I.

Der Kläger begehrt vom beklagten Freistaat im Hinblick auf seine und seiner Ehefrau eingeschränkte Erwerbsfähigkeit und im Hinblick auf Baumaßnahmen zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze, die er auf Grund eines im Mai 1978 genehmigten Betriebsentwicklungsplans vorgenommen hat, eine Bescheinigung über die Anerkennung oder Zuweisung einer höheren Anlieferungs-Referenzmenge, als ihm von der Molkerei berechnet worden ist.

Das Amt für Landwirtschaft lehnte die Erteilung der Bescheinigung ab.

Widerspruch, Klage und Berufung blieben erfolglos.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils ausgeführt: Die Entscheidung des Beklagten beruhe auf wirksamen Rechtsgrundlagen. Der Kläger erfülle die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 2 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. Juli 1986 (BGBl. I S. 1227), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 24. Juli 1987 (BGBl. I S. 1698), - MGVO - nicht, weil die Bewilligung der Förderung vor dem 1. Juli 1978 liege. Die Stichtagsregelung entspreche den Vorgaben der VO (EWG) Nr. 857/84. Gegen sie bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Verordnungsgeber habe davon ausgehen können, daß Investitionsvorhaben zur Erhöhung des Kuhbestandes vor dem 1. Juli 1978 unter normalen Betriebsverhältnissen im Frühjahr 1984 bzw. im Referenzjahr 1983 erfolgreich abgeschlossen gewesen seien. Es fehle auch an den tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 MGVO. Die gesundheitlichen Beeinträchtigungen des Klägers seien kein außergewöhnliches Ereignis im Sinne von Art. 3 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 und des Art. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84. Die dort unter Härtegesichtspunkten getroffenen Regelungen beträfen Einbußen der Produktion durch Verluste. Dem Kläger könne zudem kein günstigeres Referenzjahr zugewiesen werden, als den Berechnungen schon zugrunde gelegt worden sei. Der Kläger könne auch keine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 6 in Verbindung mit § 6 Abs. 8 MGVO beanspruchen. Abgesehen davon, daß der Kläger die Zuteilung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge gemäß § 6 Abs. 8 MGVO bisher noch nicht beantragt habe, könnten von ihrem Zweck her besondere Anlieferungs-Referenzmengen, die der Strukturverbesserung dienen sollten, grundsätzlich nicht zum Ausgleich von Härtefällen verwendet werden.

Der Kläger hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er trägt vor: Die Milch-Garantiemengen-Verordnung sei mangels entsprechender Ermächtigung und, soweit sie keine ausreichende Härteregelung enthalte, auch materiell verfassungswidrig. Sei sie für das erkennende Gericht unbeachtlich, so müsse sein Verpflichtungsbegehren in der Weise beschieden werden, daß die Ausstellung der begehrten Bescheinigung bzw. die Zuteilung der ausreichenden Referenzmengen nicht erforderlich sei, da er - der Kläger - Milch ohne Beschränkung durch die Milch-Garantiemengen-Verordnung anliefern könne. Unrichtig sei die Auffassung des Berufungsgerichts, er habe die Zuteilung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge gemäß § 6 Abs. 8 MGVO bisher noch nicht beantragt. Das Berufungsgericht stelle nämlich zutreffend fest, daß er beim Amt für Landwirtschaft eine Bescheinigung für eine abweichende Referenzmenge beantragt habe. Mit diesem Antrag habe er erreichen wollen, daß ihm eine abweichende Referenzmenge zugeteilt werde, gleichgültig auf welcher Rechtsgrundlage, also eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Ziff. 1 MGVO und eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Ziff. 6 MGVO, und zwar seit dem Zeitpunkt, seit dem § 9 Abs. 2 Ziff. 6 MGVO in Kraft sei. Eine gesonderte Antragstellung für die verschiedenen Fallgruppen sei nicht vorgesehen. Zudem sei die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts unrichtig, daß die Zuteilung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge nach § 6 Abs. 8 MGVO grundsätzlich nicht zum Ausgleich von Härtefällen verwendet würde. Wenn die Milch-Garantiemengen-Verordnungüberhaupt verfassungskonform ausgelegt werden könne, dann nur mit Hilfe des § 6 Abs. 8 MGVO, nämlich insofern, daß durch Zuteilung abweichender Referenzmengen die Härtefälle eliminiert würden, die in der Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht geregelt seien und die zum Enteignungseingriff führten.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, stellt keinen Antrag und führt u.a. aus:

Die Ermächtigung des § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617) - MOG 1972 - sei generell gehalten. Sie umfasse die eigentliche Abgabenerhebung sowie im Vorfeld der Abgabenerhebung ggf. festzustellende Voraussetzungen. § 6 Abs. 8 MGVO sehe eine Strukturmaßnahme vor, die im Einzelfall auch einen Ausgleich für besondere Härten bei Anwendung der Garantiemengenregelung darstellen könne. Da den Ländern nur begrenzte Referenzmengen nach § 6 Abs. 8 MGVO zur Verteilung zur Verfügung stünden, sei für die Bescheinigung dieser Mengen in den jeweiligen Landesvorschriften auch ein besonderes Antragsverfahren vorgesehen.

II.

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1.

