I.

Der Kläger, ein Staatsangehöriger aus Sri Lanka, reiste im Oktober 1979 in die Bundesrepublik Deutschland ein. Für seinen Aufenthalt erhielt er jeweils befristete Duldungen. Sein Antrag auf Anerkennung als Asylberechtigter wurde vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge durch Bescheid vom 18. September 1980 abgelehnt. Dieser Bescheid wurde dem Kläger zugleich mit der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 16. Oktober 1980 zugestellt. In dieser aufgrund des § 5 des Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 16. August 1980 (BGBl. I S. 1437) - 2. AsylBeschlG - und des § 13 AuslG erlassenen Ordnungsverfügung wurde der Kläger aufgefordert, das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland einschließlich des Landes Berlin innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Verfügung, spätestens jedoch zum Ablauf der Gültigkeitsdauer seiner Duldung oder, falls Klage erhoben werden sollte, innerhalb eines Monats nach Entscheidung des zuständigen Verwaltungsgerichts zu verlassen. Für den Fall, daß der Kläger dieser Ausreiseverpflichtung nicht nachkommen sollte, drohte ihm der Beklagte die Abschiebung in sein Heimatland an. Während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens stellte der Beklagte durch Schriftsatz vom 28. September 1981 klar, daß die Ausreisefrist für den Kläger einen Monat nach Unanfechtbarkeit des Bescheides des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge betragen sollte.

Der Kläger hat vor dem Verwaltungsgericht beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat diese Klage abgewiesen, bezüglich der Anerkennung als Asylberechtigter als offensichtlich unbegründet gemäß § 34 AuslG a.F., bezüglich der Ausreiseaufforderung als einfach unbegründet.

Der Kläger hat hinsichtlich seines Asylbegehrens Nichtzulassungsbeschwerde erhoben, die das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluß vom 13. September 1982 - BVerwG 9 B 402.82 - verworfen hat. Hinsichtlich der Ordnungsverfügung des Beklagten hat der Kläger Berufung eingelegt und beantragt,

hilfsweise

Der Beklagte hat im Berufungsverfahren vorgetragen: Nach Inkrafttreten des Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens seien der zuständige Abteilungsleiter und sein Vertreter in einer internen Dienstbesprechung übereingekommen, die Asylbewerber vor einer auf § 5 2. AsylBeschlG gestützten Ausreiseaufforderung und Abschiebungsandrohung nicht anzuhören, weil es sich bei dieser Anordnung um eine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung handele, vor deren Erlaß nach den einschlägigen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes eine Anhörung nicht zwingend vorgesehen sei. In dieser Dienstbesprechung seien die zuständigen Sachbearbeiter auch übereingekommen, diese Erwägungen nicht in den einzelnen Ordnungsverfügungen niederzuschreiben. Zum Beweis für diesen Vertrag hat der Beklagte die Vernehmung des zuständigen Abteilungsleiters dies Ausländeramtes und seines Stellvertreters als Zeugen beantragt.

Das Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 6. April 1982 das Urteil des Verwaltungsgerichts teilweise geändert und die Ordnungsverfügung ces beklagter. Oberstadtdirektors vom 16. Oktober 1980 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 16. Oktober 1980 sei rechtswidrig und beeinträchtige den Kläger in seinen Rechten. Bei den Maßnahmen nach § 5 2. AsylBeschlG bleibe den Ausländerbehörden insoweit ein Ermessensspielraum, als es um die Bemessung der Ausreisefrist im Einzelfall gemäß § 5 Satz 3 2. AsylBeschlG gehe. Diese Vorschrift schreibe nur eine Mindestfrist von einem Monat vor. Der Ausländerbehörde obliege es, nach Ermessen darüber zu entscheiden, ob sie es im Einzelfall bei dieser Mindestfrist belassen oder eine längere Ausreisefrist setzen wolle. Im vorliegenden Fall habe der Beklagte sein Ermessen bezüglich der Ausreisefrist nicht betätigt. Auf den Umstand, daß der Beklagte während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens die Ausreisefrist geändert habe, komme es in diesem Zusammenhang nicht an, weil ein Nachschieben von Gründen nach Klageerhebung gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 45 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Dezember 1976 (GV NW S. 438) - VwVfG NW - nicht zulässig sei.

