Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.10.1964, Az.: BVerwG VI C 66/63

I.

Der Kläger, der - nach seinem Vorbringen wegen Überlastung des Prüfungsamtes B...- für die Ablegung seiner ersten Juristischen Staatsprüfung im Jahre 1928/29 zehn Monate benötigt hatte, wendet sich gegen die Bescheide der Beklagten, mit denen sein Begehren abgelehnt worden ist, bei der Berechnung seines Übergangsgehalts (ab 1. Oktober 1961 seines Ruhegehalts) nicht nur, wie geschehen, sechs Monate, sondern die vollen zehn Monate seiner Prüfungszeit nach § 116 a BBG anzurechnen. Er macht geltend, daß er, was auch in der Verwaltungsvorschrift Nr. 3 Abs. 8 zu § 6 BBesG berücksichtigt sei, die Dauer seiner Prüfungszeit nicht zu verantworten habe. Seine Anfechtungsklage blieb in zwei Rechtszügen ohne Erfolg. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts umfaßt zwar der in § 116 a BBG enthaltene Begriff "Studium an einer wissenschaftlichen Hochschule" auch die Zeit der für eine Laufbahn vorgeschriebenen ersten Staats- oder Hochschulprüfung. Die diesen - nach Meinung des Oberverwaltungsgerichts unbestimmten - Rechtsbegriff entfaltende und präzisierende Richtlinie Nr. 2 Abs. 2 zu § 116 a BBG begrenze jedoch durch die Formel "im Rahmen der üblichen Dauer" die Anrechenbarkeit auf die Zeit, die im allgemeinen bei derartigen Prüfungen üblich gewesen und üblich sei. Da im allgemeinen die für die Durchführung der ersten juristischen Staatsprüfung benötigte Zeit nach der Lebenserfahrung nicht mehr als sechs Monate betrage, könnte mithin bei einer solchen Prüfung lediglich eine Zeit von sechs Monaten berücksichtigt werden. Hiernach sei ohne Bedeutung, ob im Prüfungsjahr 1928/29 beim Prüfungsamt B... tatsächlich eine Prüfungszeit von zehn Monaten üblich gewesen sei. Die Behauptung des Klägers, ihm sei die Berücksichtigung der streitigen Zeit durch die Beklagte zugesichert worden, sei nach § 183 Abs. 1 Satz 1 BBG unbeachtlich.

Die Revision des Klägers bekämpft das Berufungsurteil mit materiellrechtlichen Erwägungen, insbesondere unter Berufung auf eine in dem Zwischenbescheid der Beklagten vom 17. April 1959 enthaltene Anrechnungszusicherung, auf Verletzung des Gleichheitssatzes und auf unrichtige Anwendung der Richtlinie Nr. 2 Abs. 2 zu § 116 a BBG.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er tritt für die Berücksichtigung einer längeren als der allgemeinen Prüfungszeit ein, wenn sie im konkreten Fall im Zeitpunkt der Prüfung am Prüfungsort üblich war. Er hält § 183 Abs. 1 Satz 1 BBG für unanwendbar.

II.

Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.

Die Revision mußte ohne Erfolg bleiben, denn das Berufungsurteil enthält keine revisiblen Mängel.

Mit Recht hat das Oberverwaltungsgericht die Worte "Studium an einer wissenschaftlichen Hochschule" in dem hier nach §§ 37, 29 G 131 anzuwendenden § 116 a BBG auch auf die Zeit bezogen, die der für den Abschluß des Studiums an einer wissenschaftlichen Hochschule erforderlichen Staatsprüfung gewidmet worden ist. Die Richtigkeit dieser - auch der vom Bundesminister des Innern gemäß § 155 Abs. 3 Satz 2 BBG erlassenen Richtlinie Nr. 2 Abs. 2 zu § 116 a BBG zugrunde liegenden - Auslegung bestätigt der vom Oberbundesanwalt hervorgehobene Umstand, daß die Anwendung der Vorschrift den erfolgreichen Abschluß des Studiums voraussetzt. Insoweit besteht auch zwischen den Prozeßbeteiligten kein Streit.