Zu Recht halten die Beteiligten in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs in Streitigkeiten wegen der Ausstellung einer Bescheinigung nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung den Verwaltungsrechtsweg für gegeben. Diese öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art sind durch Gesetz keinem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen (§ 40 Abs. 1 VwGO). Um eine Abgabenangelegenheit (§ 33 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 FGO) handelt es sich schon deshalb nicht, weil mit der Klage von einer allgemeinen Verwaltungsbehörde, nicht aber von einer Finanzbehörde eine Bescheinigung begehrt wird; das Bescheinigungsverfahren ist gegenüber dem eigentlichen Besteuerungsverfahren verselbständigt und den "zuständigen Landesstellen" zugewiesen (§§ 2 Abs. 1 Satz 2, 9 Abs. 2, 10 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse - Milch-Garantiemengen-Verordnung - i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. Juli 1986, BGBl. I S. 1227, zuletzt geändert durch die Verordnung vom 24. Juli 1987, BGBl. I S. 1698, - MGVO -). Da es sich bei diesen Streitigkeiten nicht um Abgabenangelegenheiten handelt, werden sie auch nicht durch § 29 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617) - MOG 1972 - bzw. § 34 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1397) - MOG 1986 - erfaßt.

2.

§ 9 Abs. 2 Satz 1 MGVO, der von der Zuständigkeit von Landesstellen ausgeht, verstößt nicht gegen Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach die Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften durch die Bundesfinanzbehörden verwaltet werden. Die Abgaben, die der Milcherzeuger unter Berücksichtigung von Referenzmengen im Rahmen der nationalen Garantiemengen für die Milch und Milcherzeugnisse zu zahlen hat, sind zwar "Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften" (vgl. auch BFH, Urteil vom 28. Oktober 1986 - VII R 41/86 - BFHE 148, 84, 86); die Ausstellung der Bescheinigungen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 MGVO durch die "zuständigen Landesstellen" ist aber keine Verwaltung dieser Abgaben.

Welcher Verwaltungskompetenz eine bestimmte gesetzlich ausgelöste Verwaltungstätigkeit unterfällt, bestimmt sich nach dem gegenständlichen Gehalt der Regelung. § 9 Abs. 2 Satz 1 MGVO könnte deshalb nur dann gegen Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG verstoßen, wenn die Bestimmung eine Verwaltungstätigkeit erfordern würde, die nach ihrem gegenständlichen Gehalt zur Abgabenverwaltung rechnet. Die Ausstellung einer Bescheinigung über Sachverhalte aus dem Bereich der Landwirtschaft ist ihrem Gegenstand nach aber keine Verwaltung von Abgaben. Unerheblich ist, daß diese Bescheinigung dazu dient, Voraussetzung für die abgabenrechtliche Entscheidung zu sein. Der Zweck, der mit einer bestimmten Verwaltungstätigkeit ausschließlich oder unter anderem verfolgt wird, entscheidet nicht über die Kompetenzzuordnung. Gäbe es die Regelung des § 9 Abs. 2 MGVO nicht, so müßte allerdings die Bundesfinanzverwaltung auch die Sachverhalte aus dem Landwirtschaftsbereich feststellen und beurteilen; sie müßte also etwas tun, was ihr unter der Geltung des § 9 Abs. 2 MGVO nicht obliegt. Art. 108 Abs. 1 GG verbietet es dem Normgeber aber nicht, eine Verwaltungstätigkeit der Länder auszulösen, die das Tätigwerden der Bundesverwaltung ersetzt; er verbietet nur, gerade die Tätigkeit den Ländern zu übertragen, die ihrem Gegenstand nach obligatorisch der Bundesverwaltung unterfällt. Dazu gehört die Ausstellung einer Bescheinigung über Sachverhalte aus dem Landwirtschaftsbereich nicht. Auch die Gesetzgebungspraxis orientiert sich schon immer unbeanstandet bei der Grenzziehung zwischen der regelmäßigen Verwaltungszuständigkeit der Länder einerseits und der ausnahmsweise festgelegten obligatorischen Bundesverwaltung andererseits am Gegenstand der Verwaltungstätigkeit, nicht an deren Zweck. In vielen Fällen haben gesetzlich bestimmte Verwaltungstätigkeiten von Landesbehörden ausschließlich den Zweck, eine bundeseigene Verwaltungstätigkeit zu erübrigen. Hinzuweisen ist z.B. auf folgende Regelungen: § 7 d Abs. 2 Nr. 2 EStG; § 51 Abs. 1 Nr. 2 n Satz 2 EStG i.V.m. § 81 Abs. 2 Nr. 2 EStDV; § 51 Abs. 1 Nr. 2 y Satz 2 EStG i.V.m. § 82 i Abs. 2 EStDV; § 51 Abs. 1 Nr. 2 r Satz 2 EStG i.V.m. § 82 k Abs. 2 EStDV; § 3 Nr. 1 der Verordnung über die einkommensteuerliche Behandlung der freien Erfinder vom 30. Mai 1951 (BGBl. I S. 387) in der durch Steuerbereinigungsgesetz 1985 von 14. Dezember 1984 (BGBl. I S. 1493) geänderten Fassung; § 4 Nr. 5 Satz 1 GrStG vom 7. August 1973 (BGBl. I S. 965) und § 5 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 GrStG; § 32 Abs. 2 Satz 2 GrStG; § 93 Abs. 1 c II. WobauG i.d.F. vom 11. Juli 1985 (BGBl. I S. 1284); § 14 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BerlinFG 1987 (BGBl. 1986 I S. 2415); § 4 Abs. 2 Nr. 3 InvZulG 1986 (BGBl. I S. 231); vgl. auch § 1 Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 1 InvZulG; § 1 Abs. 2 Satz 1, § 2 Abs. 1 InvZulG und § 4 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 InvZulG.

