I.

Der Kläger trat am 1. April 1944 als Arbeiter in den Dienst der Reichsbahn. Am 2. Januar 1947 bewarb er sich um die Zulassung zu der damals ausgeschriebenen Laufbahn der Zugbegleitbeamten. Die Eisenbahndirektion Karlsruhe lehnte sein Gesuch ab, weil gegen den Kläger am 17. März 1947 im politischen Bereinigungsverfahren - der Kläger hatte einige Jahre der SA angehört und im Jahre 1944 von der Reichsbahn wegen Mißhandlung einer Ostarbeiterin eine Ordnungsstrafe erhalten - auf Beendigung seines Dienstverhältnisses erkannt worden war. Die Entlassung des Klägers wurde am 25. September 1947 durchgeführt.

Nachdem der Kläger durch den Staatskommissar für politische Säuberung in Freiburg i.Br. am 2. November 1948 als Mitläufer ohne Sühnemaßnahmen eingruppiert worden war, wurde er am 8. November 1949 wieder als Arbeiter eingestellt und nach Zulassung zu der wiedereröffneten Laufbahn und bestandener Prüfung mit Urkunde vom 1. April 1953 unter Berufung in das Beamtenverhältnis zum Zugschaffner ernannt. Mit Verfügung vom selben Tage wurde sein Allgemeines Dienstalter - ADA - auf den 1. April 1953 festgesetzt.

Am 27. Januar 1959 wurde der Kläger zum Bundesbahnoberschaffner (BesGr. A 3) mit dem ADA vom 1. Januar 1959 befördert.

Der Kläger bemüht sich seit Jahren um die nachträgliche Verbesserung seines ADA als Zugschaffner mit dem Ziele, insoweit den Zugbegleitbeamten gleichgestellt zu werden, die auf Grund der Laufbahnzulassung von 1947 als Beamte übernommen worden waren. Schon im Jahre 1951 hatte er sich zur Verbesserung seines Bewerbungsdienstalters ohne Erfolg auf seine Eingruppierung als Mitläufer ohne Sanktion berufen. Nachdem sein ADA als Zugschaffner auf den 1. April 1953 festgesetzt worden war, beantragte er im Jahre 1956 die Verbesserung des ADA mit der Behauptung, die der Entnazifizierungsentscheidung vom 17. März 1947 zugrunde liegende Beschuldigung, daß er eine Ostarbeiterin mißhandelt habe, beruhe auf einer längst widerlegten Denunziation. Auch dieser Antrag wurde abgelehnt. Im Bescheid der inzwischen zuständig gewordenen Bundesbahndirektion Augsburg vom 17. Januar 1957 wird dazu ausgeführt, der Kläger sei, wie sich inzwischen ergeben habe, am 29. Mai 1944 von der Reichsbahn wegen Mißhandlung einer ihm untergebenen Ostarbeiterin mit einem Verweis bestraft worden. Die Tilgung des Verweises stehe seiner Berücksichtigung nicht entgegen. Der Kläger habe wider besseres Wissen ein ehemaliges Mitglied des Untersuchungsausschusses der Abgabe einer wahrheitswidrigen Erklärung bezichtigt. Es bestünden daher keine außerordentlichen Gründe für die Milderung der Folgen der immer noch gültigen Entnazifizierungsentscheidung, der ein vom Kläger zu vertretender Tatbestand zugrunde gelegen habe.

Unter dem 21. November 1958 teilte die Bundesbahndirektion Augsburg dem Kläger mit:

"Betreff

Ihr Allgemeines Dienstalter

Ihr Allgemeines Dienstalter (ADA) als Bundesbahnschaffner ist nach den Richtlinien der Bundesminister des Innern und der Finanzen vom 17. Oktober 1957 und den Zusatzbestimmungen des Vorstands der Deutschen Bundesbahn vom 7. Juli 1958 - 12.121 Pold 12 - überprüft worden; es bleibt unverändert."