Die Ordnungsverfügung verstoße zugleich gegen die Anhörungsregeln des § 28 VwVfG NW. Vor Erlaß des angefochtenen Bescheides sei der Kläger nicht angehört worden. Von der Anhörung sei auch nicht in fehlerfreier Weise aufgrund von § 28 Abs. 2 VwVfG NW abgesehen worden. Da es sich bei dem Vorgehen nach § 5 Satz 1 bis 3 2. AsylBeschlG um Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung im Sinne des § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NW handele, hätte hier von der Anhörung abgesehen werden können. Die Anhörungspflicht entfalle aber in den Fällen des § 28 Abs. 2 VwVfG NW nicht ohne weiteres kraft Gesetzes, sondern erst aufgrund einer Ermessensbetätigung der Behörde. Es könne offenbleiben, ob der Beklagte entsprechend seinem Vorbringen im berufungsgerichtlichen Verfahren überhaupt Ermessenserwägungen während behördeninterner Dienstbesprechungen angestellt habe. Selbst wenn dies der Fall gewesen sein sollte, bleibe sein Bescheid fehlerhaft, weil der Ordnungsverfügung vom 16. Oktober 1980 eine Begründung für die Ermessensentscheidung fehle, von der Anhörung abzusehen. Eine solche Begründung sei jedoch gemäß § 39 Abs. 1 VwVfG NW vorgeschrieben. Ein "Verfahrensermessen", wie es im Rahmen des § 28 Abs. 2 VwVfG NW gegeben sei, unterliege im Grundsatz keiner besonderen Betrachtungsweise, die von den allgemeinen für das Ermessen der Verwaltung geltenden Regeln abweiche.

Es sei kein Grund ersichtlich, der insoweit eine Unterscheidung rechtfertigen könne zwischen der Ermessensentscheidung, die eine vom Gesetz - wie hier mit § 28 Abs. 2 VwVfG NW - weitgehend verselbständigte Verfahrenshandlung betreffe, und der materiellrechtlichen Ermessensausübung der Verwaltung, die eine Entscheidung in der Sache selbst darstelle. Die Verfahrensentscheidung sei ebensowenig wie die materiellrechtliche Ermessensentscheidung im Rahmen des § 114 VwGO der verwaltungsgerichtlichen Prüfung entzogen. Dies gelte insbesondere für die auch im Interesse des Betroffenen vorgesehene Ermessensentscheidung gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG NW, hinsichtlich deren der Kläger beanspruchen könne, daß sie frei von Fehlern ergehe. Dieser Anspruch leite sich namentlich daraus ab, daß das Gesetz jedenfalls für den Bereich der Eingriffsverwaltung ein Recht auf verfahrensfehlerfreies Zustandekommen einer Verwaltungsentscheidung im Grundsatz anerkenne und daß § 28 Abs. 2 VwVfG NW an diesem Grundsatz teilhabe. Ob bei einer im Rahmen des § 28 Abs. 2 VwVfG NW zu treffenden Ermessensentscheidung herabgesetzte Anforderungen an die Begründungspflicht bestünden, erscheine zweifelhaft, bedürfe aber keiner abschließenden Klärung, weil der angefochtene Bescheid des Beklagten nicht erkennen lasse, daß Ermessen im Rahmen des § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NW betätigt worden sei.

Ob über die Betätigung dieses Ermessens eine interne Dienstbesprechung stattgefunden habe, wie der Beklagte erstmals im Berufungsverfahren behauptet habe, sei in diesem Zusammenhang unerheblich, weil die Ermessensbetätigung im Rahmen des § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NW im Bescheid zum Ausdruck gekommen sein müsse. Dies sei hier nicht geschehen, so daß der Beweisantrag in entsprechender Anwendung des § 244 Abs. 3 Satz 2, 2. Alternative, StPO abzulehnen sei.

