Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.05.1981, Az.: BVerwG 1 C 168.79

I.

Der 1949 geborene Kläger, ein syrischer Staatsangehöriger, reiste Anfang Januar 1975 mit einem Sichtvermerk für Touristen von Syrien in den Geltungsbereich des Ausländergesetzes ein und beantragte mit Schreiben vom 17. Januar 1975, ihn als Asylberechtigten anzuerkennen und ihm für die Dauer des Asylverfahrens eine Aufenthaltserlaubnis gemäß Nr. 10 zu § 40 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Ausländergesetzes - AuslVwV - vom 7. Juli 1967 (GMBl. S. 231) zu erteilen.

Unter dem 20. Januar 1975 stellte ihm der Polizeipräsident in Berlin eine "Bescheinigung über die Beantragung von Asyl", befristet bis zum 19. Juli 1975, aus, die bis zum 20. Januar 1976 verlängert wurde. Mit Bescheid vom 14. Februar 1975 lehnte der Polizeipräsident die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis gemäß § 2 Abs. 1 AuslG ab. Für den Fall, daß der Kläger das Bundesgebiet nicht binnen zwei Wochen nach negativem Abschluß des Asylverfahrens freiwillig verlassen haben sollte, wurde ihm gemäß § 13 AuslG die Abschiebung angedroht.

Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein mit der Begründung, er halte sich als Asylbewerber rechtmäßig im Geltungsbereich des Ausländergesetzes auf. Aus AuslVwV Nr. 4 und 7 zu § 11 ergebe sich, daß vor einer unanfechtbaren Entscheidung über den Asylantrag ausländerbehördliche Maßnahmen nicht eingeleitet werden dürften. Im übrigen habe er um eine Aufenthaltserlaubnis nach § 2 AuslG nicht gebeten.

Der Senator für Inneres wies den Widerspruch durch Bescheid vom 4. Juni 1975 zurück und führte dazu aus: Auf die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis bestehe kein Rechtsanspruch; sie werde vielmehr nach pflichtgemäßem Ermessen erteilt. Der Kläger, der mit einem Sichtvermerk für Besuchszwecke in die Bundesrepublik Deutschland eingereist sei, habe in seinem Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis angegeben, sich für immer hier aufhalten zu wollen. Ein längerer Besuchsaufenthalt liege aber nicht im öffentlichen Interesse, zumal die Bundesrepublik Deutschland kein Einwanderungsland sei. Es sei auch zu berücksichtigen, daß der Kläger zur Bestreitung seines Lebensunterhalts öffentliche Mittel in Anspruch nehmen müsse. Der Asylantrag hindere die Ausländerbehörde nicht, die Aufenthaltserlaubnis zu versagen. Er bewirke lediglich, daß wegen des anhängigen Asylverfahrens zur Zeit keine ausländerrechtlichen Zwangsmaßnahmen gegen den Kläger eingeleitet würden.

Der Kläger hat darauf beim Verwaltungsgericht Berlin Anfechtungsklage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat dieser Klage durch Urteil vom 13. Mai 1976 stattgegeben und zur Begründung ausgeführt, die auf § 2 AuslG gestützte Versagung der Aufenthaltserlaubnis verletze den Kläger in seinen Rechten, da er eine solche Aufenthaltserlaubnis nicht beantragt habe.

Mit seiner Berufung hat der Beklagte beantragt,

Der Kläger hat beantragt,

hilfsweise

Durch Urteil vom 1. Juni 1977 hat das Oberverwaltungsgericht Berlin das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Bei dem Begehren des Klägers vom 17. Januar 1975 handele es sich der Sache nach um einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis im Sinne des § 2 Abs. 1 AuslG. Für eine rechtliche Differenzierung zwischen einer Aufenthaltserlaubnis nach § 2 Abs. 1 AuslG und nach AuslVwV Nr. 10 zu § 40 sei kein Baum.

