20 [21] = KStZ 1979, 129).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.