I.

Der Kläger begehrt vom beklagten Direktor der Landwirtschaftskammer im Hinblick auf seine Baumaßnahmen zur Erhöhung des Milchviehbestandes in den Jahren 1978 bis 1983 eine Bescheinigung gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 5 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. Juli 1986 (BGBl. I S. 1227), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 24. Juli 1987 (BGBl. I S. 1698), - MGVO - über die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge.

Ein entsprechender Antrag wurde vom Beklagten abgelehnt; Widerspruchsverfahren und Klageverfahren blieben erfolglos. In dem mit der Sprungrevision angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Als Grundlage des geltend gemachten Anspruchs komme allein § 6 Abs. 5 MGVO in Betracht. Diese Vorschrift sei so auszulegen, daß hiervon lediglich tatsächlich durchgeführte Baumaßnahmen erfaßt würden, die eines bauaufsichtlichen Zulassungsverfahrens nicht bedürften. Für die im Geräteschuppen durchgeführten Umbaumaßnahmen zur Schaffung von zehn weiteren Kuhplätzen sei ein Baugenehmigungs- bzw. Bauanzeigeverfahren nach den §§ 88, 89 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen erforderlich gewesen, das der Kläger nicht durchgeführt habe. Da die für das Bauvorhaben erforderliche baurechtliche Zulassung nicht mehr innerhalb des nach § 6 Abs. 4 MGVO maßgeblichen Zeitraums vom 1. Juli 1978 bis zum 29. Februar 1984 erfolgen könne, komme es auf die Frage der Genehmigungsfähigkeit des Bauvorhabens nach materiellem Recht nicht an.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt. Er rügt eine unrichtige Anwendung des § 6 Abs. 5 MGVO und trägt vor: Dem Verordnungsgeber sei bekannt gewesen, daß auf den Höfen sehr häufig im Wege von Umbau- und Erweiterungsmaßnahmen ohne Baugenehmigung zusätzliche Kuhplätze geschaffen und Kühe aufgestaut worden seien. Diese Investitionen sollten gemäß Art. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 als besondere Situationen Berücksichtigung finden, soweit sie in vollem Umfange durchgeführt seien, und zwar unabhängig von dem Erfordernis einer Baugenehmigung oder Bauanzeige. Es wäre dem Verordnungsgeber ein leichtes gewesen, in § 6 Abs. 5 MGVO aufzunehmen, daß die Investitionen nur dann berücksichtigt würden, wenn sie baugenehmigungs- oder anzeigefrei seien. Dies sei jedoch ausdrücklich nicht geschehen. Es sei ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1, Art. 12, Art. 14 und Art. 20 GG, die Bescheinigung nach § 6 Abs. 5 MGVO auch dann nicht zu erteilen, wenn die Baumaßnahme wie im vorliegenden Fall nachträglich genehmigungsfähig sei. In diesem Falle wäre es eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung gegenüber den Fällen des § 6 Abs. 4 MGVO, wenn die Investitionen nicht anerkannt würden.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er trägt vor: Mit dem § 6 Abs. 5 MGVO trage der Verordnungsgeber dem Grundsatz des Vertrauensschutzes Rechnung. Ein solcher Vertrauensschutz könne und dürfe jedoch nur demjenigen zugestanden werden, der sich in Übereinstimmung mit der Rechtsordnung verhalte.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, stellt keinen Antrag und führt näher aus, daß er das angefochtene Urteil für zutreffend halte. Die Ermächtigung des § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617) - MOG 1972 - sei generell gehalten. Sie umfasse die eigentliche Abgabenerhebung sowie in ihrem Vorfeld ggf. festzustellende Voraussetzungen.

II.

Die Sprungrevision ist zulässig; sie ist aber unbegründet.

Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1.