Die Regelung der AuslVwV Nr. 10 zu § 40 in Verbindung mit Art. 3 GG stütze den Anspruch des Klägers nicht. Es bestehe keine Selbstbindung des Beklagten. Denn die bis zum 31. Mai 1977 geltende AuslVwV Nr. 10 zu § 40 sei in Übereinstimmung mit dem Beschluß der Innenminister der Länder vom 15. Februar 1974 seit Jahren grundsätzlich nicht mehr angewandt worden. Dementsprechend könne der Beklagte nach Nr. 7 zu § 40 der vom 1. Juni 1977 an geltenden AuslVwV in der Fassung vom 10. Mai 1977 (GMBl. S. 202) eine Duldung erteilen. Höherrangiges Recht (Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG) zwinge nicht dazu, dem Asylbewerber vor seiner Anerkennung einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis einzuräumen.

Hiernach liege es im pflichtgemäßen Ermessen des Beklagten, darüber zu entscheiden, in welcher rechtlichen Form und mit welchem Inhalt er dem Kläger den erstrebten Aufenthalt in seinem Zuständigkeitsbereich ermögliche. Form und Inhalt der Bescheinigung über die Beantragung von Asyl seien nicht zu beanstanden. Mit der Bescheinigung bestätige der Beklagte, daß er das Asylersuchen des Klägers als rechtlich bedeutsam ansehe. Sein Entschluß, den Kläger nicht in jeder Beziehung Ausländern gleichzusetzen, die mit einem Sichtvermerk ordnungsgemäß zu Erwerbszwecken eingereist seien, sondern sich darauf zu beschränken, die Anwesenheit des Klägers in seinem Zuständigkeitsbereich hinzunehmen und ihm eine Erwerbstätigkeit zu ermöglichen, nehme beanstandungsfrei Rücksicht auf die Rechtsstellung eines Asylbewerbers vor seiner Anerkennung. Die örtliche und zeitliche Beschränkung des Aufenthaltsrechts sei sachdienlich. Hierbei sei zu berücksichtigen, daß dem Kläger der Aufenthalt im Geltungsbereich des Ausländergesetzes nicht in erster Linie gestattet werde, um hier längerfristig zu leben und zu arbeiten, sondern damit er sein Asylverfahren ungehindert betreiben könne; zu diesem Zweck seien ihm Einschränkungen seiner Bewegungsfreiheit zuzumuten.