Die Streitfrage ist vielmehr, ob angesichts der in der erwähnten Richtlinie verwendeten Formel "im Rahmen der üblichen Dauer" höchstens 182 Tage berücksichtigungsfähig sind - wie das Oberverwaltungsgericht meint - oder ob nach dieser Formel, wie der Kläger geltend macht, auch die Zeit einer Verzögerung der Prüfung über sechs Monate hinaus (im Falle des Klägers also auch noch die Zeit von weiteren vier Monaten) anrechnungsfähig ist, wenn die Verzögerung vom Beamten nicht zu verantworten ist, weil sie, wie der Kläger für seinen Fall behauptet, auf Überlastung des Prüfungsamtes beruhte.

Der Senat schließt sich der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts an. Allerdings dient die in Rede stehende Formel nicht, wie das Oberverwaltungsgericht anscheinend annimmt, einer - auch die Verwaltungsgerichte bindenden - Steuerung der Rechtsauslegung zu § 116 a BBG, sondern der Steuerung des Verwaltungsermessens. Für eine Steuerung der Rechtsauslegung würde es für den nicht auszuschließenden Fall, daß der Begriff des § 116 a BBG "Studium an einer wissenschaftlichen Hochschule" umfassender zu verstehen ist - etwa im Sinne der Berücksichtigungsfähigkeit der im Einzelfalle jeweils tatsächlich gebrauchten Prüfungszeit -, an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage für eine einschränkende Interpretation durch eine lediglich als Verwaltungsvorschrift zu beurteilende Richtlinie fehlen - vgl. das sich ebenfalls auf eine gemäß § 155 Abs. 3 Satz 2 BBG erlassene Richtlinie beziehende Urteil des Senats vom 8. November 1961 - BVerwG VI C 181.58 - (Buchholz BVerwG 232, § 116 BBG Nr. 2 = RiA 1962 S. 285 [BVerwG 08.11.1961 - BVerwG VI C 181.58]).

Die durch die Richtlinie vorgenommene Einschränkung des durch § 116 a BBG der Verwaltung eingeräumten Ermessens ist dagegen unbedenklich.

Daß die streitige Richtlinienformel nicht im Widerspruch zu der genannten Vorschrift steht, zu deren Ausführung sie dient, folgt nicht nur aus deren Natur als Ermessensnorm, sondern auch daraus, daß die zur Durchführung der für den Abschluß des Hochschulstudiums vorausgesetzten Prüfung erforderliche Zeit in § 116 a BBG nicht ausdrücklich behandelt, ihre Berücksichtigungsfähigkeit vielmehr in der oben erwähnten Weise nur mittelbar zu erschließen ist. Daher kann eine Richtlinie, die die berücksichtigungsfähige Dauer der Prüfungszeit bestimmt, dem Rechtsgehalt der Vorschrift grundsätzlich nicht widersprechen.

Die Auslegung der Richtlinienformel "im Rahmen der üblichen Dauer" ist aber auch richtig, soweit das Oberverwaltungsgericht die Berücksichtigungsfähigkeit einer sechs Monate übersteigenden Prüfungszeit unter den vom Kläger geltend gemachten Umständen abgelehnt hat. Zu einer solchen Überprüfung der tatrichterlichen Auslegung ist der Senat befugt. Inhalt und Tragweite einer auf Bundesebene zu einer bundesrechtlichen Norm erlassenen allgemeinen Verwaltungsanweisung als eines der Behördenentscheidung im Einzelfall generell vorgeordneten Aktes der Verwaltung müssen nach Auffassung des Senats im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG der Nachprüfung durch das Revisionsgericht zugänglich sein; ist doch nur in diesem Falle das dem Gleichbehandlungszweck einer solchen Richtlinie zuwiderlaufende Ergebnis vermeidbar, daß in verschiedenen Gerichtsbereichen, insbesondere der obersten Landesverwaltungsgerichte, unterschiedliche Auslegungen Geltung gewinnen und sich auf dieser Grundlage im Bundesgebiet eine unterschiedliche Rechts- und Verwaltungshandhabung zu einer bundesrechtlichen Norm und einer auf Bundesebene erlassenen Richtlinie entwickelt; in diesem Sinne schon die Urteile des Senats vom 24. Oktober 1962 - BVerwG VI C 22.60 - (Buchholz BVerwG 238.90 Nr. 2 = RiA 1963 S. 139 [BVerwG 24.10.1962 - BVerwG VI C 22.60]) und vom 13. Juli 1964 - BVerwG VI C 209.61 -.