Zu Recht halten die Beteiligten in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs in Streitigkeiten wegen der Ausstellung einer Bescheinigung nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung den Verwaltungsrechtsweg für gegeben. Diese öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art sind durch Gesetz keinem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen (§ 40 Abs. 1 VwGO). Um eine Abgabenangelegenheit (§ 33 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 FGO) handelt es sich schon deshalb nicht, weil mit der Klage von einer allgemeinen Verwaltungsbehörde, nicht aber von einer Finanzbehörde eine Bescheinigung begehrt wird; das Bescheinigungsverfahren ist gegenüber dem eigentlichen Besteuerungsverfahren verselbständigt und den "zuständigen Landesstellen" zugewiesen (§§ 2 Abs. 1 Satz 2, 9 Abs. 2, 10 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse - Milch-Garantiemengen-Verordnung - i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. Juli 1986, BGBl. I S. 1227, zuletzt geändert durch die Verordnung vom 24. Juli 1987, BGBl. I S. 1698, - MGVO -). Da es sich bei diesen Streitigkeiten nicht um Abgabenangelegenheiten handelt, werden sie auch nicht durch § 29 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617) - MOG 1972 - bzw. § 34 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1397) - MOG 1986 - erfaßt.

2.

§ 9 Abs. 2 Satz 1 MGVO, der von der Zuständigkeit von Landesstellen ausgeht, verstößt nicht gegen Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach die Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften durch die Bundesfinanzbehörden verwaltet werden. Die Abgaben, die der Milcherzeuger unter Berücksichtigung von Referenzmengen im Rahmen der nationalen Garantiemengen für die Milch- und Milcherzeugnisse zu zahlen hat, sind zwar "Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften" (vgl. auch BFH, Urteil vom 28. Oktober 1986 - VII R 41/86 - BFHE 148, 84, 86), die Ausstellung der Bescheinigungen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 MGVO durch die "zuständigen Landesstellen" ist aber keine Verwaltung dieser Abgaben.

Welcher Verwaltungskompetenz eine bestimmte gesetzlich ausgelöste Verwaltungstätigkeit unterfällt, bestimmt sich nach dem gegenständlichen Gehalt der Regelung. § 9 Abs. 2 Satz 1 MGVO könnte deshalb nur dann gegen Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG verstoßen, wenn die Bestimmung eine Verwaltungstätigkeit erfordern würde, die nach ihrem gegenständlichen Gehalt zur Abgabenverwaltung rechnet. Die Ausstellung einer Bescheinigung über Sachverhalte aus dem Bereich der Landwirtschaft ist ihrem Gegenstand nach aber keine Verwaltung von Abgaben. Unerheblich ist, daß diese Bescheinigung dazu dient, Voraussetzung für die abgabenrechtliche Entscheidung zu sein. Der Zweck, der mit einer bestimmten Verwaltungstätigkeit ausschließlich oder unter anderem verfolgt wird, entscheidet nicht über die Kompetenzzuordnung. Gäbe es die Regelung des § 9 Abs. 2 MGVO nicht, so müßte allerdings die Bundesfinanzverwaltung auch die Sachverhalte aus dem Landwirtschaftsbereich feststellen und beurteilen; sie müßte also etwas tun, was ihr unter der Geltung des § 9 Abs. 2 MGVO nicht obliegt. Art. 108 Abs. 1 GG verbietet es dem Normgeber aber nicht, eine Verwaltungstätigkeit der Länder auszulösen, die das Tätigwerden der Bundesverwaltung ersetzt; er verbietet nur, gerade die Tätigkeit den Ländern zu übertragen, die ihrem Gegenstand nach obligatorisch der Bundesverwaltung unterfällt. Dazu gehört die Ausstellung einer Bescheinigung über Sachverhalte aus dem Landwirtschaftsbereich nicht. Auch die Gesetzgebungspraxis orientiert sich schon immer unbeanstandet bei der Grenzziehung zwischen der regelmäßigen Verwaltungszuständigkeit der Länder einerseits und der ausnahmsweise festgelegten obligatorischen Bundesverwaltung andererseits am Gegenstand der Verwaltungstätigkeit, nicht an deren Zweck. In vielen Fällen haben gesetzlich bestimmte Verwaltungstätigkeiten von Landesbehörden ausschließlich den Zweck, eine bundeseigene Verwaltungstätigkeit zu erübrigen. Hinzuweisen ist z.B. auf folgende Regelungen: § 7 d Abs. 2 Nr. 2 EStG; § 51 Abs. 1 Nr. 2 n Satz 2 EStG i.V.m. § 81 Abs. 2 Nr. 2 EStDV; § 51 Abs. 1 Nr. 2 y Satz 2 EStG i.V.m. § 82 i Abs. 2 EStDV; § 51 Abs. 1 Nr. 2 r Satz 2 EStG i.V.m. § 82 k Abs. 2 EStDV; § 3 Nr. 1 der Verordnung über die einkommensteuerliche Behandlung der freien Erfinder vom 30. Mai 1951 (BGBl. I S. 387) in der durch Steuerbereinigungsgesetz 1985 von 14. Dezember 1984 (BGBl. I S. 1493) geänderten Fassung; § 4 Nr. 5 Satz 1 GrStG vom 7. August 1973 (BGBl. I S. 965) und § 5 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 GrStG; § 32 Abs. 2 Satz 2 GrStG; § 93 Abs. 1 c II. WobauG i.d.F. vom 11. Juli 1985 (BGBl. I S. 1284); § 14 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BerlinFG 1987 (BGBl. 1986 I S. 2415); § 4 Abs. 2 Nr. 3 InvZulG 1986 (BGBl. I S. 231); vgl. auch § 1 Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 1 InvZulG; § 1 Abs. 2 Satz 1, § 2 Abs. 1 InvZulG und § 4 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 InvZulG.