Die Mängel, unter denen die angefochtene Verfügung des Beklagten leide, seien weder gemäß § 45 VwVfG NW unbeachtlich noch gemäß § 46 VwVfG NW heilbar. Soweit es um das Fehlen der Ermessensbetätigung bezüglich der Bemessung der Ausreisefrist gehe, sei bereits fraglich, ob dieser Mangel eine bloße Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften im Sinne der §§ 45 und 46 VwVfG NW darstelle. Selbst wenn man diese Frage bejahen wollte, wäre der Mangel nicht unbeachtlich, weil die Ermessensbetätigung nicht bis zu Klageerhebung nachgeholt worden sei und der Mangel auch nicht gemäß § 46 VwVfG NW heilbar sei. Diese Vorschrift gelte nur für die Entscheidungen im Rahmen der gebundenen Verwaltung, nicht jedoch für Ermessensentscheidungen. Sollte bezüglich der Nichtanhörung eine Ermessensbetätigung überhaupt nicht stattgefunden haben, würden die vorstehenden Darlegungen entsprechend gelten. Sollte es hingegen bezüglich der Nichtanhörung nur an einer zureichenden Begründung fehlen, würde im Ergebnis nichts anderes gelten: Eine Nachholung der Begründung sei nicht mehr möglich, eine Heilung komme nicht in Frage.

Der Beklagte hat gegen dieses Urteil die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er macht im wesentlichen geltend, er habe sein Ermessen bezüglich der Ausreisefrist betätigt und dies auch ausreichend begründet. Der Verzicht auf Anhörung gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG NW bedürfe zwar einer Ermessensentscheidung, unterliege aber nicht dem Begründungserfordernis nach § 39 VwVfG NW. Der Beklagte beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er trägt im wesentlichen vor: Die schematische Begründung der Ordnungsverfügung, die Ausreisefrist von einem Monat gebe dem Kläger die Möglichkeit, seinen Aufenthalt im Bundesgebiet ordnungsgemäß zu beenden, lasse entgegen der Auffassung des Beklagten nicht erkennen, daß hier ein individuelles Ermessen ausgeübt worden sei. Im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung sei noch gar nicht absehbar gewesen, ob - bezogen auf die Person des Klägers - tatsächlich die Einräumung einer Frist von einem Monat ausreichend sein würde. Deshalb hätte der Kläger auch angehört werden müssen.

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hiermit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO). Die Revision ist begründet. Sie führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

1.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zu Recht als zulässig angesehen. Wie der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts entschieden hat (Urteile vom 13. Juli 1982 - BVerwG 9 C 6.82 - Buchholz 402.24 § 34 AuslG Nr. 7 und vom 22. März 1983 - BVerwG 9 C 226.82 -), ändern die Vorschriften der §§ 5 und 7 2. AsylBeschlG nichts daran, daß die asylrechtliche und die aufenthaltsrechtliche Entscheidung des Verwaltungsgerichts selbständige Entscheidungen sind. Deshalb ist jeweils für die asylrechtliche und für die aufenthaltsrechtliche Entscheidung des Verwaltungsgerichts gesondert zu prüfen, welches Rechtsmittel gegen sie gegeben ist. Nach § 7 Abs. 2 Satz 2 2. AsylBeschlG in Verbindung mit § 34 Abs. 1 AuslG a.F. ist die Berufung gegen die aufenthaltsrechtliche Entscheidung des Verwaltungsgerichts nur dann ausgeschlossen, wenn das Verwaltungsgericht die Klage (auch) insoweit als offensichtlich unbegründet (oder offensichtlich unzulässig) abgewiesen hat. Das ist hier nicht der Fall.

2.

Auch die Anfechtungsklage ist - mit dem Hauptantrag - zulässig. Ihr Gegenstand ist, wie sich aus dem in der erstinstanzlichen Verhandlung gestellten Klagantrag ergibt, die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 16. Oktober 1980 in der Fassung des Schriftsatzes des Beklagten an das Verwaltungsgericht vom 28. September 1981. Durch diesen Schriftsatz hat der Beklagte die Verfügung vom 16. Oktober 1980 insofern geändert, als er die Ausreisefrist auf einen Monat nach Unanfechtbarkeit des Bescheids des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge bestimmt hat. Wenn der Kläger dem in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht mit einer Anpassung seines Klageantrags Rechnung getragen hat, so liegt darin eine sachdienliche Klagänderung (§ 91 VwGO; vgl. BVerwGE 32, 243 [246 f.]).

3.