Mit Schriftsatz vom 6. Juli 1961 beantragte der Kläger erneut die Verbesserung seines ADA als Zugschaffner mit der Begründung, daß sein Verhalten gegenüber der minderjährigen Ostarbeiterin pädagogisch gerechtfertigt gewesen sei. Die Bundesbahndirektion Augsburg lehnte den Antrag am 4. August 1961 ab und führte aus: Auf Grund der Eingabe des Klägers sei die Angelegenheit nochmals überprüft worden. Es habe bei der bisherigen Festsetzung des ADA zu verbleiben. Bedienstete, die aus politischen Gründen entlassen worden seien, hätten nach den damals geltenden Bestimmungen erst nach Abschluß des Spruchkammerverfahrens wieder eingestellt werden können. Spätere Bescheide von Spruchkammern hätten die rechtsmindernden Wirkungen früherer Entnazifizierungsentscheidungen nicht aufgehoben.

Der Bescheid ist ebenso wie die Bescheide vom 17. Januar 1957 und vom 21. November 1958 und die Festsetzung des ADA des Klägers als Zugschaffner vom 1. April 1953 nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen.

Der auf den Widerspruch des Klägers vom 15. Februar 1962 ergangene ablehnende Widerspruchsbescheid vom 6. April 1962 ist in erster Linie auf die Unzulässigkeit des Widerspruchs gestützt mit der Begründung, daß der Kläger gegen die ADA-Festsetzung vom 1. April 1955 und die Bescheide vom 17. Januar 1957 und vom 21. November 1958 nicht rechtzeitig Widerspruch eingelegt habe und daß der Bescheid vom 4. August 1961 lediglich Ausführungen wiederhole, die bereits im Bescheid vom 17. Januar 1957 enthalten seien; der Bescheid vom 4. August 1961 stelle daher keinen neuen Verwaltungsakt dar. Im übrigen sei der Widerspruch auch nicht begründet, denn die Festsetzung des ADA entspreche den Richtlinien zur Regelung des Allgemeinen Dienstalters vom 17. Oktober 1957 (GMBl. S. 581), insbesondere Nr. 8 dieser Richtlinien.

Die in erster Instanz erfolgreiche Klage mit dem Antrag, das ADA des Klägers als Zugschaffner so festzusetzen, als ob seine erste Bewerbung am 1. Februar 1947 angenommen worden wäre, wurde durch das Berufungsgericht abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Festsetzung des ADA sei als Verwaltungsakt zu beurteilen. Der Bescheid vom 4. August 1961 habe trotz der früher getroffenen, einschlägigen Verwaltungsentscheidung für den Kläger den Verwaltungsrechtsweg wieder eröffnet; denn der Bescheid sei, entgegen der Auffassung der Beklagten, nicht eine wiederholende Verfügung, sondern eine neue Sachentscheidung. Die Beklagte habe, was auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 12, 99 ff. [BVerwG 08.03.1961 - BVerwG VI C 119.58][BVerwG 08.03.1961 - VI C 119/58]) maßgebend sei, nach eingehender Sachprüfung erneut, wenn auch wiederum ablehnend in der Sache selbst entschieden. Im Bescheid vom 4. August 1961 werde erstmals und zudem ausführlich auf die Rechtsnatur, die rechtliche Bedeutung und die Rechtsfolgen von Entnazifizierungsentscheidungen eingegangen. Demgegenüber befasse sich der Bescheid vom 17. Januar 1957 vorwiegend mit der Frage, ob außerordentliche Gründe eine Milderung der nachteiligen Folgen des Entnazifizierungsverfahrens für den Kläger angezeigt erscheinen ließen. Darin liege eine - entscheidende - Akzentverschiebung. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage ergäben sich auch nicht daraus, daß der Bescheid vom 4. August 1961 einer Rechtsmittelbelehrung ermangele, zumal von der Rechtsmittelbelehrung in der Annahme abgesehen worden sei, daß die Festsetzung des ADA lediglich innerdienstliche Bedeutung habe und daher der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht unterliege. Unerheblich sei auch, daß der Kläger erst am 15. Februar 1962 Widerspruch erhoben habe; denn damit sei die - wegen fehlender Rechtsmittelbelehrung im Bescheid vom 4. August 1961 nach § 58 Abs. 2 VwGO in Betracht kommende - Einjahresfrist gewahrt.