3.

Die Milch-Garantiemengen-Verordnung beruht, soweit sie ein Bescheinigungsverfahren vorsieht, auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung, nämlich dem § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972. Er ermächtigt zum Erlaß von Vorschriften "über das Verfahren bei Abgaben im Rahmen von Produktionsregelungen". Das Verfahren bei Abgaben ist nicht identisch mit dem Verfahren der Verwaltung von Abgaben, die Art. 108 Abs. 1 GG den Bundesfinanzbehörden zugewiesen hat. § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 ist umfassend formuliert und bezieht sich nicht nur auf die Verwaltung dieser Abgaben, sondern auf alle Verfahren, die mit dieser Verwaltung in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen. Daß das Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen des Jahres 1972 zur Einführung eines selbständigen Bescheinigungsverfahrens ermächtigt, wird nunmehr ausdrücklich durch seine Neufassung im Jahre 1986 bestätigt. Nach § 12 Abs. 2 Satz 2 MOG 1986 bedürfen Rechtsverordnungen nach § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 der Zustimmung des Bundesrates, "soweit der eigentlichen Abgabenerhebung ein selbständiges Verwaltungsverfahren vorgeschaltet ist, das von den Ländern durchgeführt wird". Der Gesetzgeber geht mithin davon aus, daß die betreffenden von den Ländern durchzuführenden Verwaltungsverfahren durch Rechtsverordnungen nach § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 geregelt werden. Die Ermächtigung in § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 betrifft aber die Vorschriften "über das Verfahren bei Abgaben", die schon in § 8 Abs. 1 MOG 1972 genannt sind. In dieser Hinsicht hat die Ermächtigung in § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 gegenüber der Ermächtigung in § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 keine Änderung erfahren.