Das Berufungsgericht hat die angefochtene Verfügung zu Unrecht schon deshalb beanstandet, weil der Beklagte sein Ermessen bezüglich der Ausreisefrist nicht betätigt habe. Die Würdigung des Berufungsgerichts, die Behörde habe die Mindestfrist nach § 5 Satz 3 2. AsylBeschlG festgesetzt, ohne Erwägungen darüber anzustellen, ob sie eine längere Frist setzen wolle, bezieht sich allein auf die Bestimmung der Ausreisefrist in der ursprünglichen Ordnungsverfügung vom 16. Oktober 1980. Die Behörde hat die Ausreisefrist aber, wie erwähnt, während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens geändert. Das Berufungsgericht glaubte von der Änderung absehen zu müssen, "weil ein Nachschieben von Gründen nach Klageerhebung gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 45 Abs. 2 VwVfG NW nicht zulässig" sei. Der erkennende Senat teilt diese Auffassung nicht. Die Änderung des verfügenden Teils eines Verwaltungsakts ist kein Nachschieben von Gründen; es handelt sich vielmehr um die (volle oder teilweise) nachträgliche Ersetzung eines Verwaltungsakts durch einen anderen Verwaltungsakt (vgl. dazu Urteil vom 13. November 1981 - BVerwG 1 C 69.78 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 27 = NJW 1982, 1413 = DÖV 1982, 409 = DVBl. 1982, 304). Jedenfalls die Ausreisefrist in der hier maßgeblichen mit Schriftsatz vom 28. September 1981 geänderten Fassung beruht auf einer Ermessensentscheidung; das folgt aus dem vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Akteninhalt: Schon vor der Änderung hat der Beklagte nämlich im Schriftsatz an das Verwaltungsgericht vom 29. Dezember 1980 eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß er sich seines Ermessensspielraums hinsichtlich der Ausreisefrist bewußt ist und daß nach seiner Ansicht eine Ausreisefrist von einem Monat ausreicht, um dem Kläger die Möglichkeit zu geben, "vor seiner Ausreise die wichtigen Angelegenheiten" zu regeln, "die seine Anwesenheit unbedingt erfordern". Im Schriftsatz vom 28. September 1981 hat der Beklagte sodann die einmonatige Ausreisefrist - wie bei verfassungskonformer Auslegung des § 5 2. AsylBeschlG regelmäßig geboten (vgl. Beschluß vom 4. Februar 1982 - BVerwG 9 B 2569.81 - DÖV 1982, 743) - an den Eintritt der Unanfechtbarkeit des ablehnenden Asylbescheids geknüpft. Auch die nach § 5 Satz 4 2. AsylBeschlG erforderliche Begründung liegt vor. Sie befindet sich in dem ursprünglichen Bescheid vom 16. Oktober 1980, der von dem Beklagten trotz Änderung des verfügenden Teils "im übrigen" aufrechterhalten worden ist. Darin ist ausgeführt, die dem Kläger zur Ausreise gesetzte Frist gebe ihm die Möglichkeit, seinen Aufenthalt im Bundesgebiet ordnungsgemäß zu beenden. Außerdem heißt es in dem Bescheid, die Entscheidung treffe den Kläger nicht unverhältnismäßig hart und es gebe keine Gründe, die eine andere Entscheidung rechtfertigen könnten. Mangels besonderer Umstände, die von der Behörde hätten erörtert werden müssen, war damit die Begründungspflicht erfüllt (vgl. Beschlüsse vom 26. Januar 1983 - BVerwG 1 B 3.83 - und vom 21. März 1983 - BVerwG 1 B 41.83 -).

4.

Auch die weiteren Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts, wonach die angefochtene Verfügung gegen die Anhörungsregeln des § 28 VwVfG NW in Verbindung mit der Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG NW verstoße und deshalb aufzuheben sei, können den erkennenden Senat nicht überzeugen. Eine zur Aufhebung berechtigende Verletzung des § 28 VwVfG NW ist bisher nicht festgestellt. Eine Rechtsnorm, nach der die Begründung einer aufgrund des § 5 2. AsylBeschlG ergangenen Entscheidung sich auch auf eine etwaige Nichtanhörung des Asylbewerbers erstrecken muß, besteht nicht.

a)

Die angefochtene Verfügung besteht aus Ausreiseaufforderung, Abschiebungsandrohung und Fristsetzung. Grundsätzlich ist gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NW vor Erlaß eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.

aa)