3.

Die Milch-Garantiemengen-Verordnung beruht, soweit sie ein Bescheinigungsverfahren vorsieht, auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung, nämlich dem § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972. Er ermächtigt zum Erlaß von Vorschriften "über das Verfahren bei Abgaben im Rahmen von Produktionsregelungen". Das Verfahren bei Abgaben ist nicht identisch mit dem Verfahren der Verwaltung von Abgaben, die Art. 108 Abs. 1 GG den Bundesfinanzbehörden zugewiesen hat. § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 ist umfassend formuliert und bezieht sich nicht nur auf die Verwaltung dieser Abgaben, sondern auf alle Verfahren, die mit dieser Verwaltung in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen. Daß das Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen des Jahres 1972 zur Einführung eines selbständigen Bescheinigungsverfahrens ermächtigt, wird nunmehr ausdrücklich durch seine Neufassung im Jahre 1986 bestätigt. Nach § 12 Abs. 2 Satz 2 MOG 1986 bedürfen Rechtsverordnungen nach § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 der Zustimmung des Bundesrates, "soweit der eigentlichen Abgabenerhebung ein selbständiges Verwaltungsverfahren vorgeschaltet ist, das von den Ländern durchgeführt wird". Der Gesetzgeber geht mithin davon aus, daß die betreffenden von den Ländern durchzuführenden Verwaltungsverfahren durch Rechtsverordnungen nach § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 geregelt werden. Die Ermächtigung in § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 betrifft aber die Vorschriften "über das Verfahren bei Abgaben", die schon in § 8 Abs. 1 MOG 1972 genannt sind. In dieser Hinsicht hat die Ermächtigung in § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 gegenüber der Ermächtigung in § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 keine Änderung erfahren.

Aus § 26 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 ergibt sich keine Einschränkung dieser Ermächtigung. Allerdings ist diese Vorschrift mißverständlich formuliert, indem sie den Eindruck erweckt, die Zuständigkeiten würden für den gesamten Verordnungsbereich abschließend geregelt. Wie sich aus der Begründung zum damaligen Regierungsentwurf ergibt (vgl. BT-Drs. VI/2553 S. 34), sollte durch die Regelung für den Bereich der Abgabenverwaltung die Zuständigkeit zwischen der Bundesfinanzverwaltung und anderen Bundes stellen aufgeteilt werden. Es war aber nicht daran gedacht, die Ermächtigung des § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 durch das Verbot eines landesbehördlichen Vorverfahrens einzuengen. Unter "Durchführung" versteht § 26 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 die abgabenrechtliche Ausführung der Normen und betrifft damit nur einen Teil der Verwaltungszuständigkeiten, die durch die Milch-Garantiemengen-Verordnung ausgelöst werden. Dementsprechend heißt es auch in § 2 Abs. 1 Satz 2 MGVO, daß die Zuständigkeit der nach Landesrecht zuständigen Stellen für die Erteilung von in dieser Verordnung genannten Bescheinigungen unberührt bleibt. Die Bundesfinanzverwaltung wird überhaupt nur deshalb in § 26 MOG 1972 erwähnt, weil man bei der Schaffung des MOG 1972 der Meinung war, Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG betreffe nur die Ausfuhrabgaben, und es bedürfe einer Regelung nach Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG, um den Bundesfinanzbehörden die Verwaltung der übrigen gemeinschaftsrechtlichen Abgaben zu übertragen (vgl. BT-Drs. VI/2553 S. 34 und S. 19).

4.

Zu Recht verneint hat das Berufungsgericht einen Anspruch des Klägers aus § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 2 MGVO gegen den beklagten Freistaat auf Ausstellung einer Bescheinigung des Inhalts, daß die Voraussetzungen für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge gegeben sind und daß eine entsprechende Zielmenge zu berücksichtigen ist. Die Erteilung einer derartigen Bescheinigung setzt gemäß § 6 Abs. 2 MGVO voraus, daß dem Milcherzeuger zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 aufgrund eines Entwicklungsplanes nach der Richtlinie 72/159/EWG (ABl. Nr. L 96 S. 1) die Förderung einer Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 v.H. bewilligt worden ist. Diese Voraussetzung ist nicht gegeben. Die Förderung wurde dem Kläger vor dem 1. Juli 1978, nämlich mit Bescheid vom 22. Mai 1978, bewilligt.

Diese Regelung steht mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere mit Art. 3 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 vom 31. März 1984 (ABl. Nr. L 90 vom 1. April 1984, S. 13) in Einklang. Danach können Milcherzeuger, die sich zur Durchführung eines vor dem 1. März 1984 eingereichten Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung gemäß der Richtlinie 72/159/EWG verpflichtet haben, entsprechend der Entscheidung des Mitgliedstaates eine spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten, die den im Entwicklungsplan vorgesehenen Milch- und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt. Daraus ergibt sich, daß die genannte Vorschrift die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, in dem genannten Falle eine spezifische Referenzmenge zuzuweisen; vielmehr wird es ihnen - entsprechend ihrer Entscheidung - freigestellt. Ist ihnen die Zuweisung aber freigestellt, dann können sie die Zuweisung der Referenzmenge in dem genannten Falle auch unter weitere einschränkende Voraussetzungen stellen, so auch unter die eines Anfangsstichtags, denn sie hätten in dem genannten Falle überhaupt keine Referenzmenge zu gewähren brauchen. Angesichts der Eindeutigkeit der Rechtslage erübrigt sich eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.