Die hiernach zulässige Klage sei jedoch unbegründet.

Durch Nr. 10 B der Zusatzbestimmungen (ZB) des Vorstands der Deutschen Bundesbahn vom 7. Juli 1958 sei bestimmt:

"Es ist auch weiterhin möglich, in Fällen, in denen ein Amt aus Verwaltungsversehen oder aus anderen Gründen, die der Bedienstete nicht zu vertreten hat (z.B. wegen verzögerten Beginns der Ausbildung, verspäteter Übertragung eines Beamtendienstpostens vor der Anstellung), später verliehen wird, das ADA auf den Tag festzusetzen, zu dem das Amt ohne Eintritt dieser Umstände verliehen worden wäre."

Der Anwendung der Regelung auf das ADA des Klägers stehe nicht entgegen, daß er am 27. Januar 1959 zum Bundesbahnoberschaffner befördert worden sei.

Gegen die Klage könne auch nicht eingewendet werden, daß durch die Nichtbeachtung der Richtlinien zur Regelung des Allgemeinen Dienstalters vom 17. Oktober 1957 und der Zusatzbestimmungen des Vorstands der Deutschen Bundesbahn vom 7. Juli 1958 hierzu Rechte eines Bediensteten nicht verletzt werden könnten, weil es sich lediglich um Verwaltungsvorschriften handle. Beide Vorschriften gäben den Behörden konkrete Anweisungen mit ermessensbindender Wirkung. Wenn der Kläger daher, wie er dem Sinne nach behaupte, aus sonstigen von ihm nicht zu vertretenden Gründen verspätet zum Oberschaffner befördert worden sei, dann sei die Beklagte verpflichtet gewesen, nach Nr. 10 B der ZB eine Entscheidung nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen.

Die Beklagte sei jedoch mit Recht davon ausgegangen, daß der Kläger seine Nichtteilnahme am Aufruf vom 1. Februar 1947 selbst zu vertreten habe.

Diese Nichtteilnahme sei die Folge einer Maßnahme gewesen, die von der zuständigen Behörde im Rahmen des politischen Befreiungsverfahrens getroffen worden sei. In diesem Verfahren sei gegen den Kläger wegen seiner Zugehörigkeit zur SA und wegen des Vorfalls im Ostarbeiterlager S. - der Mißhandlung einer Ostarbeiterin - auf Entlassung aus dem Bahnarbeiterdienst erkannt worden. Diese Maßnahme sei zwar im sogenannten Revisionsverfahren durch den Bescheid des Staatskommissars für die politische Befreiung vom 2. November 1948, der den Kläger nur noch als "Mitläufer ohne Sühnemaßnahmen" eingruppiere, abgeändert worden. Diese Abänderung habe jedoch nur Wirkung für die Zukunft gehabt. Die über den Kläger verhängte Beschäftigungssperre sei daher nicht rückwirkend kassiert oder für rechtswidrig erklärt worden. Der Kläger könne mithin auch nicht seinen Dienstherrn für die auf seiner politischen Überprüfung und seiner Beschäftigungssperre beruhende Verhinderung an der Teilnahme am Aufruf vom 1. Februar 1947 verantwortlich machen. Da auch Anhaltspunkte für eine unerlaubte Handlung der damaligen Behörden weder behauptet noch sonst ersichtlich seien, habe der Kläger und nicht die Beklagte die durch die Beschäftigungssperre verzögerte Anstellung in der Zugschaffnerlaufbahn zu vertreten. Für die Anwendung der Härteklausel Nr. 10 B der ZB sei daher im vorliegenden Fall kein Raum. Hiernach habe die Beklagte den Antrag des Klägers auf rückwirkende Verbesserung seines ADA auf den Bewerbungsaufruf vom 1. Februar 1947 im Ergebnis mit Recht abgelehnt, so daß auch der Berufung der Beklagten der Erfolg nicht habe versagt werden können.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen.

