Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.05.1991, Az.: BverwG 3 C 67.87

I.

Der revisionsführende Kläger begehrt vom beklagten Land gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 i.V.m. § 6 Abs. 8 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. April 1991 (BGBl. I S. 1034) - MGV - eine Bescheinigung über eine zusätzliche Referenzmenge für Milch.

Der Kläger betreibt ein landwirtschaftliches Anwesen mit einer Größe von etwa 10 ha im Haupterwerb. Haupteinnahmequelle ist die Milchviehhaltung. Der Rinderstall weist 12 Kuhplätze auf. Die Anlieferungsmengen lagen in den Jahren von 1980 bis 1983 teils etwas über 40.000 kg, teils etwas darunter. Aufgrund der Anlieferungsmenge im Jahre 1983 von 39.333 kg Milch teilte die zuständige Molkerei dem Kläger für das Milchwirtschaftsjahr 1984/85 eine Anlieferungs-Referenzmenge von 37.100 kg mit.

Im Januar 1985 beantragte der Kläger die Erteilung einer Bescheinigung über eine zusätzliche Anlieferungs-Referenzmenge nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 i.V.m. § 6 Abs. 8 MGV. Er machte geltend, daß zur Existenzsicherung eine Referenzmenge auf der Basis von 12 Kuhplätzen erforderlich sei.

Mit Bescheid vom 25. März 1985 erteilte die Regierung der ... dem Kläger eine Bescheinigung über eine zusätzliche Anlieferungs-Referenzmenge von 2.300 kg. Zur Begründung wiederholt der Bescheid im wesentlichen eine Bekanntmachung, die das Bayerische Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten unter dem 4. Dezember 1984 für die Verteilung der dem Freistaat Bayern durch die Zweite Verordnung zur Änderung der MGV vom 27. November 1984 (BGBl. I S. 1434) zugeteilten Anlieferungs-Referenzmenge von 23.310 t herausgegeben hat. In dem den Widerspruch des Klägers zurückweisenden Widerspruchsbescheid der Regierung wird ergänzend ausgeführt, daß für die Verteilung der auf den Regierungsbezirk ... entfallenden 3.005 t u.a. die ergangenen Richtlinien maßgeblich seien und unter Mitwirkung des Beirats die zur Verfügung stehende Milchmenge nach pflichtgemäßem Ermessen verteilt worden sei.

Der Kläger hat beim Verwaltungsgericht Regensburg Klage erhoben und beantragt, den Bescheid der Regierung der ... in Gestalt des Widerspruchsbescheides insofern aufzuheben, als ihm eine über 2.300 kg hinausgehende zusätzliche Referenzmenge verweigert worden sei, und den Beklagten zu verpflichten, ihm eine zusätzliche Referenzmenge zuzuteilen, die zu einer Gesamtanlieferungsmenge von 60.000 kg führt. Hilfsweise hat er beantragt, den Beklagten zu verpflichten, über seinen Antrag erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt und die Situation und die Kriterien bei der Verteilung der dem Freistaat und dann der Regierung der ... zur Verteilung gemäß § 6 Abs. 8 Satz 1 MGV zugeteilten Refererizmengen erläutert.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 9. Oktober 1986 unter Abweisung der Klage im übrigen die angefochtenen Bescheide aufgehoben, soweit keine über 2.300 kg hinausgehende Referenzmenge bescheinigt worden ist, und den Beklagten verpflichtet, über den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. In den Entscheidungsgründen hat es u.a. ausgeführt: Der Hauptantrag sei unbegründet, weil weder die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 noch § 6 Abs. 8 MGV dem Kläger einen Anspruch auf eine bestimmte Referenzmenge einräume. Der Hilfsantrag sei aber begründet, da der Kläger einen Anspruch darauf habe, daß über seinen Antrag nochmals nach Kriterien entschieden werde, deren wesentliche Grundaussagen vorher vom Normgeber selbst getroffen worden seien. Das gebiete bereits Art. 4 Abs. 1 Buchst. c VO (EWG) Nr. 857/84, sei aber bisher noch nicht geschehen. Es sei Sache der Bundesrepublik Deutschland, die zur Umsetzung der EG-Norm notwendigen Vorschriften zu vervollständigen. Sobald diese Vorschriften vorlägen, werde die Regierung über den Antrag des Klägers nochmals zu entscheiden haben.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte mit dem Antrag, das Urteil aufzuheben und die Klage in vollem Umfang abzuweisen, Berufung eingelegt und zur Begründung vorgetragen, die Bundesrepublik Deutschland habe die gemeinschaftsrechtliche Ermächtigung ausgeschöpft, indem sie die Verteilung der zusätzlichen Referenzmengen an die Erzeuger auf die Bundesländer delegiert habe. Der Delegation stünden weder Gemeinschaftsrecht noch nationales Recht entgegen. Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes verpflichte den Bund nicht, in § 6 Abs. 8 MGV zu regeln, nach welchen strukturellen Gesichtspunkten die zusätzlichen Referenzmengen verteilt werden müßten. Die Vergabe zusätzlicher Referenzmengen nach § 6 Abs. 8 MGV berühre keinen grundrechtsrelevanten Bereich.