Die Statuierung eines Anfangsstichtags auf den 1. Juli 1978 verstößt nicht gegen Grundrechte des Klägers, und zwar weder gegen die gemeinschaftsrechtlichen noch gegen die im Grundgesetz niedergelegten Grundrechte. Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stehen der Einführung des Stichtags nicht entgegen.

Der Zweck der Milch-Garantiemengen-Verordnung, die Milchproduktion einzuschränken, führt notwendig dazu, daß nicht mehr sämtliche bisher vorhandenen Milcherzeugungskapazitäten auch in Zukunft wirtschaftlich zur Milcherzeugung genutzt werden können. Daß die erstrebte Produktionseinschränkung aus Gründen des allgemeinen Wohls gefordert ist, macht die Präambel der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung Nr. 856/84 des Rates vorn 31. März 1984 (ABl. Nr. L 90 vom 1. April 1984, S. 10) deutlich. Mit der Produktionsdrosselung sollen Haushaltsbelastungen und Marktschwierigkeiten vermieden werden, "die selbst die künftige Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik gefährden". Mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums wäre es aber gleichwohl nicht vereinbar (vgl. BVerfG, Beschluß vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300, 349, 351 [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]),  [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]wenn der Staat die Fortsetzung der Eigentumsnutzungen, zu deren Aufnahme umfangreiche Investitionen erforderlich waren, abrupt und ohne Überleitung unterbinden würde. Dabei kann dahinstehen, ob durch die MGVO überhaupt Eigentumsnutzungen unterbunden werden; jedenfalls geschieht dies nicht abrupt und ohne Überleitung. Entsprechend dem Art. 2 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 857/84 legt die Verordnung ein in der Vergangenheit liegendes Referenzjahr zugrunde, knüpft also an die bisherige Milchanlieferung des einzelnen Milcherzeugers in der Vergangenheit an. Darüber hinaus hat der Normgeber berücksichtigt, daß Investitionen, die im Referenzjahr 1983 noch nicht zu einer dem Investitionsvolumen entsprechenden Milchproduktion geführt haben, sich möglicherweise infolge der MGVO nicht bezahlt machen. Ein umfassender Investitionsschutz kam freilich nicht in Betracht, denn es mußte vermieden werden, daß Milcherzeuger in Kenntnis der gesetzgeberischen Absichten dazu übergingen, Milcherzeugungskapazitäten auszubauen oder bis dahin ungenutzte Kapazitäten zu aktivieren, um sich für die Vertrauensschutzregelung eine günstigere Ausgangsposition zu verschaffen. Der Normgeber hatte vielmehr schutzwürdiges Vertrauen der Milcherzeuger in den Fortbestand der damaligen Lage hinreichend und angemessen zu berücksichtigen, ohne den Zweck der Regelung zu gefährden. Der Normzweck wird verfehlt, wenn die Übergangsregelungen und die Bestimmungen über den Vertrauensschutz in der Milch-Garantiemengen-Verordnung dazu führen, daß latente Milcherzeugungskapazitäten, die - aus welchen Gründen auch immer - bisher stillgelegt, nur unvollkommen genutzt oder unausgebaut waren, nunmehr - in der Krise der Überproduktion - mobilisiert werden.

Diese Zweckverfehlung hat der Normgeber vermieden, ohne den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt zu haben. Es liegt in der Natur der Sache, denjenigen Milcherzeugern, die im Hinblick auf die zu erwartende Änderung der Rechtslage die Produktion ausweiten, die also gerade kein Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage setzen, insoweit keinen Vertrauensschutz zu gewähren. Ebenso erscheinen auch diejenigen nicht schutzwürdig, die zwar in der Vergangenheit im verständlichen Vertrauen auf den Fortbestand der damaligen Rechtslage seit langem Milchproduktionskapazitäten geplant oder geschaffen, diese aber bisher nicht zügig ausgebaut oder genutzt haben. Sie haben damit regelmäßig gezeigt, daß sie auf die Milchproduktionssteigerung nicht angewiesen sind. Ihnen ist grundsätzlich zuzumuten, angesichts der Überproduktion wie bisher auch in Zukunft auf die Nutzung dieser Kapazitäten zu verzichten.

Bei der Massenerscheinung der Milcherzeugung darf das schutzwürdige Vertrauen gegenüber dem nicht schutzwürdigen Vertrauen oder dem Nichtvertrauen grundsätzlich typisierend abgegrenzt werden, d.h., ohne daß es im Einzelfall darauf ankommt, ob es tatsächlich an Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage gefehlt hat oder ob der Milcherzeuger - wäre die Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht in Kraft getreten - tatsächlich auch ohne die Ausweitung der Produktion hätte auskommen wollen. Für diese Typisierung bieten sich zusätzlich zu der begrifflichen Umschreibung des Vertrauenstatbestandes zeitliche Kriterien, nämlich Stichtage, an. Sie markieren auf der einen Seite den Zeitpunkt, von dem an ein Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage nicht mehr gerechtfertigt war. Das ist der 1. März 1984, der im vorliegenden Zusammenhang nicht problematisch ist.