Was die in der angefochtenen Verfügung ausgesprochene Ausreiseaufforderung (§ 5 Satz 1 2. AsylBeschlG) betrifft, so kann dahingestellt bleiben, ob sie ein Verwaltungsakt ist und ob insoweit eine Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG NW hätte stattfinden müssen. Auch wenn man diese Fragen bejaht, scheidet eine Aufhebung der Ausreiseaufforderung wegen der Nichtanhörung aus. Nach § 46 VwVfG NW kann nämlich die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Verfahrensvorschriften zustande gekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können. Bei der Ausreiseaufforderung ist diese Voraussetzung erfüllt: Die Behörde war nach § 5 Satz 1 2. AsylBeschlG verpflichtet, den Kläger zur Ausreise aufzufordern; für eine andere Entscheidung der Behörde war kein Raum (vgl. Beschluß vom 25. Januar 1982 - BVerwG 9 B 4112.81 - Buchholz 402.24 § 28 AuslG Nr. 34).

bb)

Was die Abschiebungsandrohung und die mit ihr verbundene Ausreisefrist angeht (§ 5 Satz 2 und 3 2. AsylBeschlG), so ist dem Berufungsgericht darin zuzustimmen, daß die Ausländerbehörde insoweit von der grundsätzlich gebotenen vorherigen Anhörung gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NW absehen durfte, weil es sich um eine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung handelt.

Die in Rechtsprechung und Literatur gegen die Anwendbarkeit des § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NW erhobenen Einwände greifen nicht durch. Ein Einwand geht dahin, jene Ausnahmevorschrift solle die Effektivität der Vollstreckung sichern, also der Gefahr der Vollstreckungsvereitelung vorbeugen; eine solche Gefahr sei aber im Falle des § 52. AsylBeschlG gerade nicht gegeben (vgl. etwa VG Köln InfAuslR 1981, 99 [102]; Schmitz, NJW 1981, 1879). Indessen gehört die Gefahr der Vollstreckungsvereitelung nicht zu den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NW. In der Begründung des Entwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes (BT-Drucks. 7/910, Begründung zu § 24 Abs. 2 Nr. 5, S. 52) heißt es denn auch, bei Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung könne die vorherige Anhörung "namentlich" dann entfallen, wenn dies der Effektivität der Vollstreckung diene. Dieser Gesichtspunkt ist also nicht der einzige, der es rechtfertigt, von der Ermächtigung des § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NW Gebrauch zu machen. Ferner wird die Ansicht vertreten (vgl. VG Köln InfAuslR 1981, 99 [102]; VG Berlin NJW 1979, 1117 [VG Berlin 29.09.1978 - XV A 714/78] [1118]), § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NW gelte nur für Vollstreckungsmaßnahmen, denen ein Grundverwaltungsakt (und damit eine Anhörung in bezug auf diesen) vorausgegangen sei, nicht aber für die Vollstreckung einer unmittelbar gesetzlichen Pflicht wie der Ausreisepflicht nach § 12 Abs. 1 Satz 1 AuslG. Auch dieser Auffassung stimmt der erkennende Senat nicht zu. Bei der Vollstreckung gesetzlicher Pflichten kann - etwa aus Gründen der Effektivität der Vollstreckung - ein Verzicht auf Anhörung ebenso geboten sein wie bei der Vollstreckung eines Verwaltungsakts. Davon abgesehen, hat der ablehnende Asylbescheid eine ähnliche Bedeutung, wie sie sonst der Grundverwaltungsakt hat (vgl. VGH Baden-Württemberg DÖV 1981, 971 [VGH Baden-Württemberg 21.10.1981 - A 13 S 464/81]): Mit Eintritt der Unanfechtbarkeit des negativen Asylbescheids erlischt nämlich die durch den Asylantrag ausgelöste Aufenthaltsgestattung (§ 20 Abs. 3 Nr. 3 AsylVfG). Vor Inkrafttreten des Asylverfahrensgesetzes hatte der Eintritt der Unanfechtbarkeit des negativen Asylbescheids zur Folge, daß die in § 40 Abs. 1 AuslG a.F. statuierte Aufenthaltsgestattung für den Bezirk des Lagers sowie eine für die Dauer des Asylverfahrens ausgestellte Aufenthaltserlaubnis außer Kraft traten (vgl. BVerwGE 62, 206 [213 ff.]). Sowohl nach altem als auch nach neuem Recht begründet der Asylantrag also im Regelfall ein Aufenthaltsrecht, das durch die unanfechtbare Ablehnung des Asylantrags beseitigt wird. Die Ausreisepflicht beruht daher auf der negativen Entscheidung über den Asylantrag, der eine Anhörung vorausgeht (§ 12 Abs. 1 AsylVfG), und trifft den Ausländer nicht unvorbereitet. Freilich bezieht sich die Anhörung im Asylverfahren vor dem Bundesamt nicht auf die im Ermessen der Ausländerbehörde stehende Bemessung der Ausreisefrist, auf die sich eine Anhörung vor Erlaß der Maßnahmen des § 5 2. AsylBeschlG vor allem beziehen müßte.