Aus § 26 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 ergibt sich keine Einschränkung dieser Ermächtigung. Allerdings ist diese Vorschrift mißverständlich formuliert, indem sie den Eindruck erweckt, die Zuständigkeiten würden für den gesamten Verordnungsbereich abschließend geregelt. Wie sich aus der Begründung zum damaligen Regierungsentwurf ergibt (vgl. BT-Drs. VI/2553 S. 34), sollte durch die Regelung für den Bereich der Abgabenverwaltung die Zuständigkeit zwischen der Bundesfinanzverwaltung und anderen Bundes stellen aufgeteilt werden. Es war aber nicht daran gedacht, die Ermächtigung des § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 durch das Verbot eines landesbehördlichen Vorverfahrens einzuengen. Unter "Durchführung" versteht § 26 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 die abgabenrechtliche Ausführung der Normen und betrifft damit nur einen Teil der Verwaltungszuständigkeiten, die durch die Milch-Garantiemengen-Verordnung ausgelöst werden. Dementsprechend heißt es auch in § 2 Abs. 1 Satz 2 MGVO, daß die Zuständigkeit der nach Landesrecht zuständigen Stellen für die Erteilung von in dieser Verordnung genannten Bescheinigungen unberührt bleibt. Die Bundesfinanzverwaltung wird überhaupt nur deshalb in § 26 MOG 1972 erwähnt, weil man bei der Schaffung des MOG 1972 der Meinung war, Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG betreffe nur die Ausfuhrabgaben, und es bedürfe einer Regelung nach Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG, um den Bundesfinanzbehörden die Verwaltung der übrigen gemeinschaftsrechtlichen Abgaben zu übertragen (vgl. BT-Drs. VI/2553 S. 34 und S. 19).

4.

Das Verwaltungsgericht hat einen Anspruch des Klägers aus § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO in Verbindung mit § 6 Abs. 5 MGVO gegen den Beklagten auf Erteilung einer Bescheinigung über die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge mit einer Zielmenge von 101.560 kg Milch zu Recht verneint. Die Erteilung einer derartigen Bescheinigung setzt gemäß § 6 Abs. 5 MGVO voraus, daß der Milcherzeuger zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 in anderen als den in Abs. 2, 3 oder 4 genannten Fällen eine Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 v.H. begonnen und abgeschlossen hat. Auf diese Vorschrift kann sich der Kläger nicht berufen, weil ein Fall des Abs. 4 vorliegt.

Ein in § 6 Abs. 4 MGVO genannter Fall liegt vor, wenn es um eine Baumaßnahme geht, die einem bauaufsichtsrechtlichen Verfahren unterworfen ist. Bereits dann ist die Anwendung des § 6 Abs. 5 MGVO grundsätzlich ausgeschlossen, gleichgültig ob und wann dieses Verfahren durchgeführt worden ist. Ist innerhalb des Zeitraums vom 1. Juli 1978 bis zum 29. Februar 1984 für die Baumaßnahme eine Baugenehmigung erteilt worden, so ergibt sich dies zwingend aus dem insofern eindeutigen Wortlaut des § 6 Abs. 5 MGVO. Aber auch für den Fall, daß für eine innerhalb des Zeitraums vom 1. Juli 1978 bis zum 29. Februar 1984 durchgeführte baugenehmigungspflichtige Baumaßnahme keine Baugenehmigung erteilt oder für eine bauanzeigepflichtige Baumaßnahme keine Bauanzeige erstattet worden ist, gilt nichts anderes. Der Wortlaut des § 6 Abs. 5 MGVO stellt nicht darauf ab, daß die zuständige Landesstelle nach den vorhergehenden Absätzen des § 6 MGVO etwa eine besondere Anlieferungs-Referenzmenge anerkannt oder eine bestimmte Zielmenge berücksichtigt hat. Vielmehr ist § 6 Abs. 5 MGVO nur dann anzuwenden, wenn die Fallgruppe, zu der der vorgetragene Sachverhalt gehört, von keinem der vorhergehenden Absätze 2 bis 4 des § 6 MGVO geregelt worden ist. Wie die Fallgruppe geregelt ist, ist unerheblich; entscheidend ist, daß sie überhaupt geregelt worden ist.

