I.

Der Kläger stand im Jahre 1961 als Regierungsvermessungsreferendar im Beamtenverhältnis auf Widerruf zu dem beklagten Land. Er führte damals mit seiner Ehefrau in O. einen eigenen Hausstand. Der seine Ausbildung als Überwachungsbehörde leitende Regierungspräsident in Düsseldorf überwies ihn für die Zeit vom 1. September bis 30. November 1961 zur weiteren Ausbildung an das Landesvermessungsamt N. in B.. Für die Dauer seiner Ausbildung mietete der Kläger dort ein Zimmer; er kehrte einmal im Monat über das Wochenende in seine Familienwohnung zurück.

Den Antrag des Klägers auf Gewährung von "Beschäftigungsvergütung" für die Zeit der Ausbildung in B. lehnte der Regierungspräsident durch Verfügung vom 6. August 1962 ab. Den Widerspruch des Klägers wies der Regierungspräsident durch Bescheid vom 2. August 1963 zurück. Er berief sich darauf, daß nach dem Runderlaß des Finanzministers des Landes N. vom 29. März 1951 (MBl. NW S. 388) nur wegen unzumutbar hoher Fahrt kosten ein Ausgleich, und zwar in Form von Trennungsentschädigung, gewährt werden könne. In diesem Erlaß heißt es (Abs. 2 Satz 1):

"Die Zuweisung eines Beamten im Vorbereitungsdienst zu einem Ausbildungsamt zur Vervollständigung seiner Ausbildung dient dem Interesse des Beamten. Entstehen dem Beamten dabei jedoch unzumutbar hohe Fahrtkosten, so kann ausnahmsweise Trennungsentschädigung aus Billigkeitsgründen gewährt werden."

Daraufhin hat der Kläger im Verwaltungsstreitverfahren Klage erhoben mit dem Antrag,

Der Kläger macht geltend:

Wegen der Entfernung zwischen O. und B. habe er auf die tägliche Hin- und Rückreise verzichtet. Durch die getrennte Haushaltsführung seien ihm Mehrkosten in Höhe von monatlich 370 DM, nämlich 100 DM für Wohnung, 240 DM für Verpflegung und 30 DM für eine Familienheimreise, entstanden. Die Auffassung, daß auf Grund des Runderlasses vom 29. März 1951 nur Fahrtkosten erstattet werden können, führe zu einer ungerechtfertigten Schlechterstellung des Beamten, der sich für die mit höheren Kosten verbundene getrennte Haushaltsführung entschieden habe. In vergleichbaren Fällen hätten die Regierungspräsidenten in Arnsberg und Köln auf Grund dieses Runderlasses Trennungsentschädigung gewährt; den dadurch begünstigten Beamten müsse er gleichgestellt werden.

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat durch Urteil vom 16. Oktober 1963 den Bescheid des Regierungspräsidenten in D. vom 6. August 1962 und dessen Widerspruchsbescheid vom 2. August 1963 aufgehoben.

Die Berufung des Beklagten gegen dieses Urteil ist vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Urteil vom 9. Juli 1965 im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen worden:

Da der Kläger nicht die Verpflichtung des Beklagten zur Zahlung einer Trennungsentschädigung, sondern allein die Aufhebung der eine solche Entschädigung versagenden Bescheide des Regierungspräsidenten vom 6. August 1962 und 2. August 1963 mit dem Ziele einer erneuten Ermessensentscheidung begehre, sei nur zu prüfen, ob diese Bescheide rechtswidrig seien.

Einen Anspruch auf Beschäftigungsvergütung nach den Abordnungsbestimmungen vom 11. September 1942 (RBB S. 184) in der hier maßgeblichen Fassung habe der Kläger nicht (dies wird näher dargelegt).