Die auf Zurückweisung der Berufung der Beklagten zielende rechtzeitige Revision des Klägers, wendet sich gegen die Auffassung des Berufungsurteils, der Kläger habe seine Nichtteilnahme am Aufruf vom 1. Februar 1947 zu vertreten. Diese Beurteilung werde durch die Kassation der maßgeblichen Entnazifizierungsentscheidung durch den Säuberungsbescheid vom 2. November 1948 widerlegt.

Die Beklagte ist der Revision entgegengetreten. Sie beurteilt - wie in den Vorinstanzen. - den Bescheid vom 4. August 1961 als wiederholende Verfügung. Denn der Bescheid diene nur der Verteidigung der in derselben Sache ergangenen - unanfechtbar gewordenen - Entscheidungen der Beklagten.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die zulässige Revision des Klägers ist unbegründet. Das Berufungsurteil ist jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden.

Im Zusammenhang mit der Frage der Zulässigkeit der Klage bedarf es, da im übrigen die einschlägigen Ausführungen des Berufungsgerichts insbesondere auch zur Anfechtbarkeit des auf das Allgemeine Dienstalter - ADA - des Klägers bezüglichen Bescheides vom 4. August 1961 zutreffend sind (vgl. hierzu BVerwGE 19, 19 und Urteil des Senats vom 18. Juni 1964 - BVerwG VI C 95.61 - [Buchholz BVerwG 232, § 23 BBG Nr. 5]), lediglich der Erörterung der von der Beklagten schon im Widerspruchsbescheid vom 6. April 1962 und in den Vorinstanzen vertretenen, vom Berufungsgericht jedoch abgelehnten Auffassung, daß der angefochtene Bescheid vom 4. August 1961 als eine der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogene wiederholende Verfügung zu gelten habe. Die Beklagte hat hierzu auf die vom Kläger nicht angefochtene Festsetzung seines ADA als Bundesbahnschaffner vom 1. April 1953 sowie auf die ebenfalls vom Kläger nicht angefochtenen ablehnenden Bescheide vom 17. Januar 1957 und vom 21. November 1958 hingewiesen, welche zu dem auch hier streitigen Begehren des Klägers ergangen sind, das darauf abzielt, sein ADA so zu regeln, wie wenn er nicht wegen der auf Beendigung seines Dienstverhältnisses lautenden Entnazifizierungsentscheidung vom 17. März 1947 von der Reichsbahn entlassen, sondern auf Grund einer damaligen Bewerbung als Beamter in den Dienst der Reichsbahn übernommen worden wäre. Diese Verwaltungsentscheidungen sind trotz mangelnder Rechtsmittelbelehrung vor Erlaß des Bescheides vom 4. August 1961, nämlich mit dem Ablauf des 31. März 1961 unanfechtbar geworden (§ 195 Abs. 6 Nr. 4 VwGO); der Mangel der Begründung des Bescheides vom 21. November 1958 (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 29. Januar 1964 - BVerwG VI C 38.62 -) war unschädlich, weil der Kläger sich nicht im unklaren darüber sein konnte, daß durch diesen Bescheid zu seinen für die Verbesserung seines ADA - auch seines Besoldungsdienstalters - schon vorher geltend gemachten Gründen im Sinne der ihm mitgeteilten Erwägungen der Behörde Stellung genommen werde.