Der Kläger hat beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien bereits wegen mangelhafter, nicht nachvollziehbarer Begründung aufzuheben. Auch widerspreche die getroffene Entscheidung den Vorgaben der einschlägigen Normen und angewandten Richtlinien, nämlich primär existenzbedrohte Betriebe zu unterstützen. Der Kreis der Begünstigten sei zu weit gefaßt worden, die ihm zuerkannten 2.300 kg könnten seine Existenzgefährdung nicht abwenden.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 5. August 1987 das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg geändert und die Klage in vollem Umfang abgewiesen. In den Entscheidungsgründen hat er ausgeführt: Die Verteilung von Milchquoten nach der sogenannten Ermessensklausel unterliege dem Vorbehalt des Gesetzes. Diesem Erfordernis werde durch die Vorschrift, des Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der VO (EWG) Nr. 857/84 hinreichend Rechnung getragen. Der unbestimmte Rechtsbegriff "erfolgreiche Umstrukturierung der Milcherzeugung" gewinne durch weitere gemeinschaftsrechtliche und nationale Rechtsvorschriften Konturen. Es entspreche rechtsstaatlichen Grundsätzen, insbesondere dem Gesetzesvorbehalt, daß die Mitgliedstaaten im Rahmen der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts die Vollzugsmodalitäten durch Verwaltungsrichtlinien konkretisierten und dadurch einen Verwaltungsvollzug gewährleisteten, der den Anforderungen an die Gleichbehandlung wesentlich gleicher Fälle genüge. Der angegriffene Bescheid des Beklagten weise jedenfalls in der Gestalt des Widerspruchsbescheides eine ausreichende Begründung auf. Für eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung bestünden keine Anhaltspunkte. Im weiteren stellt das Berufungsurteil fest, daß der Beklagte dem Kläger im sogenannten zweiten Ermessensweg eine weitere zusätzliche Referenzmenge von 2.600 kg zuerkannt und bescheinigt hat.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision. Der Kläger rügt die Verletzung materiellen Rechts und vertieft seine in der Berufungserwiderung dargelegten Rechtsausführungen.

Er beantragt sinngemäß,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, stellt keinen Antrag und führt aus, die im Gemeinschaftsrecht niedergelegten Vorgaben des Art. 4 Abs. 1 Buchst. c VO (EWG) Nr. 857/84 seien bei der nationalen Regelung durch Bezugnahme berücksichtigt worden. Im übrigen sei der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von Vorschriften, aufgrund deren eine Leistung gewährt werde, regelmäßig an keine besonderen Vorgaben gebunden, es stehe dem Gesetzgeber ein weiter Regelungsspielraum zu. Welche Kriterien die Länder bei der Bescheinigung von zusätzlichen Referenzmengen zugrunde gelegt hätten, sei nach der Übertragung der Durchführung der Gemeinschaftsmaßnahme auf die Länder deren eigene Sache.

II.

Der Senat konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten dazu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Revision ist unbegründet.

Das angefochtene Urteil beruht nicht auf einer Verletzung von revisiblem Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Zu Recht hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof der Berufung des Beklagten stattgegeben und einen Anspruch des Klägers verneint, den Beklagten zu verpflichten, über seinen Antrag nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 MGV auf Erteilung einer Bescheinigung über eine zusätzliche Referenzmenge neu zu entscheiden.

Durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 27. November 1984 (BGBl. I S. 1434) sind dem beklagten Freistaat zur Verteilung nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 23.310 t Anlieferungs-Referenzmengen zur Verfügung gestellt worden (vgl. § 6 Abs. 8 Satz 1 MGV). Das Berufungsgericht geht im angefochtenen Urteil augenscheinlich von einem Anspruch des Klägers nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 MGV des Inhalts aus, daß der Beklagte in Ausübung seines Ermessens über dessen Antrag rechtsfehlerfrei entscheidet und ihm gegebenenfalls einen Teil der zur Verfügung gestellten Referenzmenge zuerkennt und bescheinigt. Dieser Ausgangspunkt ist im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt nicht unproblematisch, weil die Höhe der Anlieferungs-Referenzmenge nach § 3 MGV unmittelbar die Höhe der Abgabe bestimmt. Es erscheint zweifelhaft, wie weit die Höhe von Abgaben wegen des Grundsatzes der Tatbestandsmäßigkeit bei Abgabenerhebungen vom Ermessen der Verwaltung abhängig sein darf. Auf die Ausführungen des Senats hierzu in dem den Beteiligten bekannten Urteil vom 11. Mai 1989 - BVerwG 3 C 63.87 - (Buchholz 451.512 Nr. 17) wird verwiesen. Letztlich kann der Senat aber auch im vorliegenden Verfahren die dadurch angeschnittenen Fragen offenlassen.