Der Kläger habe jedoch während der Ausbildung beim Landesvermessungsamt in B. einen Anspruch auf Trennungsentschädigung gehabt. Dies ergebe sich zwar nicht aus Nr. 25 der Durchführungsverordnung zum Umzugskostengesetz vom 7. Mai 1935 (RBB S. 40),; denn die Überweisung des Klägers an das Landesvermessungsamt sei zum Zweck der Ausbildung und damit im eigenen Interesse des Klägers erfolgt. Der Anspruch bestehe jedoch auf Grund der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach Maßgabe des Erlasses des Finanzministers vom 29. März 1951. Durch diesen Erlaß habe das beklagte Land sich selbst gebunden. Der Regierungspräsident sei zu Unrecht der Ansicht, daß die Voraussetzungen für die Zahlung von Trennungsentschädigung an den Kläger deshalb nicht gegeben gewesen seien, weil - wegen der getrennten Haushaltsführung - nur geringe Fahrtkosten wirklich entstanden seien. Zweck des Umzugskostenrechts und damit auch des dieses Recht ergänzenden Erlasses vom 29. März 1951 sei es, Härten durch Ersatz von Mehrkosten zu mindern, die einem Beamten im Vorbereitungsdienst durch die Zuweisung zu einem Ausbildungsamt erwachsen. Es könne nicht angenommen werden, daß das beklagte Land unter Verkennung seiner Fürsorgepflicht und des Grundsatzes der Gleichbehandlung mit diesem Erlaß nur einen ganz eng begrenzten Härtefall habe regeln und die diesem Fall wirtschaftlich und nach ihren sonstigen Voraussetzungen gleichliegenden Fälle habe außer Betracht lassen wollen. Gegen eine solche Annahme spreche, daß im Umzugskostengesetz vom 3. Mai 1935 (RGBl. I S. 566) und der dazu ergangenen vorbezeichneten Durchführungsverordnung der Mehrkostenersatz gerade für Fälle wie den vorliegenden ausführlich geregelt worden sei. Es könne ferner nicht angenommen werden, daß durch den Erlaß vom 29. März 1951 dem schwerer betroffenen Beamten jede Entschädigung versagt, dem leichter betroffenen Beamten jedoch eine Teilentschädigung gewährt werden solle, obwohl die Belastung auf die gleiche Maßnahme, nämlich die Zuweisung an einen vom Wohnort weit entfernten Ausbildungsort, zurückgehe. Aus der Fürsorgepflicht und dem Sinn und Zweck des Umzugskostenrechts folge vielmehr, daß nicht nur unzumutbar hohe Fahrtkosten, sondern auch andere erhebliche Mehrkosten die Gewährung einer Trennungsentschädigung nach diesem Erlaß rechtfertigen könnten.

Der Widerspruchsbescheid und der ihm zugrunde liegende Bescheid seien somit aufzuheben. (Es folgen Darlegungen zu der Frage, in welcher Weise der Regierungspräsident nunmehr sein Ermessen auszuüben habe.)

Gegen dieses Urteil richtet sich die gemäß § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1835) - BRRG - zugelassene Revision des Beklagten mit dem Antrag,

Die Revision rügt die Verletzung sachlichen Rechts.

Der Kläger beantragt,

II.

Die Revision ist statthaft; sie ist auch form- und fristgerecht eingelegt. In der Sache kann sie jedoch keinen Erfolg haben.