Welche Fallgruppen von den einzelnen Absätzen erfaßt werden, läßt sich aus ihrem Wortlaut und ihrer systematischen Stellung im Rahmen des § 6 MGVO erkennen. Der Wortlaut der Absätze nennt jeweils das Merkmal der Fallgruppe, an das angeknüpft wird: § 6 Abs. 2 MGVO den Entwicklungsplan nach der Richtlinie 72/159/EWG; § 6 Abs. 3 MGVO die Bewilligung öffentlicher Mittel ohne Entwicklungsplan; § 6 Abs. 4 MGVO die Baugenehmigung und § 6 Abs. 5 MGVO die Baumaßnahme selbst. Die Regelungen der einzelnen Absätze für die durch die Anknüpfungsmerkmale näher bezeichneten Fallgruppen stehen nicht gleichgeordnet nebeneinander, sondern sind in eine Stufenfolge gestellt. Diese Stufenfolge kommt im Wortlaut der einzelnen Absätze sowie ihrer Stellung innerhalb des § 6 MGVO zueinander deutlich zum Ausdruck; sie trägt ihrerseits zur Abgrenzung der einzelnen Fallgruppen bei. Der jeweils nachfolgende Absatz in § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO schließt einen Sachverhalt von seiner Regelung aus, wenn er zugleich zur Fallgruppe eines vorhergehenden Absatzes gehört. Dies gilt auch dann, wenn die Rechtsfolgen in Anwendung des vorhergehenden Absatzes in ihrer begünstigenden Wirkung jeweils hinter den Rechtsfolgen der nachfolgenden Absätze zurückbleiben, wenn etwa die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge aufgrund eines Betriebsentwicklungsplans für den Milcherzeuger ungünstiger wäre als diejenige, die dem Landwirt allein auf der Grundlage der Baugenehmigung zustünde. Ein Meistbegünstigungsprinzip hat der Normgeber nicht zugrunde gelegt.

Diese Auslegung der Absätze des § 6 MGVO, insbesondere des Abs. 5, ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut und dem Aufbau dieser Vorschriften, sondern auch aus ihrem Sinn, insbesondere der Regelung über den Anfangsstichtag, den 1. Juli 1978. Der Normgeber läßt erkennen, daß er Vertrauensschutz nur dann gewähren will, wenn gewisse Voraussetzungen innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingetreten sind. Die diesen Zeitraum begrenzenden Stichtage markieren auf der einen Seite den Zeitpunkt, von dem an ein Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage nicht mehr gerechtfertigt war. Das ist der 1. März 1984. Auf der anderen Seite grenzen sie diejenigen Milcherzeuger aus, die schon seit langem Produktionssteigerungen hätten vornehmen können, es aber bisher nicht getan haben. Der Normzweck der Milch-Garantiemengen-Verordnung würde nämlich verfehlt, wenn die Übergangsregelungen und die Bestimmungen über den Vertrauensschutz dazu führen, daß latente Milcherzeugungskapazitäten, die - aus welchen Gründen auch immer - bisher stillgelegt, nur unvollkommen genutzt oder nicht ausgebaut waren, nunmehr - in der Krise der Überproduktion - mobilisiert werden. Diese Wertung des Normgebers würde ignoriert, wenn eine Verfehlung des Anfangsstichtags nach § 6 Abs. 2 oder Abs. 3 MGVO eine Förderung nach § 6 Abs. 4 MGVO, eine Verfehlung des Anfangsstichtags nach § 6 Abs. 4 MGVO, eine Förderung nach § 6 Abs. 5 MGVO zuließe. Die für die Einhaltung des Stichtags maßgebenden Ereignisse der jeweils absatzweise geregelten Vertrauenstatbestände folgen einander zeitlich im Normalablauf einer Investitionsmaßnahme. Der Bewilligung der Förderung bzw. der öffentlichen Mittel in Abs. 2 und Abs. 3 folgt regelmäßig die Baugenehmigung in Abs. 4 und dieser die Bauausführung in Abs. 5. Der Anfangsstichtag für die Bewilligung nach Absatz 2 wäre praktisch ohne Bedeutung und würde im entscheidenden Falle regelmäßig durch die Anfangsstichtage der nachfolgenden Absätze ersetzt, wenn trotz einer zu alten Bewilligung der Förderung die Erteilung der Baugenehmigung in dem in Abs. 4 vorgesehenen Zeitraum oder gar die Bauausführung in eben diesem Zeitraum (Abs. 5) immer noch zu einer Gewährung von Vertrauensschutz führen würde.