Trotz gewichtiger, hierfür von der Beklagten im einzelnen noch angeführter Argumente ist ihre Beurteilung des Bescheides vom 4. August 1961 als einer bloß wiederholenden Verfügung zu den früher in derselben Angelegenheit des Klägers ergangenen unanfechtbaren Verwaltungsentscheidungen nicht gerechtfertigt. Auch die Rechtsnatur einer Behördenäußerung kann nicht ohne Rücksicht auf ihr Erscheinungsbild gewürdigt werden. Dazu enthält bereits das Urteil des Senats vom 10. Oktober 1961 (BVerwGE 13, 99) den entscheidenden Hinweis. Dort ist nämlich ausgeführt, daß auch bei der Beurteilung einer nachträglichen Behördenäußerung nach allgemeinen Grundsätzen nicht der innere, sondern der erklärte Wille maßgebend sei. Dieser Grundsatz verlangt Eindeutigkeit der Erklärung. Der Bescheid vom 4. August 1961 enthält eine - fehlerhafte und insoweit unbeachtliche - Rechtsbelehrung, er könne als innerdienstliche Weisung verwaltungsgerichtlich nicht nachgeprüft werden; im übrigen mußte er aber von jedem Unbefangenen, insbesondere von dem insoweit als rechtsunkundig zu erachtenden Kläger gerade als neue Verwaltungsentscheidung verstanden werden; denn einerseits wurde darin nicht auf die Unanfechtbarkeit der bereits früher getroffenen Regelung verwiesen, wohl aber andererseits darauf, daß des Klägers Angelegenheit nochmals geprüft worden sei, und außerdem enthält der Bescheid eine von den früheren Ablehnungsgründen abweichende Argumentation. Den Eindruck ihrer Erklärung, auf dieser Grundlage eine neue Sachentscheidung getroffen zu haben, muß die Beklagte gegen sich gelten lassen; eine Rechtswirkung, die auch dadurch nicht beseitigt worden ist, daß später die Natur des Bescheides als bloß wiederholender Verfügung geltend gemacht worden ist: Diese nachträgliche Erläuterung konnte die eingetretene, das Wesen der Behördenäußerung selbst betreffende Wirkung nicht mehr beseitigen.

Die hiernach auch in Ansehung der Rechtsnatur des Bescheides vom 4. August 1961 zulässige Klage ist jedoch unbegründet. Nach der unstreitig als Rechtsgrundlage allein in Betracht kommenden Ermessensregelung der Nr. 10 B der Zusatzbestimmungen (ZB) des Vorstands der Deutschen Bundesbahn vom 7. Juli 1958, die als beamtenrechtliche Verwaltungsvorschrift des Bundes für den Senat nachprüfbar ist (vgl. u.a. das Urteil vom 27. Oktober 1964 - BVerwG VI C 66.63 - [Buchholz BVerwG 232, § 116 a BBG Nr. 3]), kann die Festsetzung des ADA eines Bundesbahnbeamten, wie des Klägers, in zwei Fällen nachträglich verbessert werden: Einmal wenn die geltend gemachte Verzögerung auf einem Verwaltungsversehen beruht und zum anderen, wenn sie auf Gründe zurückzuführen ist, die der Bedienstete nicht zu vertreten hat.

Der Kläger behauptet nicht, daß seine zum 1. April 1953 erfolgte Ernennung zum Bundesbahnschaffner und die damalige Festsetzung seines ADA mit einem Verwaltungsversehen in Verbindung gebracht werden könne; hierfür ist auch nichts ersichtlich. Er nimmt jedoch die zweite Alternative des "Nichtvertretenmüssens" in Anspruch. Zunächst, weil die Entnazifizierungsentscheidung vom 17. März 1947 durch die später im "Revisionsverfahren" ergangene. Entnazifizierungsentscheidung vom 2. November 1948 kassiert worden sei. Damit kann er jedoch im Revisionsverfahren nicht gehört werden. Denn die Rechtsausführung des Berufungsgerichts, die frühere Entnazifizierungsentscheidung habe durch die im "Revisionsverfahren" ergangene Entscheidung ihre Geltung bis zum Erlaß der letzteren Entscheidung nicht eingebüßt, basiert weder auf revisiblem materiellen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) noch auf revisiblem Beamtenrecht (§ 127 Abs. 2 BRRG), sondern auf dem diesen Rechtsgebieten nicht zugehörigen und mithin irrevisiblen Entnazifizierungsrecht, dessen Anwendung durch den Verwaltungsgerichtshof der Senat als für ihn nicht nachprüfbar hinzunehmen hat.