Die Revision rügt in erster Linie, das Berufungsgericht habe den Runderlaß des Finanzministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 29. März 1951 zu Unrecht dahin ausgelegt, daß er die Gewährung von Trennungsentschädigung auch zum Ausgleich anderer als unzumutbar hoher Fahrt kosten vorsehe. Bei dieser Rüge ist die Revision anscheinend von der Auffassung ausgegangen, daß das Revisionsgericht diesen Runderlaß im gleichen Umfang auf seine Auslegung und Anwendung prüfen könne wie eine nach Maßgabe des § 137 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - oder des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes, hier in der Fassung vom 1. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1835), der revisionsgerichtlichen Prüfung unterliegende Rechtsnorm. Das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch Verwaltungsanweisungen - um eine solche handelt es sich bei dem in Rede stehenden Runderlaß - hinsichtlich des Umfangs der revisionsgerichtlichen Prüfung nur unter ganz besonderen Voraussetzungen ausnahmsweise dem revisiblen Recht gleichgesetzt (vgl. hierzu u.a. Urteile vom 30. April 1962 - BVerwG II C 56.60 - [Buchholz BVerwG 238.91, BGr. 1942 Nr. 1], vom 24. Oktober 1962 - BVerwG VI C 22.60 - [Buchholz BVerwG 238.90, Reise- und Umzugskosten Nr. 2], vom 27. Oktober 1964 - BVerwG VI C 66.63 - [Buchholz BVerwG 232, § 116a BBG Nr. 3] und vom 25. Oktober 1965 - BVerwG VI C 51.63 -). Diesen besonderen Voraussetzungen entspricht der hier in Rede stehende Runderlaß vom 29. März 1951 nicht. Bei der Entscheidung über die vorliegende Revision muß daher von dem Grundsatz, daß Verwaltungsanweisungen in aller Regel nicht revisibel sind (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 9. Oktober 1957 - BVerwG VII B 52.57 - [DVBl. 1958 S. 173] und Urteil vom 14. Juni 1963 - BVerwG VII C 68.62 - [DVBl. 1964 S. 320]), ausgegangen werden. Demgemäß kann die Auslegung, die das Berufungsgericht dem Runderlaß vom 29. März 1951 gegeben hat, nur in engen Grenzen geprüft werden, nämlich auf Verstöße gegen die Denkgesetze, gegen die allgemeinen Erfahrungssätze oder gegen Auslegungsgrundsätze (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. November 1966 - BVerwG VI C 94.63 - [Buchholz BVerwG 232, § 8 BBG Nr. 3]). Uneingeschränkt revisible Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers ist allein die Vorschrift des § 90 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 15. Juni 1954 (GVBl. S. 237), nämlich die Vorschrift, durch die der Gesetzgeber die öffentlich-rechtlichen Dienstherren im Lande Nordrhein-Westfalen zur Fürsorge gegenüber ihren Beamten verpflichtet und ihnen zugleich die Konkretisierung dieser Pflicht durch Ausübung ihres pflichtgemäßen Ermessens überlassen hat. Eine solche Konkretisierung enthält auch der hier in Rede stehende Runderlaß vom 29. März 1951, mag er auch bereits vor Inkrafttreten des Landesbeamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen ergangen sein; denn im Jahre 1951 galt im Lande Nordrhein-Westfalen die die Fürsorgepflicht des Dienstherrn inhaltlich in gleicher Weise regelnde Vorschrift des § 36 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26. Januar 1937 (RGBl. I S. 39) als Landesrecht weiter.

Konkretisiert der Dienstherr in Ausübung des ihm eingeräumten Ermessens die Fürsorgepflicht durch Verwaltungsanweisung - wie hier durch den Runderlaß vom 29. März 1951 - derart, daß er Tatbestände formuliert, die einer bestimmten unterschiedslosen Behandlung zugeführt werden sollen, so bindet ihn der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) in der Weise, daß jeder Sachverhalt, der dem in der Verwaltungsanweisung abstrakt formulierten Tatbestande entspricht, nach dieser Anweisung behandelt werden muß, es sei denn, daß ausnahmsweise wesentliche Besonderheiten des Einzelfalles eine abweichende Behandlung rechtfertigen. Denn die in der Verwaltungsanweisung genannten Tatbestände setzen, ebenso wie die ohne eine solche Anweisung gehandhabte Verwaltungspraxis, Vergleichsmaßstäbe, an denen die Beachtung des Art. 3 Abs. 1 GG zu messen ist (vgl. hierzu Menger in Verwaltungsarchiv Band 53 [1962] S. 390 [392]). Verwaltungsanweisungen der hier in Rede stehenden Art stellen also gleichsam eine vorwegnehmend fixierte, vorgezeichnete Verwaltungspraxis dar, durch die der Dienstherr sich bindet und an die er sich daher grundsätzlich halten muß (ebenso schon Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 12. Mai 1966 - BVerwG VIII C 111.63 - [Buchholz BVerwG 232, § 79 BBG Nr. 17], vom 7. Dezember 1966 - BVerwG VI C 47.64 - [Buchholz BVerwG 232, § 136 BBG Nr. 3] und vom 10. Juni 1969 - BVerwG II C 89.67 -).