Ließe sich die Stichtagsregelung des vorhergehenden Absatzes durch die Einhaltung des Stichtags des nachfolgenden Absatzes unterlaufen, so hätte dies zudem die Folge, daß das Ziel des Normgebers durchkreuzt würde, wonach über die Gewährung von Vertrauensschutz anhand möglichst zuverlässiger Unterlagen entschieden und das Produktionsziel, von dem der Schutz abhängig sein soll, nach möglichst objektiven Kriterien bestimmt werden soll. Deshalb ist die angestrebte Milchproduktion nach § 6 Abs. 2 MGVO vor allem dem Betriebsentwicklungsplan, der insoweit meist exakte Angaben enthält, zu entnehmen; wenn dies nicht möglich ist, den sonstigen Bewilligungsunterlagen (§ 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 MGVO); sind diese Unterlagen nicht aussagekräftig, mittelbar der nach den Unterlagen vorgesehenen Zahl der Kuhplätze (§ 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MGVO); dann - wenn keine Förderung stattgefunden hat - den Unterlagen der Baugenehmigung (§ 6 Abs. 4 MGVO) und schließlich - wenn überhaupt keine behördlichen Unterlagen vorhanden sind - der Zahl der tatsächlich geschaffenen Kuhplätze (§ 6 Abs. 5 MGVO).

Die zuletzt genannte Möglichkeit nach § 6 Abs. 5 MGVO, das schutzwürdige Planziel nachzuweisen, mußte der Normgeber schon aus Gründen der Gleichbehandlung eröffnen. Es gibt nämlich durchaus Baumaßnahmen zur Vergrößerung des Milchkuhbestandes - etwa bestimmte Arten von Umbauten -, für die weder eine Baugenehmigung noch eine Bauanzeige vorgeschrieben ist. Auch sie können termingerecht getätigte Erweiterungsinvestitionen darstellen, die schutzwürdig sind. Ferner kann es geschehen, daß innerhalb der Stichtage zwar eine Baugenehmigung erteilt wird, daß sich aber weder aus dieser Genehmigung noch aus den ihr zugrundeliegenden Unterlagen die Zahl der geplanten Kuhplätze ergibt.