Dies ist aber keine Besonderheit der hier zu beurteilenden Vollstreckungsmaßnahmen. Auch in anderen Vollstreckungsfällen kommen die Probleme der Vollstreckung bei der Anhörung zum Grundverwaltungsakt nicht zur Sprache.

Wie das Berufungsgericht zutreffend ausführt, setzt der Verzicht auf eine Anhörung nach § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NW allerdings eine Ermessensentscheidung der Behörde voraus. Hierzu hat der Beklagte im Berufungsverfahren unter Beweisantritt vorgetragen: Der zuständige Abteilungsleiter des Ausländeramtes und sein Vertreter hätten kurz nach Inkrafttreten des Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens bei einer internen Dienstbesprechung Einzelheiten über die ordnungsbehördliche Behandlung von Asylfällen sowie über die Abfassung von Ordnungsverfügungen festgelegt. Sie hätten dabei die Ansicht vertreten, daß die im Anschluß an die Entscheidung des Bundesamts zu erlassende Verfügung eine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung sei, und hätten sich hinsichtlich der Anhörung dahin entschieden, von der Möglichkeit des § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NW allgemein Gebrauch zu machen; eine Notwendigkeit, dies in der Begründung der einzelnen Ordnungsverfügungen niederzuschreiben, hätten sie nicht gesehen. Demgemäß sei bis zum Ergehen einer gegenteiligen Weisung des Regierungspräsidenten im Mai 1981 verfahren worden. Das Berufungsgericht hat ausdrücklich offengelassen, ob dieser Vortrag des Beklagten den Tatsachen entspricht. Unterstellt man seine Richtigkeit, so hat der Beklagte eine Ermessensrichtlinie des Inhalts aufgestellt und praktiziert, daß in den Fällen des § 52. AsylBeschlG von der Anhörung abgesehen wird. Eine solche Ermessensrichtlinie ist grundsätzlich zulässig. Zwar heißt es in § 28 Abs. 2 VwVfG NW eingangs, von der Anhörung könne abgesehen werden, "wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten" sei. Da in den folgenden Ziffern aber Fallgruppen gebildet werden, ist auch eine generelle Ermessensrichtlinie in bezug auf eine durch typische Umstände gekennzeichnete "Untergruppe" mit § 28 Abs. 2 VwVfG NW vereinbar; freilich muß die Ermessensrichtlinie Raum lassen für die Berücksichtigung atypischer Sachverhalte. In den typischen Fällen des § 5 2. AsylBeschlG ist eine Ermessensentscheidung mit dem Ergebnis, daß von der Anhörung abgesehen wird, rechtlich vertretbar. Für ein Absehen spricht der Beschleunigungsgedanke, der die Regelungen des Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens beherrscht. Andererseits wiegt das Interesse des Ausländers daran, vor Ergehen der Vollstreckungsmaßnahmen des § 52. AsylBeschlG trotz der damit verbundenen Verfahrensverlängerung gehört zu werden, im Regelfall nicht schwer: Liegt ein negativer Asylbescheid vor und besitzt der Ausländer keine (asylverfahrensunabhängige) Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung, so muß die Ausländerbehörde die Ausreiseaufforderung und Abschiebungsandrohung aussprechen. Nur in bezug auf die Bemessung der - ohnehin erst nach Eintritt der Rechtskraft beginnenden - Ausreisefrist steht der Behörde ein Ermessensspielraum zu, auf den Einfluß auszuüben der Betroffene ein schutzwürdiges Interesse haben könnte. Bestimmt die Behörde aber wie im vorliegenden Fall eine Ausreisefrist von einem Monat nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des Asylbescheids, so darf sie in aller Regel davon ausgehen, daß damit dem berechtigten Interesse des erfolglosen Asylbewerbers Rechnung getragen ist; denn er hat dann Gelegenheit, sich schon lange vor Ablauf der Frist auf die bei Mißerfolg seiner Klage notwendig werdende Ausreise einzurichten. Auch bleibt ihm hinreichend Gelegenheit, Umstände, die ausnahmsweise eine andere Fristbemessung nahelegen oder einen Anspruch auf (asylverfahrensunabhängige) Aufenthaltserlaubnis oder Duldung begründen könnten, im Gerichtsverfahren oder bei der Ausländerbehörde geltend zu machen; denn durch die Vollstreckungsmaßnahmen im Sinne des § 5 2. AsylBeschlG werden noch keine vollendeten Tatsachen geschaffen. Sind für die Behörde schon im Zeitpunkt ihrer Entscheidung nach § 5 2. AsylBeschlG besondere Umstände des konkreten Falles erkennbar, die eine Anhörung gebieten, so darf sie freilich nicht davon absehen. Im vorliegenden Fall sind derartige Besonderheiten aber nicht ersichtlich.