Daraus folgt, daß das Revisionsgericht - abgesehen von der in den aufgezeigten engen Grenzen vorzunehmenden Überprüfung der Auslegung einer Verwaltungsanweisung - nur noch zu prüfen hat, ob sich diese Verwaltungsanweisung, hier also der Runderlaß vom 29. März 1951, und zwar in der Auslegung, die ihm das Berufungsgericht rechtsfehlerfrei gegeben hat, im Rahmen des dem Dienstherrn gesetzlich eingeräumten Ermessens hält und ob der angefochtene Verwaltungsakt dem Gleichheitssatz dadurch Rechnung trägt, daß er die durch den Runderlaß vorgenommene Ermessensbindung beachtet (ebenso die vorerwähnten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Mai 1966 - BVerwG VIII C 111.63-, vom 23. November 1966 - BVerwG VI C 94.63 - und vom 7. Dezember 1966 - BVerwG VI C 47.64 -).

Der in den vorbezeichneten Grenzen vorgenommenen Prüfung hält das angefochtene Urteil stand.

Das Berufungsgericht hat im Wege einer am Gleichheitssatz, am Grundsatz der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht und am Sinn und Zweck des Umzugskostenrechts orientierten Auslegung den Inhalt des Runderlasses vom 29. März 1951 dahin festgestellt, daß dieser Runderlaß die Zahlung von Trennungsentschädigung nicht nur für unzumutbar hohe Fahrtkosten, sondern - und zwar bis zur Höhe der Fahrtkosten - auch für andere erhebliche Mehrkosten vorsieht, die mit der Zuweisung an ein weit entferntes Ausbildungsamt verbunden sind. Diese Auslegung beruht nicht auf einem Verstoß gegen die Denkgesetze oder gegen die allgemeinen Erfahrungssätze. Die Denkgesetze könnten nur verletzt sein, wenn das Berufungsgericht einen tatsächlichen Schluß gezogen hätte, der aus denkgesetzlichen Gründen schlechterdings nicht gezogen werden kann, also mit den Gesetzen der Logik unvereinbar ist. Das ist aber - entgegen der anscheinend von der Revision vertretenen Auffassung - nicht schon dann der Fall, wenn einem solchen Schluß die Überzeugungskraft fehlt. Es ist auch kein allgemeiner, d.h. eine Ausnahme nicht zulassender, Erfahrungssatz ersichtlich, der durch die vom Berufungsgericht gezogenen Schlüsse verletzt sein könnte.

Die Revision wendet sich nun gegen die Auslegung, die das Berufungsgericht dem Runderlaß vom 29. März 1951 gegeben hat, weiterhin mit dem Vorbringen, der Finanzminister habe mit diesem Erlaß nur die Erstattung tatsächlich entstandener unzumutbar hoher Fahrtkosten vorschreiben wollen. Anscheinend ist die Revision der Auffassung, es komme - entsprechend dem in § 133 BGB für die Auslegung von Willenserklärungen niedergelegten Rechtsgrundsatz - auch hier entscheidend auf den subjektiven Willen des "Erklärenden" an. Das ist aber nicht der Fall. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden hat (vgl. Urteil vom 11. Juli 1962 - BVerwG V C 5.62 - [DVBl. 1962, S. 756]), gilt vielmehr für die Auslegung von Verwaltungsanweisungen, die das Ermessen nachgeordneter Behörden und Dienststellen binden, sinngemäß der vom Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE 1, 299 [BVerfG 21.05.1952 - 2 BvH 2/52] [312]) für die Auslegung von Gesetzen herausgestellte Grundsatz, daß der im Wortlaut und im Sinnzusammenhang der Vorschrift zum Ausdruck gelangte objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgeblich ist, nicht also die subjektive Vorstellung der am Rechtsetzungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder.