Auf der anderen Seite erscheint es nicht willkürlich, durch einen Stichtag auch diejenigen auszugrenzen, die schon seit langem Produktionssteigerungen hätten vornehmen können, es aber bisher nicht getan haben.

Die Wahl des 1. Juli 1978 als Stichtag dergestalt, daß die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge dann nicht in Betracht kommt, wenn die Förderung einer Baumaßnahme zur Erhöhung der Kuhplätze vor diesem Tag bewilligt worden ist (§ 6 Abs. 2 MGVO), verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 GG) und damit auch nicht gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 40 Abs. 3 EWG-Vertrag, wonach die gemeinsame Marktorganisation der Agrarmärkte jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen hat. Die unterschiedliche Behandlung der Milcherzeuger, die den Stichtag erfüllen, und der Milcherzeuger, die ihn verfehlen, orientiert sich am gegebenen Sachverhalt und erscheint sachlich vertretbar (vgl. BVerfG, Beschluß vom 27. Oktober 1970 - 1 BvR 51/68 u.a. - BVerfGE 29, 283, 299; Beschluß vom 20. März 1984 - 1 BvL 27/82 - BVerfGE 66, 234, 244) [BVerfG 20.03.1984 - 1 BvL 27/82]. Der Wahl des Stichtags liegt ersichtlich die Annahme des Verordnungsgebers zugrunde, daß Kapazitätsausweitungen, die vor dem 1. Juli 1978 in die Wege geleitet wurden, regelmäßig viereinhalb Jahre später - also Ende 1982 - abgeschlossen sind und sich damit in der Anlieferungsmenge des Referenzjahres 1983 voll auswirken. Wer auf die erhöhte Milchproduktion angewiesen ist, wird eine Kapazitätsausweitung in Angriff nehmen, sobald sie ihm möglich ist, und sie zügig durchführen. Auch wenn diese Annahme nicht in allen Fällen zutreffen mag, so hat der Verordnungsgeber damit noch nicht die Grenzen zulässiger Typisierung überschritten (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1963 - 1 BvL 30/57 u.a. - BVerfGE 17, 1, 23; Beschluß vom 8. Februar 1983 - 1 BvL 28/79 - BVerfGE 63, 119, 128 [BVerfG 08.02.1983 - 1 BvL 28/79]; Beschluß vom 6. November 1985 - 1 BvL 47/83 - BVerfGE 71, 146, 157) [BVerfG 06.11.1985 - 1 BvL 47/83]. Die Annahme trifft den Regelfall. Ihr entspricht der Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" für den Zeitraum 1978 bis 1981 (BT-Drs. 8/1780 vom 5. Mai 1978), wenn dort in den Grundsätzen für die Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen in der Landwirtschaft unter Nr. 12 vorgesehen ist, daß der Begünstigte spätestens im vierten Jahr - dem Zieljahr - nach Einsetzen der Förderungsmaßnahmen ein Arbeitseinkommen erzielen soll, das dem in außerlandwirtschaftlichen Berufen vergleichbar ist. Nur in begründeten Ausnahmefällen war gemäß Nr. 12.7 des Rahmenplans eine Verlängerung der Laufzeit des Betriebsentwicklungsplans auf sechs Jahre zulässig. Diese zeitliche Perspektive hat in der Praxis zu keiner Änderung der Förderungsgrundsätze Anlaß gegeben, wie die früheren und die nachfolgenden Fassungen des Rahmenplans (so bereits BT-Drs. 7/1538 vom 16. Januar 1974 und andererseits BT-Drs. 8/2754 vom 18. April 1979) zeigen. Der Zeitraum vom 1. Juli 1978 bis zum 31. Dezember 1902 geht über diese vier Jahre noch hinaus. Die die einzelbetriebliche Investitionsförderung betreffende Gemeinschaftsrichtlinie über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe vom 17. April 1972 (Nr. 72/159/EWG) enthält in Art. 4 Abs. 6 Satz 1 nur eine zeitliche Höchstgrenze, in der die Ziele des Entwicklungsplans zu verwirklichen sind, nämlich sechs Jahre, die von der Bundesrepublik in den genannten Rahmenplänen unterschritten werden durfte und - wie gesagt - auch unterschritten worden ist.

Es ist auch nicht zu beanstanden, daß der Verordnungsgeber zum Kriterium für die Wahrung des Stichtags die Bewilligung der Förderung erhoben hat. Abgesehen davon, daß mit der Bewilligung auch der Zeitraum beginnt, den der Rahmenplan für die Verwirklichung des Entwicklungsplans vorsieht, ist die Feststellung des Zeitpunkts, zu dem die Förderung bewilligt worden ist, einfach und verursacht keinen nennenswerten Verwaltungsaufwand; sie führt regelmäßig zu unstreitigen Ergebnissen und dient damit der Rechtssicherheit. Der Stichtag bezogen auf die bloße Bewilligung der Förderung kann freilich dazu führen, daß Milcherzeugern auch dann eine besondere Referenzmenge anerkannt wird, wenn ihnen zwar eine Förderung zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 bewilligt worden ist, sie aber keine Investitionsmaßnahme vor Inkrafttreten der Milch-Garantiemengen-Verordnung durchgeführt haben. Es mag sein, daß diese Milcherzeuger zu berücksichtigen, verfassungsrechtlich nicht geboten war. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liegt darin aber nicht, insbesondere kann die Gruppe der Milcherzeuger, denen vor dem 1. Juli 1978 eine bisher nicht genutzte Förderung bewilligt worden war, nicht verlangen, die Vorteile in Anspruch nehmen zu dürfen, die der Gruppe gewährt worden sind, die zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 eine bis dahin ebenfalls noch nicht genutzte Förderungsbewilligung erhalten hat (vgl. BVerfG, Beschluß vom 27. September 1978 - 1 BvL 31/76 u.a. - BVerfGE 49, 192, 208 [BVerfG 27.09.1978 - 1 BvL 31/76]; Beschluß vom 8. März 1983 - 1 BvL 21/80 - BVerfGE 63, 255, 265) [BVerfG 08.03.1983 - 1 BvL 21/80]. Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ist die erste Gruppe nicht benachteiligt worden, wie die vorstehenden Ausführungen zur Stichtagsregelung dargetan haben. Der Normgeber hätte freilich auf die Durchführung der Investitionen als zusätzliches Kriterium abstellen können. Daß er es nicht getan hat, rechtfertigt sich aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und ist deshalb auch im Hinblick auf den Gleichheitssatz nicht zu beanstanden.