Mit diesen beiden Sachverhaltsvarianten ist zugleich die Fallgruppe umrissen, auf die sich die Anwendung des § 6 Abs. 5 MGVO im Grundsatz beschränkt. Den Anwendungsbereich dieser Vorschrift auszuweiten, besteht um so weniger Anlaß, als § 6 Abs. 5 MGVO einen Nachweis fordert, der im Vergleich zu den Anforderungen der vorhergehenden Absätze am wenigsten zuverlässig und der Manipulation weitaus am stärksten ausgesetzt ist. Der Normgeber hat durch die Stufenfolge der Absätze 2 bis 5 des § 6 MGVO deutlich gemacht, daß er die Fallgruppe, die auf einem weniger exakten Nachweis der Planungsabsicht beruht, zugunsten der Fallgruppe einschränken will, die generell auf einem verläßlicheren Nachweis aufbaut. Im Rahmen des § 6 Abs. 5 MGVO fehlt es regelmäßig an einer objektiven, nach außen verlautbarten Planungsabsicht zu einem bestimmten Zeitpunkt. Zwar ist auch nach § 6 Abs. 5 MGVO die Durchführung der Baumaßnahme an die Stichtage gebunden, ihre Einhaltung wird aber häufig nicht oder nur mit großem Verwaltungsaufwand nachgeprüft werden können, so daß Grund zu der Befürchtung besteht, die Vorschrift werde unter Vorspiegelung von Tatsachen auch bei Aktivierung alter, bereits vor dem 1. Juli 1978 in Angriff genommener Kapazitätsausweitungen und bei Baumaßnahmen und Umrüstungen noch nach dem 29. Februar 1984 in Anspruch genommen. Diese Manipulationen, die auf Kosten der übrigen Milcherzeuger gehen, werden regelmäßig in gewissen Grenzen bleiben, wenn sie nur nichtbaugenehmigungspflichtige Baumaßnahmen betreffen. Der Senat verkennt dabei nicht, daß auch diese Manipulationsmöglichkeit im Rahmen der nicht genehmigungspflichtigen Maßnahmen keineswegs völlig unbedeutend ist. Hinzuweisen ist auf den vom Kläger erwähnten Tatbestand des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Mai 1987 - 2 BvR 104/87 -, wo eine genehmigungsfreie Maßnahme - Umbau in einem bestehenden Gebäude - von einem Aufwand von mehr als 150.000 DM erwähnt wird, die zu einer Erhöhung der Kuhplatzzahl von 58 auf 130 geführt hat. Diese Manipulationsmöglichkeiten werden aber dadurch reduziert, daß es dem Milcherzeuger für ein und dieselbe Maßnahme nicht freigestellt ist, sich dem bauaufsichtsrechtlichen Verfahren zu unterwerfen oder nicht zu unterwerfen. Ebensowenig steht es ihm frei, einen Fall des § 6 Abs. 5 MGVO herbeizuführen, indem er die vorgeschriebene Baugenehmigung nicht einholt oder die vorgeschriebene Bauanzeige unterläßt.

Ist eine baugenehmigungs- oder bauanzeigepflichtige Maßnahme ohne Baugenehmigung oder Bauanzeige durchgeführt worden, dann ist dies ein Fall des § 6 Abs. 4 MGVO und nicht des § 6 Abs. 5 MGVO. Dies zeigt sich spätestens dann, wenn das geschieht, was von Rechts wegen geschehen müßte, wenn nämlich eine Nachtragsbaugenehmigung beantragt und erteilt wird. Dann liegt der Fall einer Baugenehmigung jenseits des Schlußstichtages vor, der nach § 6 Abs. 4 MGVO der Ablehnung verfallen muß und schon von daher von der Anwendung des § 6 Abs. 5 MGVO ausgeschlossen ist.

Diese Auslegung rechtfertigt sich auch aus den Wertungen, die allgemein der Gewährung von Vertrauensschutz zugrunde liegen. Die Inanspruchnahme des Vertrauensschutzes setzt voraus, daß sich auch der Geschützte seinerseits an die Rechtsordnung hält, zumindest aber einen zuverlässigen Nachweis der Voraussetzungen dieses Schutzes nicht in rechtswidriger Weise einschränkt. Es widerspricht einem allgemeinen Rechtsgrundsatz, Vertrauensschutz für rechtswidrig erworbene Positionen zu gewähren.

Nach der für das Revisionsgericht verbindlichen Auslegung des Landesrechts durch das Verwaltungsgericht bedurfte die vom Kläger durchgeführte Baumaßnahme der baurechtlichen Zulassung, die nach den unangegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts innerhalb der Zeit vom 1. Juli 1978 bis zum 29. Februar 1984 nicht erfolgt ist. Mithin ist ein Anspruch des Klägers auf Erteilung der begehrten Bescheinigung nach § 6 Abs. 5 MGVO nicht gegeben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.