Der Wortlaut des Runderlasses vom 29. März 1951 steht der vom Berufungsgericht für zutreffend erachteten Auslegung nicht entgegen. Die Revision kann zwar für ihre abweichende Auslegung den buchstäblichen Wortlaut dieses Erlasses anführen. Führt aber das Haften am buchstäblichen Ausdruck zu einem unbilligen oder sinnwidrigen Ergebnis, so ist bei der Auslegung zu prüfen, ob der Wortlaut bei Lösung vom buchstäblichen Ausdruck eine andere Auslegung gestattet, die ein solches Ergebnis vermeidet. Daß das Haften am buchstäblichen Ausdruck des Runderlasses vom 29. März 1951 zu einem unbilligen, mit der Fürsorgepflicht, dem Umzugskostenrecht und dem allgemeinen Gleichheitssatz schwerlich zu vereinbarenden Ergebnis führt, hat das Berufungsgericht in rechtlich nicht angreifbarer Weise dargelegt. Das durch Haften am buchstäblichen Ausdruck gewonnene Auslegungsergebnis erscheine auch nicht sinnvoll: Erklärte sich der Dienstherr nur bereit, unbillig hohe Kosten der tatsächlich unternommenen täglichen Hin- und Rückfahrten zum Ausbildungsort zu erstatten, so würden die in der Ausbildung befindlichen Beamten veranlaßt und bei besonders angespannten wirtschaftlichen Verhältnissen sogar gezwungen, täglich diese zwar möglichen, aber durch die unzumutbare Höhe der Fahrtkosten als besonders anstrengend und zeitraubend gekennzeichneten Fahrten zu unternehmen. Das aber wäre geeignet, die Ausbildung des Beamtennachwuchses und den im öffentlichen Interesse liegenden Ausbildungszweck zu gefährden. Diese Gefahr wird durch den von der Revision angenommenen Spareffekt schon deshalb nicht aufgewogen, weil der Spareffekt ja gerade nicht eintritt, wenn die Beamten im Vorbereitungsdienst täglich die zeitraubenden und anstrengenden Fahrten auf sich nehmen, sei es, um sich den wirtschaftlichen Vorteil nicht entgehen zu lassen, sei es, weil sie aus wirtschaftlichen Gründen auf die Erstattung angewiesen sind. Sinnvoll kann nur sein, die haushaltsmäßig für die Erstattung von Fahrtkosten bereitstehenden Mittel auch denjenigen Beamten im Vorbereitungsdienst zufließen zu lassen, die am Ausbildungsort Wohnung nehmen, also von der - obschon möglichen - täglichen Hin- und Rückfahrt absehen und infolgedessen statt der Fahrtkosten andere durch die Zuweisung zu einem weit entfernten Ausbildungsamt entstandene Mehrkosten haben.

Ist aber die dahin gehende Auslegung des Runderlasses allein billig - wie bereits das Berufungsgericht unter Hinweis auf den allgemeinen Gleichheitssatz dargelegt hat - und überdies auch allein sinnvoll, so ist es zulässig, sich vom rein buchstäblichen Wertlaut des Runderlasses vom 29. März 1951 zu lösen und den in Rede stehenden oben zitierten Passus dieses Erlasses wie folgt zu verstehen:

"Bei Zuweisung zu einem entfernten Ausbildungsamt, die - generell - unzumutbar hohe Fahrtkosten entstehen läßt, kann ausnahmsweise Trennungsentschädigung aus Billigkeitsgründen gewährt werden."

Nach alledem läßt die Auslegung, die das Berufungsgericht dem Runderlaß vom 29. März 1951 gegeben hat, keinen im Revisionsverfahren zu beachtenden Rechtsmangel erkennen. Auch die haushaltsrechtlichen Bedenken der Revision gegen diese Auslegung gehen fehl. Denn unter Zugrundelegung dieser Auslegung sieht der Runderlaß die Gewährung von Trennungsentschädigung an Beamte im Vorbereitungsdienst nur bis zur Höhe der Fahrtkosten vor; in dieser Höhe waren Haushaltsmittel - auch für den Fall des Klägers - bereitgestellt.

Gemessen an der somit für das Revisionsgericht bindenden Auslegung, die der Runderlaß vom 29. März 1951 durch das Berufungsgericht erhalten hat, stellt sich die durch die angefochtenen Bescheide ausgesprochene völlige Versagung der vom Kläger begehrten Trennungsentschädigung als eine mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbare Abweichung von der durch den Runderlaß vorwegnehmend fixierten Verwaltungspraxis dar. Das die Aufhebung dieser Bescheide bestätigende Urteil des Berufungsgerichts ist daher im Revisionsverfahren ebenfalls zu bestätigen. Angesichts dieses Ergebnisses des Revisionsverfahrens ist nicht auf die vom Berufungsgericht erörterte weitere Frage einzugehen, ob dem Kläger die in den Abordnungsbestimmungen vom 11. September 1942 (RBB S. 184) vorgesehene - von ihm übrigens mit der Klage und auch im Revisionsverfahren nicht beanspruchte - Beschäftigungsvergütung zu gewähren wäre.

Die Revision ist daher mit der. Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.