Die Anerkennung einer besonderen Referenzmenge nach § 6 Abs. 3 bis 5 MGVO hat das Berufungsgericht zu Recht nicht in Betracht gezogen (vgl. Senatsurteile vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 41.87 und BVerwG 3 C 54.87 -); das angefochtene Urteil enthält insoweit keine tatsächlichen Feststellungen, die Revision keine diesbezüglichen Rügen.

Das Berufungsurteil verletzt auch kein Bundesrecht, soweit es einen Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 MGVO verneint.

Die Ausstellung einer derartigen Bescheinigung setzt voraus, daß ein außergewöhnliches Ereignis im Sinne der in § 1 MGVO genannten Rechtsakte eingetreten ist und die Milcherzeugung hiervon nachhaltig betroffen wurde.

Zweifelhaft könnte sein, ob der Kläger mit einem entsprechenden Antrag überhaupt an die Behörde herangetreten ist. Seinen zunächst sehr unbestimmt gehaltenen Antrag "auf Ausstellung einer Bescheinigung für eine abweichende Referenzmenge im Rahmen der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 25. Mai 1984" hat er durch seinen Vortrag in seinem Schreiben vom 18. September 1984 an das Amt für Landwirtschaft konkretisiert, er sei durch seinen und seiner Ehefrau Gesundheitszustand in der Produktion beeinträchtigt. Der erkennende Senat sieht darin einen Hinweis auf ein "außergewöhnliches Ereignis" im Sinne des Art. 3 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 und damit einen Antrag auf Ausstellung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 MGVO.

Dem Kläger fehlt für einen derartigen Antrag auch nicht das Rechtsschutzinteresse, obwohl er in dem für ihn geltenden Referenzjahr 1983 die größte Milchmenge im Vergleich zu den Vorjahren angeliefert hat. Gleichwohl wäre möglicherweise für ihn das Jahr 1982 als Referenzjahr günstiger. Ausgehend von einer Anlieferungsmenge von 164.015 kg im Jahre 1983 ist eine Referenzmenge von 149.400 kg berechnet worden. Dabei wurde die Menge des Jahres 1983 nach § 4 Abs. 2 Satz 1 MGVO um vier Prozent, zuzüglich nach der Formel des § 4 Abs. 2 Satz 2 MGVO um weitere 4,55 Prozent und schließlich wegen einer Erhöhung des Kürzungssatzes um 0,4 Prozentpunkte nach § 4 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 MGVO um insgesamt 8,95 Prozent gekürzt. Wäre das Jahr 1981 maßgeblich, so beliefe sich die Referenzmenge - legt man die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs (Urteil vom 27. Januar 1987 - VII R 86/86 - BFHE 148, 564) zugrunde - auf 145.581 kg, nämlich der Anlieferungsmenge des Jahres 1981 von 144.140 kg zuzüglich ein Prozent gemäß Art. 2 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84. Dies wäre im Vergleich zum Jahr 1983 kein besseres Ergebnis. Legt man aber das Jahr 1982 zugrunde, dann ergäbe sich auf der Grundlage einer Anlieferungsmenge von 148.389 kg eine höhere Referenzmenge als für das Jahr 1983, nämlich von 149.872 kg, falls man auch hier ein Prozent zuschlägt. Ob dieser Zuschlag auch für das Jahr 1982 berücksichtigt werden darf, hat der Bundesfinanzhof ausdrücklich offengelassen. Da diese Frage vom erkennenden Senat wegen des für die Festsetzung der Anlieferungs-Referenzmenge eröffneten Finanzrechtswegs nicht abschließend entschieden werden kann, kann das Rechtsschutzinteresse des Klägers auch nicht verneint werden.