Die Abschiebungsandrohung, die auf den Ausgang des Asylverfahrens Rücksicht nehme, entspreche den gesetzlichen Anforderungen.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung sachlichen und formellen Rechts und trägt vor: Die Gründe, auf die die angefochtenen Bescheide gestützt seien, rechtfertigten die Versagung der Aufenthaltserlaubnis nicht. Asylbewerbern stehe ein gesetzliches Aufenthaltsrecht zu; das ergebe sich aus den §§ 40 Abs. 1 und 15 Abs. 3 AuslG. Ihnen könne aber auch, wenn nicht ausnahmsweise besondere Gründe entgegenstünden, eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. Eine Duldungsbescheinigung, wie der Beklagte sie ihm, dem Kläger, in den Jahren 1976 und 1977 ausgestellt habe, sei der Rechtsstellung des Asylbewerbers unangemessen. Die für den Fall des negativen Abschlusses des Asyl Verfahrens erlassene Abschiebungsandrohung sei ebenfalls rechtswidrig. Ihr fehle die erforderliche Bestimmtheit. Die Ausländerbehörde könne nämlich nur aufgrund der Information einer anderen Behörde feststellen, ob das Asylverfahren abgeschlossen sei. Außerdem könne man darüber, ob das Asylverfahren abgeschlossen sei oder nicht, im Einzelfall verschiedener Meinung sein. Die Aufforderung zur Ausreise unter einer Bedingung sei auch mit § 12 Abs. 1 AuslG unvereinbar. In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt der Kläger, das Berufungsgericht habe den Sachverhalt nicht hinreichend erforscht und damit gegen § 86 Abs. 1 VwGO verstoßen. Obwohl er, der Kläger, in der Berufungsverhandlung die bis zum 7. September 1977 gültige Duldungsbescheinigung vorgelegt habe, habe das Gericht davon keine Kenntnis genommen, sondern nur die ursprünglich vom Beklagten ausgestellte Asylbescheinigung gewürdigt. Auf diesem Verfahrensmangel beruhe das Urteil. Das Oberverwaltungsgericht habe auch versäumt, den protokollierten Hinweisen seines Prozeßbevollmächtigten auf die Fälle der Asylbewerber B. und T. nachzugehen; T. habe eine Aufenthaltserlaubnis erhalten, B. sei ausländerbehördlich erfaßt worden.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er macht geltend: Soweit der Kläger die Verletzung des § 86 Abs. 1 VwGO rüge, könne seine Revision deshalb keinen Erfolg haben, weil das Berufungsurteil nicht auf dem gerügten Verfahrensmangel beruhe. Auch die Sachrüge sei unbegründet. Die Versagung der begehrten Aufenthaltserlaubnis sei rechtmäßig gewesen. Der Beklagte habe eine Ermessensentscheidung getroffen; er sei nämlich der zutreffenden Rechtsansicht, daß der Kläger keinen Anspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis habe und daß statt dessen die ihm gewährte Asylbescheinigung beziehungsweise Duldungsbescheinigung genüge. Das behördliche Ermessen sei nicht etwa durch Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG so weit reduziert, daß die Ausländerbehörde zur Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für die Dauer des Asylverfahrens verpflichtet wäre. Dem asylsuchenden Ausländer werde durch Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG lediglich verbürgt, daß er an der Grenze des zur Asylgewährung verpflichteten Staates nicht zurückgewiesen und nicht in einen möglichen Verfolgerstaat abgeschoben werde, was einschließe, daß er auch in keinen Staat abgeschoben werden dürfe, in dem die Gefahr der weiteren Abschiebung in einen Verfolgerstaat bestehe. Das schließe zugleich einen Rechtsanspruch auf Aufenthaltsgewährung ein. Dem genüge der Beklagte; denn er verlange vom Kläger nicht, daß dieser während der Dauer des Asylverfahrens das Bundesgebiet verlasse. Auch das Zweite Gesetz zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 16. August 1980 (BGBl. I S. 1437) gehe davon aus, daß Asylsuchende keinen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis hätten. Die Abschiebungsandrohung greife ebenfalls nicht in das Grundrecht des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ein. Dem Kläger werde nämlich die Durchführung des Asyl Verfahrens im Bundesgebiet ermöglicht und damit zugleich vorläufiger Schutz vor der behaupteten politischen Verfolgung gewährt. Später eintretenden Umständen, nach denen eine Abschiebung für den Kläger eine besondere Härte bedeuten würde, könne noch Rechnung getragen werden.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er führt im wesentlichen aus: Dem Asylbewerber müsse aus verfassungsrechtlichen Gründen die ungehinderte Durchführung des Asylverfahrens ermöglicht und damit zugleich vorläufiger Schutz vor der behaupteten Verfolgung verbürgt werden. Die Gewährung eines Verfolgungsschutzes zur Durchführung des Asylverfahrens setze aber nicht die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis voraus. Es genüge, wenn dem Asylbewerber, wie es regelmäßig geschehe, eine Duldung und eine Bescheinigung über die Beantragung von Asyl erteilt würden. Es sei auch zulässig, einen Asylbewerber für den Fall der unanfechtbaren Ablehnung seines Asylantrags zur Ausreise innerhalb einer bestimmten Frist aufzufordern und ihm in diesem Zusammenhang die Abschiebung anzudrohen. Eine solche Entscheidung lasse das Grundrecht auf Asyl unberührt; denn der Asylbewerber könne sein Asylverfahren ungehindert durchführen.