Geht man davon aus, daß die Regelung über die Zuteilung der Anlieferungs-Referenzmengen im Rahmen des § 6 Abs. 8 MGV dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes nicht genügt, so kann der Kläger aus ihr keinen Anspruch herleiten, und zwar auch nicht darauf, daß über seinen Antrag auf Erteilung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 i.V.m. § 6 Abs. 8 MGV entschieden wird.

Geht man davon aus, daß die Regelung über die Zuteilung der Anlieferungs-Referenzmengen im Rahmen des § 6 Abs. 8 MGV rechtlich nicht zu beanstanden ist, so hat der Kläger zwar einen Anspruch darauf, daß über seinen Antrag auf Ausstellung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 MGV i.V.m. § 6 Abs. 8 MGV rechtsfehlerfrei entschieden wird, denn er gehört als Haupterwerbslandwirt unstreitig zu dem Personenkreis, dem die Verteilung der Anlieferungs-Referenzmengen nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. c VO (EWG) Nr. 857/84 i.V.m. § 6 Abs. 8 Satz 1 MGV zugute kommen soll. Seine Klage bleibt aber erfolglos, weil die klagbetroffenen Bescheide der Regierung der Oberpfalz keine Rechtsfehler aufweisen.

Es kann dahingestellt bleiben, ob der (teilweise) ablehnende Bescheid vom 25. März 1985 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. August 1985 dem Begründungserfordernis des Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG, der gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisibel ist, in vollem Umfang gerecht wird. Da der Bescheid jedenfalls überhaupt eine auf eine Ermessensausübung abstellende Begründung enthält, konnte der Beklagte ohne Verstoß gegen Art. 45 Abs. 2 i.V.m. Art. 45 Abs. 1 Nr. 2 BayVwVfG weitere Ermessensgründe nachschieben (BVerwG, Urteil vom 19. August 1982 - BVerwG 3 C 47.81 - Buchholz 418.02 Nr. 2). Mit der Klageerwiderung vom 15. Oktober 1985, die Bezug nimmt auf eine beigefügte Stellungnahme der Regierung der Oberpfalz vom 8. Oktober 1985, hat der Beklagte dargelegt, warum dem Kläger im Ermessenswege nur 2.300 kg Referenzmenge zuerkannt wurden. Danach ist die Regierung angesichts der relativ geringen zur Verfügung stehenden Milchmengen bei der Verteilung bestrebt gewesen, möglichst vielen Betrieben zu helfen und wenigstens den aufgrund von § 4 MGV vorgenommenen Abzug in etwa auszugleichen. Dies ist beim Kläger auch erfolgt. Unter Einbeziehung der nachgeschobenen Begründung genügt der Bescheid den Voraussetzungen des Art. 39 Abs. 1 Satz 2 und 3 BayVwVfG. Die Vorschrift verlangt lediglich, daß der Bescheid die Gründe erkennen läßt, die die Behörde zu ihrer Entscheidung veranlaßt haben. Die Tragfähigkeit der angegebenen Begründung ist keine Frage eines etwaigen Begründungserfordernisses, sondern eine der materiellen Rechtmäßigkeit der Entscheidung. Das letztere haben die Verwaltungsgerichte gesondert unter Beachtung des durch § 114 VwGO bei Ermessensentscheidungen eingeschränkten Prüfungsmaßstabs zu überprüfen.