Bei der Nachprüfung der tatrichterlichen Auslegung der streitigen Richtlinienformel ergibt sich, daß es gerade dem Sinn und Zweck dieser Formel entspricht, Ausnahmeverhältnisse, wie sie bei einzelnen Prüfungsjahrgängen durch eine besondere Belastung des Prüfungsamtes entstanden sein mögen, von der Berücksichtigung auszuschließen. Der Begriff der üblichen Dauer kann notwendig nicht auf Fälle einer regelwidrig langen Dauer der Prüfungszeit bezogen werden. Es ist auch richtig, wenn das Oberverwaltungsgericht es mit dem Begriff der üblichen Dauer allein vereinbar angesehen hat, daß die im Ablauf der Prüfungsjahrgänge gemachten Erfahrungen berücksichtigt werden, also die - zudem wohl kaum genau feststellbare und nur einer Schätzung zugängliche - übliche Dauer der Prüfungszeit bei einem bestimmten Jahrgang eines Prüfungsamtes außer Betracht zu bleiben hat. Der Senat vermag nicht anzunehmen, daß der Richtliniengeber sich bei der Bildung des Begriffs der üblichen Dauer von einer so wenig praktikablen Vorstellung habe leiten lassen, es sei die bei dem einzelnen bestimmten Prüfungsjahrgang übliche Prüfungszeit zugrunde zu legen, zumal es vielfach nicht möglich ist, die Prüfungsverhältnisse vor dem 8. Mai 1945 festzustellen. Nur auf die im Ablauf der Prüfungsjahrgänge eines Prüfungsamtes allgemein übliche Dauer der Prüfungszeit kommt es an. Das folgt auch daraus, daß bei der insoweit vergleichbaren Verwaltungsvorschrift Nr. 3 Abs. 8 zu § 6 BBesG mit ihrer - nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts der Lebenserfahrung entsprechenden - Definition der üblichen Dauer der Prüfungszeit als einer Zeit von höchstens sechs Monaten notwendig nicht von einem bestimmten einzelnen Jahrgang eines Prüfungsamtes, sondern von den im Ablauf der Prüfungsjahrgänge im allgemeinen gewonnenen Erfahrungen ausgegangen worden ist. Könnte also in bezug auf einen einzelnen Prüfungsjahrgang angenommen werden, daß wegen der bei einzelnen Prüflingen überlangen Prüfungszeit die übliche Prüfungsdauer mehr als sechs Monate betragen habe, so läge bei diesem Jahrgang ein Ausnahmefall vor, der durch den - zeitliche Ausnahmegestaltungen der Prüfungsdauer bei einzelnen bestimmten Jahrgängen gerade nicht berücksichtigenden - Begriff der üblichen Dauer der Prüfungszeit wiederum nicht erfaßt wäre.

Diesem für die vorliegende Klage ungünstigen Ergebnis kann nicht Verletzung des Gleichbehandlungssatzes entgegengehalten werden, und zwar weder im Hinblick auf die erwähnte Verwaltungsvorschrift Nr. 3 Abs. 8 zu § 6 BBesG, welche die besoldungsrechtliche, nicht also die hier streitige versorgungsrechtliche, mithin eine andere Rechtsmaterie betrifft, noch im Hinblick auf die vom Kläger angeführten Fälle der Rechtsanwälte Dr. M... und W.... Letzteres schon deswegen nicht, weil der Kläger selbst nicht behauptet, daß in diesen Fällen die durch Verzögerung der Prüfung bedingte überlange Dauer der Prüfungszeit im Rahmen des Gesetzes zu Art. 131 GG von der beklagten Landespostdirektion berücksichtigt worden sei. Ob eine derartige Abweichung von der Richtlinienregelung zum Vorwurf eines Verstoßes gegen den Gleichheitssatz berechtigen würde, kann hiernach dahinstehen.

Schließlich kann sich der Kläger auch nicht darauf berufen, ihm sei durch den Zwischenbescheid der Beklagten vom 17. April 1959 die Anrechnung von zehn Monaten Prüfungszeit zugesichert worden. Dieser Bescheid enthält nach Auffassung des Senates keine derartige Zusicherung.

Hiernach war wie geschehen zu entscheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.