Nun argumentiert der Kläger weiter, wegen des ihm zu Unrecht zum Vorwurf gemachten Vorfalls (Mißhandlung einer Ostarbeiterin im Lager S. im Jahre 1944) hätte bei der Entnazifizierungsentscheidung vom 17. März 1947 nicht auf die Beendigung seines Dienstverhältnisses bei der Reichsbahn erkannt werden dürfen, da es sich hierbei um eine Züchtigung lediglich zu erzieherischen Zwecken gehandelt habe. - Dieser die Grundlage der Entnazifizierungsentscheidung vom 17. März 1947 in Frage stellenden Argumentation ist jedoch in Zusammenhang mit der zweiten Alternative der Nr. 10 B der ZB ebenfalls der Erfolg zu versagen. Es kann dahinstehen, ob im Sinne dieser Alternative unter "anderen Gründen, die der Bedienstete nicht zu vertreten hat" - wie die Beklagte und wohl auch das Berufungsgericht meinen -, lediglich solche Gründe zu verstehen sind, welche abgesehen von dem in der ersten Alternative der Nr. 10 B der ZB berücksichtigten Verwaltungsversehen dem Verantwortungsbereich der Behörde zuzurechnen sind. Die hier in Rede stehende Alternative kann nämlich dann jedenfalls nicht zum Zuge kommen, wenn der für die Festsetzung des ADA maßgebenden Übernahme in das Beamtenverhältnis zwingende Gründe rechtlicher Art entgegenstanden, und um einen Fall dieser Art geht es hier. Der Kläger müßte nach der unbeanstandeten Feststellung des Berufungsgerichts im Jahre 1947 auf Grund der auf Beendigung seines Dienstverhältnisses lautenden Entnazifizierungsentscheidung vom 17. März 1947 von der Reichsbahn entlassen werden. Seine infolge der Entlassung und der ihr zugrunde liegenden Entnazifizierungseritscheidung unvermeidliche Nichtzulassung zur damals ausgeschriebenen Laufbahn der Zugbegleitbeamten und die hierdurch für ihn eingetretene Unmöglichkeit, schon damals Beamter zu werden und ein entsprechendes ADA zu erhalten, beruht mithin auf einem von der Behörde nicht zu umgehenden rechtlichen Hindernis. Danach ist unerheblich, ob die Behauptung des Klägers zutrifft, daß der Entnazifizierungsentscheidung vom 17. März 1947 nicht der Tatbestand der Mißhandlung einer Ostarbeiterin durch ihn hätte zugrunde gelegt werden dürfen, weil es sich hierbei um einen von ihm nicht zu vertretenden Vorfall gehandelt habe, ungeachtet des ihm wegen eines solchen Vorfalls im Jahre 1944 von der Reichsbahn erteilten Verweises. Denn da die Verzögerung der Übernahme des Klägers als Beamter und die entsprechende ADA-Festsetzung durch ein zwingendes rechtliches Gebot verursacht worden war, ist hier der Ausnahmefall gegeben, in dem nach dem Vorstehenden die zweite Alternative der Nr. 10 B der ZB unanwendbar ist.

Danach ist nicht zu beanstanden, daß das Berufungsgericht die Klage abgewiesen hat.

Es war daher wie geschehen zu entscheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.