Die der Ablehnung zugrundeliegende Ermessensausübung des Beklagten läßt einen Rechtsfehler nicht erkennen. Sie stützt sich auf ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts sind die dem beklagten Freistaat nach § 6 Abs. 8 Satz 1 MGV zur Verfügung stehenden Anlieferungs-Referenzmengen entsprechend den Kriterien der Verwaltungsvorschriften des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Bekanntmachung vom 4. Dezember 1984 Nr. R 6 - 7601.84 - 250) verteilt worden. Die im Bayerischen Staatsanzeiger 1984 Nr. 51/52 S. 4 veröffentlichte Bekanntmachung hält sich in den Grenzen der Ermächtigung des § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972, des Art. 4 Abs. 1 Buchst. c VO (EWG) Nr. 857/84 und des § 6 Abs. 8 MGV. Anderes behauptet auch der Kläger nicht. Zielsetzung der Verteilung nach den Verwaltungsvorschriften ist es, die mit der Einführung der Garantiemengenregelung verbundene Umstrukturierung der Milcherzeugung in ihren negativen Auswirkungen auf die Inhaber bäuerlicher Voll- und Haupterwerbsbetriebe dort soweit als möglich abzufangen, wo wegen der geringen Höhe der Anlieferungs-Referenzmengen deren soziale und wirtschaftliche Situation gefährdet ist. Dies ist mit der sehr weit gefaßten gesetzlichen Ermächtigung, nach der die Referenzmengenzuteilung "zur erfolgreichen Umstrukturierung der Milcherzeugung" erfolgen muß, vereinbar.

Allerdings konkretisieren diese Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Kriterien für die Verteilung der nur geringen, normativ durch § 6 Abs. 8 Satz 1 MGV zur Verfügung gestellten Anlieferungs-Referenzmengen nicht abschließend. Sie enthalten keinen Hinweis darauf, wie in dem Falle zu verfahren ist, daß nach den in der Verwaltungsvorschrift aufgestellten Kriterien mehr berechtigte Antragsteller vorhanden sind, als mit den zur Verfügung stehenden Anlieferungs-Referenzmengen - jedenfalls mit dem Ergebnis der Abwendung jeglicher durch die Milchmengenregelung verursachter Nachteile - befriedigt werden können. Eine solche Situation aber lag nach den Feststellungen des Berufungsurteils im Einklang mit der - nachgeschobenen - Bescheidsbegründung des Beklagten im Regierungsbezirk ... vor. Wenn der Beklagte in dieser Situation versucht hat, über die Ermessensausübung wenigstens den Abzug aufgrund von § 4 MGV bei den die Kriterien der Verwaltungsvorschrift erfüllenden Antragsstellern auszugleichen, ist dies nicht zu beanstanden. Der Senat teilt die Auffassung des Berufungsgerichts, daß diese Verfahrensweise unter Berücksichtigung des Normzwecks sachlich vertretbar und willkürfrei ist. Eine Zuteilung von Referenzmengen dient entgegen der Meinung des Klägers nicht erst dann einer "erfolgreichen Umstrukturierung der Milcherzeugung", im Sinne des Art. 4 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84, wenn durch die Zuteilung allein und abschließend das Ziel der Umstrukturierung erreicht wird. Ebenso wie die spätere Zuteilung von weiteren 2.600 kg Referenzmenge an den Kläger aufgrund des durch die Vierte Verordnung zur Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 16. Oktober 1985 (BGBl. I S. 2008) in diese eingefügten § 6 Abs. 8 Satz 2 stellt auch die Zuteilung der in Rede stehenden 2.300 kg zum Ausgleich des durch § 4 MGV bedingten Abzuges schon für sich genommen eine Maßnahme mit der vom Normzweck geforderten Zielrichtung der erfolgreichen Umstrukturierung dar.

Die vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen enthalten auch keine Anhaltspunkte dafür, daß die behördliche Verwaltungspraxis sich nicht an die Verwaltungsvorschriften und an den ergänzenden Verteilungsmodus gehalten hat, angesichts der nur geringen Referenzmengen wenigstens den Abzug nach § 4 MGV auszugleichen. Die Befolgung der Verwaltungsvorschriften wird im Berufungsurteil ausdrücklich festgestellt. Im übrigen ist dem Urteil und den Akten allerdings zu entnehmen, daß die Regierung der Oberpfalz in etwa zehn Fällen Referenzmengen von über 5.000 kg, in einem Fall aus sozialen Erwägungen eine Referenzmenge von 15.000 kg vergeben hat. Diese Fälle, die möglicherweise mit der angeführten Verwaltungsübung nicht in Einklang stehen, sind zahlenmäßig jedoch nur so wenige, daß aus ihnen - unbeschadet der Frage der Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidung und der damit zusammenhängenden Frage, ob sie deshalb überhaupt einen Anspruch auf Gleichbehandlung begründen könnten - keine abweichende Verwaltungspraxis hergeleitet werden kann. Angesichts der über 1.300 positiv beschiedenen Fälle, bei denen eine bestimmte Verwaltungsübung eingehalten wurde, stellen die in Rede stehenden - möglichen - Abweichungsfälle allenfalls "Ausreißer" dar, die noch keine einen Gleichbehandlungsanspruch begründende Übung bewirken.