§ 1 MGVO umreißt den Anwendungsbereich und nennt die Rechtsakte des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse hinsichtlich der Abgaben, die der Milcherzeuger unter Berücksichtigung von Referenzmengen im Rahmen der nationalen Garantiemengen für die Milch und Milcherzeugnisse zu zahlen hat. In diesen Rechtsakten wird der Begriff "außergewöhnliche Ereignisse" in Art. 3 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 verwendet. Danach können Erzeuger, deren Milcherzeugung in dem vom Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr von "außergewöhnlichen Ereignissen" nachhaltig betroffen wurde, die vor oder während des betreffenden Jahres eingetreten sind, auf Antrag erwirken, daß ein anderes Kalenderreferenzjahr innerhalb des Zeitraumes 1981 bis 1983 berücksichtigt wird. In Satz 2 der gleichen Vorschrift wird der Begriff "außergewöhnliches Ereignis" dahin konkretisiert, daß folgende Situationen darunter fallen: schwere Naturkatastrophen, Zerstörung der Futterbestände und Viehseuchen. In der gleichen Vorschrift ist vorgesehen, daß die Aufzählung der Situationen nach dem Verfahren des Art. 30 VO (EWG) Nr. 804/68 ergänzt werden kann. Dies ist in Art. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 (ABl. Nr. L 132/11 vom 18. Mai 1984) geschehen. Nunmehr zählt zu den Situationen auch "langfristige Berufsunfähigkeit des Erzeugers, falls dieser den Betrieb selbst geführt hat".

Der Kläger erfüllt die Voraussetzungen des Art. 3 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 und des Art. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 nicht. In Betracht kommt als "Situation", die ein "außergewöhnliches Ereignis" darstellen könnte, nur die in Art. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 erwähnte "langfristige Berufsunfähigkeit". Dabei kann schon zweifelhaft sein, ob eine Minderung der Erwerbsfähigkeit um 70 Prozent eine Berufsunfähigkeit in diesem Sinne ist. Es fehlt jedenfalls an der nachhaltigen Betroffenheit der Milcherzeugung im Referenzjahr 1983 durch dieses "außergewöhnliche Ereignis". Das gleiche gilt im Hinblick auf die im Jahre 1983 auf Grund einer schweren Operation eingetretene Arbeitsunfähigkeit seiner Ehefrau.

"Nachhaltig betroffen" ist die Milcherzeugung nicht, wenn sie so weiter läuft wie bisher und nur ihre Ausweitung, ihre Steigerung scheitert. Der Kläger hat nicht geltend gemacht, daß er in bezug auf die Milchproduktion im Jahre 1983 schlechtere Ergebnisse erzielt hätte als in den Vorjahren; er hat vielmehr nur vorgetragen, daß er sein Planziel, die Anzahl der Milchkühe auf 38 zu erhöhen, nicht erreicht habe. Gelingt es im übrigen dem Milcherzeuger, einen zunächst drohenden oder auch eingetretenen Rückgang der Milcherzeugung auf Grund einer auch von Art. 3 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 oder Art. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 als außergewöhnliches Ereignis bewerteten Situation auszugleichen, etwa indem er nach einer Viehseuche umgehend gesunde Tiere ankauft, und bleibt die Jahresmilcherzeugung infolgedessen auf der gleichen Höhe wie vorher, so ist die Erzeugung eben durch dieses Ereignis nicht - jedenfalls nicht nachhaltig - betroffen worden. Allein darauf aber stellt der Normgeber in diesem Zusammenhang ab. Dieses Auslegungsergebnis ist aus der Rechtsfolge herzuleiten, die Art. 3 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 bei einer nachhaltigen Betroffenheit der Milcherzeugung durch ein außergewöhnliches Ereignis vorsieht, nämlich ein anderes Referenzjahr als das Jahr 1983 wählen zu dürfen. Hätte der Normgeber dem Milcherzeuger die mißlungene Steigerung der Milcherzeugung ganz oder teilweise zugute bringen wollen, so hätte er eine besondere Referenzmenge auf der Grundlage der geplanten Steigerung gewähren müssen; dagegen wäre es ohne Sinn, dem Milcherzeuger für diesen Fall die Wahl eines früheren Jahres als Referenzjahr anzubieten. Das wird vollends deutlich, wenn dem Milcherzeuger - wie im vorliegenden Fall - durchaus eine Steigerung in den letzten Jahren gelungen ist, nur eben nicht in dem beabsichtigten Ausmaß.

Aus der beschränkten Rechtsfolge des Art. 3 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 857/84, statt des festgesetzten Referenzjahres 1983 entweder das Jahr 1981 oder das Jahr 1982 als Referenzjahr wählen zu dürfen, kann zudem entnommen werden, daß der Normgeber nur die Härte hat ausgleichen wollen, die die Festlegung des Referenzjahres auf ein bestimmtes Kalenderjahr innerhalb des Zeitraums von 1981 bis 1983 für denjenigen mit sich bringt, der gerade in jenem Jahre durch ein außergewöhnliches Ereignis in der Milcherzeugung nachhaltig betroffen wird. Indem der Normgeber zwei andere Referenzjahre zur Wahl stellt, geht er erkennbar von einem außergewöhnlichen Ereignis aus, das die Erzeugung in einem der betreffenden Jahre weniger beeinträchtigt hat als im Jahre 1983. Es muß sich also um ein "referenzjahrspezifisches" außergewöhnliches Ereignis handeln. So liegt der hier zu entscheidende Fall aber nicht. Die Minderung der Erwerbstätigkeit des Klägers war bereits im Jahre 1979 eingetreten, hat also das Jahr 1983 nicht stärker beeinflußt als die Jahre 1981 und 1982. Das Jahr 1983 war - im Gegenteil - das Jahr der höchsten Milchproduktion.