II.

Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Wiederherstellung des die angefochtenen Bescheide aufhebenden Urteils des Verwaltungsgerichts sowie zur Verpflichtung des Beklagten, über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis erneut zu entscheiden.

1.

Die Verfahrensrüge, das Berufungsgericht habe seine Pflicht zur Erforschung des Sachverhalts verletzt (§ 86 Abs. 1 VwGO), greift allerdings nicht durch. Bei der Prüfung, ob ein Verstoß gegen die Aufklärungspflicht vorliegt, muß von der dem Berufungsurteil zugrundeliegenden materiellrechtlichen Auffassung ausgegangen werden (BVerwGE 51, 264 [BVerwG 04.11.1976 - II C 40/74] [265]). Vom Rechtsstandpunkt des Berufungsgerichts aus waren die Fragen, die der Kläger für aufklärungsbedürftig hält, nicht entscheidungserheblich:

Der Kläger beanstandet, seine Behauptung, wonach er im Zeitpunkt der Berufungsverhandlung nicht im Besitz einer Asylbescheinigung, sondern lediglich einer Duldungsbescheinigung war, sei vom Berufungsgericht nicht geprüft worden. Zu einer solchen Prüfung hatte das Berufungsgericht keinen Anlaß; denn es war, wie sich dem Zusammenhang des Berufungsurteils entnehmen läßt, der Auffassung, für die Beurteilung der behördlichen Ermessensentscheidung sei die Sach- und Rechtslage bei Erlaß des Widerspruchsbescheides und nicht diejenige im Zeitpunkt der Berufungsverhandlung maßgebend (vgl. auch Urteile vom 24. Juni 1966 - BVerwG 7 C 45.66 - Buchholz 451.52 § 8 MFG Nr. 5 = DVBl. 1966, 751 und vom 18. Oktober 1973 - BVerwG 2 C 25.71 - Buchholz 236.17 Nr. 1).

Ferner rügt der Kläger, das Berufungsgericht habe versäumt, den protokollierten Hinweisen seines Prozeßbevollmächtigten auf die Fälle der Asylbewerber B. und T. nachzugehen; dieser habe eine Aufenthaltserlaubnis erhalten, jener sei ausländerbehördlich erfaßt worden. Auch hierauf konnte es vom Standpunkt des Berufungsgerichts nicht ankommen. Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, daß es im Ermessen des Beklagten stehe, in welcher Weise er Asylbewerbern den Aufenthalt in seinem Zuständigkeitsbereich ermögliche, und daß der Beklagte Asylbewerbern schon seit Jahren grundsätzlich keine Aufenthaltserlaubnis mehr erteilt habe. Aus diesem Grund hat das Berufungsgericht die Versagung der vom Kläger begehrten Aufenthaltserlaubnis für rechtmäßig gehalten. Die erwähnten protokollierten Hinweise des Klägers sind nicht geeignet, dieser Beurteilung den Boden zu entziehen. Wenn der Paß des Asylbewerbers B. mit dem Vermerk "ausländerrechtlich erfaßt" versehen wurde, so besagt dies lediglich, daß er einen Antrag auf Aufenthaltserlaubnis gestellt hatte (vgl. AuslVwV Nr. 30 zu § 21). Irgendwelche rechtlichen Folgerungen für die Beurteilung der vorliegenden Sache lassen sich daraus nicht ziehen. Ebensowenig kann der Kläger aus dem von ihm behaupteten Umstand, daß der Beklagte dem Asylbewerber T. eine Aufenthaltserlaubnis erteilt habe, Rechte herleiten. Sollte die Erteilung dieser Aufenthaltserlaubnis durch besondere Verhältnisse des Einzelfalls bedingt gewesen sein, so stünde dem Kläger ein Anspruch auf Gleichbehandlung nicht zu, da in seinem Fall derartige Besonderheiten weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich sind. Die behauptete Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis an T. könnte freilich auch ohne sachlichen Grund, also in willkürlicher Durchbrechung der vom Berufungsgericht festgestellten Behördenpraxis erfolgt sein. Auch in diesem Fall hätte der Kläger aber keinen Anspruch auf Gleichbehandlung.