b)

Die angefochtene Verfügung ist nicht deswegen rechtswidrig, weil die Gründe für den Verzicht der Behörde auf vorherige Anhörung darin nicht dargelegt sind. Nach § 5 Satz 4 2. AsylBeschlG ist die "Entscheidung ... mit einer Begründung ... zu versehen". Aus dem Zusammenhang des § 52. AsylBeschlG ergibt sich, daß mit dem Begriff "Entscheidung" die in den drei ersten Sätzen der Vorschrift genannten Maßnahmen der Ausländerbehörde, nämlich Ausreiseaufforderung, Abschiebungsandrohung und Fristsetzung, gemeint sind. Nur diese Maßnahmen sind nach § 5 Satz 4 2. AsylBeschlG zu begründen, nicht auch etwaige ihnen vorausgehende Verfahrensentscheidungen. Eine Pflicht zur Erstreckung der vorgeschriebenen Begründung auf solche Verfahrensentscheidungen läßt sich auch nicht aus dem vom Berufungsgericht herangezogenen § 39 VwVfG NW herleiten. Denn soweit es um Maßnahmen im Sinne des § 5 Sätze 1, 2 und 3 2. AsylBeschlG geht, bietet § 5 Satz 4 2. AsylBeschlG eine spezielle Begründungsregelung, welche die allgemeine Begründungsvorschrift des § 39 VwVfG NW verdrängt. Ob der in § 39 Abs. 1 VwVfG NW normierte Begründungszwang weiter reicht als der des § 5 Satz 4 2. AsylBeschlG, bedarf daher keiner Erörterung (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg DÖV 1981, 971; Hess. VGH ESVGH 32, 221; Mandelartz, DVBl. 1983, 112 [113 ff.]; Rothkegel, DÖV 1982, 511). Die Auslegung des § 5 2. AsylBeschlG, wonach die Behörde davon freigestellt ist, die Gründe für die Nichtanhörung des Betroffenen in der schriftlichen Begründung des Verwaltungsakts niederzulegen, widerspricht nicht dem Art. 19 Abs. 4 GG oder einer sonstigen Bestimmung des Grundgesetzes. Dies schon deshalb nicht, weil die Behörde ihre Gründe spätestens im verwaltungsgerichtlichen Verfahren offenlegen muß. Sie trägt die materielle Beweislast für die Rechtmäßigkeit des von ihr erlassenen belastenden Verwaltungsakts. Der Verwaltungsakt müßte aufgehoben werden, wenn das Gericht mangels entsprechender Angaben der Behörde nicht feststellen könnte, daß sie rechtmäßig von § 28 Abs. 2 VwVfG NW Gebrauch gemacht hat.

5.

Die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung hängt demnach von der Frage ab, ob die Behörde, wie sie behauptet, Ermessen im Sinne des § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NW ausgeübt hat. Die Sache ist an das Berufungsgericht zurückzuverweisen, damit es dieser von ihm bisher offengelassenen Frage nachgehen kann.

Die Kostenentscheidung ist der Schlußentscheidung vorzubehalten.