Dieser Auslegung des Art. 3 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 entspricht es auch, daß für das Gemeinschaftsrecht keinerlei Veranlassung vorliegt, über den Bestandsschutz hinaus bloße Chancen, die der Milcherzeuger bisher nicht genutzt hat, ihm auch für die Zukunft zu erhalten. Der Europäische Gerichtshof hat nämlich selbst dann einen Verstoß gegen das Eigentumsrecht verneint, wenn die durch die wirtschaftliche Lage gebotenen Produktionsbeschränkungen die Rentabilität und die Substanz bestimmter Unternehmen beeinträchtigen (Urteil vom 19. September 1985 - Rs. 172 und 226/83 - Slg. 1985, 2843, 2850). Damit stellt sich auch das Problem einer unzureichenden Härtefallregelung im vorliegenden Fall nicht. Angesichts der Eindeutigkeit der Rechtslage erübrigt sich die Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.

5.

Das Berufungsurteil verletzt auch kein Bundesrecht, soweit es einen Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 MGVO verneint. Die Ausstellung einer derartigen Bescheinigung setzt nach § 6 Abs. 8 MGVO die Zuteilung einer Anlieferungs-Referenzmenge nach Maßgabe des Art. 3 Nr. 2 oder Art. 4 Abs. 1 Buchst. c VO (EWG) Nr. 857/84 voraus. Nach Art. 3 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 857/84 können die Mitgliedstaaten - was hier offensichtlich nicht in Betracht kommt - Junglandwirten eine bestimmte Referenzmenge zuteilen. Ferner können sie nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. c VO (EWG) Nr. 857/84 "zur erfolgreichen Umstrukturierung der Milcherzeugung auf nationaler oder regionaler Ebene oder auf Ebene der Erfassungszonen" Erzeugern, die hauptberuflich die Landwirtschaft betreiben, eine zusätzliche Referenzmenge zuweisen.

Die Ausstellung einer Bescheinigung über die Zuteilung einer Referenzmenge nach § 6 Abs. 8 MGVO muß beantragt werden. Einen derartigen Antrag hat der Kläger bisher bei der zuständigen Behörde nicht gestellt. Dies ergibt sich aus den den erkennenden Senat bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO), die der Kläger mit zulässigen und begründeten Rügen nicht angegriffen hat.

Daß überhaupt ein Antrag auf Ausstellung einer Bescheinigung gestellt werden muß, wird auch vom Kläger nicht in Abrede gestellt. Diese Notwendigkeit ergibt sich unmittelbar aus § 9 Abs. 2 Satz 2 MGVO, der einen Antrag voraussetzt und in bezug auf Bescheinigungen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 MGVO eine Sollfrist vorsieht. Sie entspricht auch der Natur der Sache. Die Bescheinigung liegt im Interesse der Milcherzeuger; die Behörde hat zudem über die Lage der Milcherzeuger keinen Überblick, so daß sie mit Recht erwarten darf, daß der Milcherzeuger, der eine Bescheinigung begehrt, an sie herantritt. Da nach § 9 Abs. 2 MGVO sehr unterschiedliche Bescheinigungen mit sehr unterschiedlichen Rechtswirkungen durch die zuständigen Landesstellen auszustellen sind, muß der Milcherzeuger auch erklären, welche Bescheinigungen er wünscht, und dies in seinem Antrag zum Ausdruck bringen. Freilich dürfen insofern keine zu strengen Anforderungen gestellt werden. Es genügt, wenn der Milcherzeuger der Behörde einen Sachverhalt vorträgt und zu erkennen gibt, welches Ziel er erreichen will. Dies hat das Berufungsgericht nicht verkannt.

6.

Eine wirksame Verfahrensrüge hat der Kläger nicht erhoben. Nach § 139 Abs. 2 VwGO muß die Revision die verletzte Rechtsnorm und - soweit Verfahrensmängel gerügt werden - die Tatsachen bezeichnen, die den Mangel ergeben. Eine das gerichtliche Verfahren betreffende Vorschrift ist im Hinblick auf das angefochtene Urteil nicht bezeichnet worden, ebensowenig Tatsachen, die eine Verletzung derartiger Vorschriften ergeben würden. Sie kann auch nicht der vom klägerischen Prozeßbevollmächtigten seiner Revisionsschrift beigefügten Revisionsschrift entnommen werden, die ein Parallelverfahren betrifft. Die Revisionsschrift des Parallelverfahrens enthält zwar Verfahrensrügen - nämlich der mangelnden Sachaufklärung - gegen das Berufungsurteil in eben dieser Parallelsache. Vom Rechtsmittelführer ist aber nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluß vom 2. April 1982 - BVerwG 5 C 3.81 - Buchholz 310 § 139 Nr. 61) gefordert, daß er sich in der Revisionsbegründung mit den Gründen des angefochtenen Urteils auseinandersetzt. Die Revisionsschrift in der Parallelsache läßt nicht erkennen, wie weit das Berufungsurteil in der vorliegenden Sache angegriffen wird, und zwar schon deshalb nicht, weil das angefochtene Urteil mit dem Urteil der Parallelsache keineswegs die gleichen tatsächlichen Feststellungen gemeinsam hat. Eine wirksame Aufklärungsrüge setzt zudem voraus, daß die Entscheidungserheblichkeit der gerügten Mängel für das Berufungsurteil dargelegt wird (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Urteil vom 16. Oktober 1984 - BVerwG 9 C 284.82 - Buchholz 402.25 § 27 Nr. 1; Urteil vom 9. August 1978 - BVerwG 7 C 79-82.77 - Buchholz 310 § 86 Abs. 3 Nr. 25). Auch dies ist im Hinblick auf das angefochtene Urteil nicht geschehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.