Daß der beklagte Freistaat die schwierige wirtschaftliche Situation des Klägers nicht zum Anlaß nimmt, über die ihm nach § 6 Abs. 8 MGV bereits zugeteilten Anlieferungs-Referenzmengen weitere Referenzmengen zuzuteilen, ist aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden. Es begegnet insbesondere keinen rechtlichen Bedenken, daß weder das Gemeinschaftsrecht noch das deutsche Recht den Fall berücksichtigt, daß die Milcherzeugung in den Jahren 1981 bis 1983 - aus Gründen, die der Milcherzeuger nicht zu vertreten hat - nicht die Höhe erreicht, die seinen Planungen entsprach (Urteil vom 6. Dezember 1989 - BVerwG 3 C 7.88 -). Einem Betrieb, der über längere Zelt nicht das leistet, was er unter Umständen leisten könnte, für die Zukunft die Expansionsmöglichkeiten auf dem Milchsektor zu erhalten, würde der aus Gründen des allgemeinen Wohls mit der Milch-Garantiemengen-Regelung erstrebten Produktionseinschränkung zuwiderlaufen. Dieser Normzweck führt - wie der Senat in seinem Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 36.87 - (BVerwGE 79, 180 = Buchholz 541.512 Nr. 2) betont hat - notwendig dazu, daß nicht mehr sämtliche bisher vorhandenen Milcherzeugungskapazitäten auch in Zukunft wirtschaftlich zur Milcherzeugung genutzt werden können. Der Gewährleistung des Eigentums hat dabei der Normgeber durch die Anknüpfung der Referenzmenge an die Milchlieferung in der Vergangenheit und durch beschränkten Investitionsschutz (§ 6 Abs. 2 bis 5 MGVO), der hier allerdings nicht Platz greift, Rechnung getragen. Dies hat der Senat gerade auch im Hinblick auf die Stichtage des § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO in seinen Urteilen vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 48.86 (BVerwGE 79, 192 = Buchholz 451.512 Nr. 4), BVerwG 3 C 36.87 (BVerwGE 79, 180 = Buchholz 451.512 Nr. 2), BVerwG 3 C 41.87 (BVerwGE 79, 171 [BVerwG 24.03.1988 - 3 C 41/87] = Buchholz 451.512 Nr. 3) und BVerwG 3 C 54.87 (Buchholz 451.512 Nr. 5) - dargetan. Die Milch-Garantiemengen-Regelung greift auch nicht in unzulässiger Weise in die Berufsfreiheit ein. Da Milchviehhaltung keinen eigenständigen Beruf darstellt, werden demjenigen, der bisher seine Milchproduktion nicht in dem gewünschten Maße steigern konnte, durch die Milch-Garantiemengen-Regelung lediglich Chancen genommen, die keinen verfassungsrechtlichen Schutz genießen.

Dies gilt auch dann, wenn der Kläger genötigt wäre, aus wirtschaftlichen Gründen aufzugeben. Dieser Entschluß ist regelmäßig das Resultat einer Vielzahl ungünstiger oder sich ungünstig entwickelnder Faktoren, wobei der einzelne Faktor keine andere Bedeutung hat als "der Tropfen, der das Faß zum Überlaufen bringt". Im Grundsatz ist jede Abgabe, die noch hinzukommt, geeignet, den Inhaber eines Betriebes mit unzureichendem Gewinn zum Aufgeben zu zwingen (Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 48.86 - a.a.O.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluß vom 16. März 1971 - 1 BvR 52 u.a./66 - BVerfGE 30, 292, 313 f.) beeinträchtigt eine Berufsausübungsregelung die Freiheit der Berufswahl nicht schon dann, wenn die Regelung den aus der Ausübung eines Berufs erzielten Gewinn soweit mindert, daß ein einzelner Unternehmer sich zur Aufgabe seines bisherigen Berufs veranlaßt sieht. Eine Verletzung des Rechts auf freie Berufswahl ist nur dann anzunehmen, wenn die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen wirtschaftlich nicht mehr in der Lage sind, den gewählten Beruf ganz oder teilweise zur Grundlage ihrer Lebensführung zu machen. Daß die Abgabe nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung den Landwirt regelmäßig zur Betriebsaufgabe zwingt, ist im angefochtenen Urteil nicht, festgestellt worden.

Brauchte der Normgeber den Fall des Klägers nicht durch Zuteilung weiterer Referenzmengen zu berücksichtigen, so kann dahingestellt bleiben, ob er zu Recht auf eine allgemeine Härteklausel verzichtet hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.