Eine willkürliche Durchbrechung einer ständigen Ermessenspraxis schafft keine Selbstbindung der Behörde mit der Folge, daß sie auch in anderen Fällen von ihrer Praxis abweichen müßte.

2.

Die Sachrüge des Klägers ist dagegen begründet. Die Ablehnung der Aufenthaltserlaubnis ist rechtswidrig und verletzt ihn in seinen Rechten (§ 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO).

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts folgt dies jedoch nicht daraus, daß es an einem auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis gerichteten Antrag fehlen würde. Ob überhaupt das Fehlen eines Antrages dazu führt, daß ein die Aufenthaltserlaubnis versagender Bescheid rechtswidrig ist, kann offenbleiben. Denn der Kläger hat einen entsprechenden Antrag gestellt. Bei der von ihm beantragten Erlaubnis nach AuslVwV a.F. Nr. 10 zu § 40 handelt es sich nicht um eine andere als die in § 2 Abs. 1 AuslG geregelte Aufenthaltserlaubnis (Urteil vom 23. Oktober 1979 - BVerwG 1 C 63.77 - Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 17). Dem steht nicht entgegen, daß die Aufenthaltserlaubnis nach AuslVwV a.F. Nr. 10 zu § 40 mit einer Gültigkeitsdauer bis zu sechs Monaten erteilt und jeweils um einen entsprechenden Zeitraum bis zum Abschluß des Anerkennungsverfahrens verlängert werden soll; die AuslVwV enthielt insoweit eine Anweisung zur Ermessensausübung nach den §§ 2 Abs. 1 und 7 Abs. 2 AuslG.

Die Ablehnung der vom Kläger beantragten Aufenthaltserlaubnis ist vielmehr deshalb rechtswidrig, weil ihm als einem aus dem (angeblichen) Verfolgungsland eingereisten Asylbewerber ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis - längstens für die Dauer des Asylverfahrens - zusteht.

Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 16. August 1977 - BVerwG 1 C 15.76 - (Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 7 = NJW 1978, 507 = DÖV 1978, 180 = DVBl. 1978, 217) unter Hinweis auf die §§ 15 Abs. 3 und 40 Abs. 3 AuslG ausgesprochen, daß die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis an Ausländer, die um Asyl nachsuchen, nicht ausgeschlossen, sondern nach der allgemeinen Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG zu beurteilen ist. Danach muß die Aufenthaltserlaubnis versagt werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt ("Negativschranke"). Andernfalls entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen. Besondere Umstände können aber dazu führen, daß bei pflichtgemäßer Ermessensausübung keine andere Möglichkeit bleibt als die, die beantragte Aufenthaltserlaubnis zu erteilen ("Ermessensschrumpfung auf Null").

a)

Dem Begehren des Klägers nach einer Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Durchführung eines Asylverfahrens steht die erwähnte Negativschranke des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG nicht entgegen. Der Begriff Belange der Bundesrepublik Deutschland ist weit zu verstehen. Zu seiner Konkretisierung kann u.a. auf die Maßstäbe des die Ausweisung regelnden § 10 Abs. 1 AuslG zurückgegriffen werden. Die Anwendung der Negativschranke wird durch das Rechtsstaatsprinzip, zu dem auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehört, sowie durch die Grundrechte und die in ihnen zum Ausdruck kommende Wertordnung begrenzt. Sie stellen ebenfalls Belange der Bundesrepublik Deutschland dar. Sprechen bestimmte Belange gegen die Anwesenheit eines Ausländers in der Bundesrepublik Deutschland, zugleich aber andere, möglicherweise gewichtigere Belange für den Aufenthalt des Ausländers, so muß schon bei der Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG eine Güter- und Interessenabwägung stattfinden. Auch ist zu berücksichtigen, daß nicht jede entfernte Gefährdung eines geringen öffentlichen Belangs bereits eine zur Versagung der Aufenthaltserlaubnis zwingende Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland darstellt; andernfalls liefe die Ermessensermächtigung des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG weitgehend leer. Eine Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG muß daher von beachtlichem Gewicht sein (BVerwGE 56, 246 [248 ff.]; 56, 254 [257 ff.]; 57, 252 [254 ff.]; 59, 104 [106 ff.]; Urteil vom 21. Oktober 1980 - BVerwG 1 C 19.78 - DÖV 1981, 425 = MDR 1981, 520).

Aus den Feststellungen des Berufungsgerichts und dem Vorbringen der Beteiligten ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, daß die Anwesenheit des Klägers während der Dauer des Asylverfahrens Belange der Bundesrepublik Deutschland in dem dargestellten Sinne beeinträchtigen könnte. Insbesondere sind die in den angefochtenen Bescheiden genannten Gründe, aus denen die Behörde die Aufenthaltserlaubnis versagt hat, nämlich die Einwanderungsabsicht des Klägers und seine angebliche Sozialhilfebedürftigkeit, gegenüber dem von ihm in Anspruch genommenen Grundrecht auf Asyl (Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG) ohne Gewicht. Solange über ein Asylgesuch nicht unanfechtbar entschieden ist, muß die Ausländerbehörde in der Regel mit der Möglichkeit rechnen, daß dem Asyl suchenden das Grundrecht auf Asyl zusteht. Sollte der Kläger - was die Ausländerbehörde mithin nicht ausschließen darf - als politisch Verfolgter Anspruch auf Asyl in der Bundesrepublik Deutschland haben, so ist seine Einwanderungsabsicht aus verfassungsrechtlichen Gründen zu billigen; auch seine etwaige finanzielle Hilfsbedürftigkeit ist dann kein stichhaltiger Einwand gegen seine Anwesenheit im Bundesgebiet. Einwanderungsabsicht und Hilfsbedürftigkeit sind geradezu typisch für die Situation eines politisch Verfolgten, der als Asylbewerber aus dem Verfolgungsland in die Bundesrepublik Deutschland einreist; würden sie als Argument gegen seine Anwesenheit in der Bundesrepublik Deutschland gewertet, so würde der Grundrechtsschutz des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ausgehöhlt.

b)

Ist die Behörde nicht aus Rechtsgründen gehindert, die beantragte Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, so hat sie über den Antrag gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Im vorliegenden Fall aber ist das der Behörde zustehende Ermessen mit Rücksicht auf Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG und § 40 Abs. 1 AuslG derart reduziert, daß die Behörde zur Erteilung der Aufenthaltserlaubnis verpflichtet ist.

aa)

Nach der Rechtsprechung des Senats verbürgt das Grundrecht auf Asyl demjenigen, der vor politischer Verfolgung Zuflucht sucht, daß er erstens an der Grenze der Bundesrepublik Deutschland nicht zurückgewiesen wird und zweitens nicht in einen möglichen Verfolgerstaat abgeschoben wird, was einschließt, daß er auch in keinen Staat abgeschoben werden darf, in dem die Gefahr der weiteren Abschiebung in einen Verfolgerstaat besteht (BVerwGE 49, 202 [BVerwG 07.10.1975 - I C 46/75] [205 f.]). Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG gewährt demnach - dies ist sein Kerngehalt - Verfolgungsschutz. Er hat aber auch aufenthaltsrechtliche Bedeutung. Zunächst wirkt sich schon der den Kerngehalt des Grundrechts bildende Verfolgungsschutz dahin aus, daß dem Asylberechtigten der Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland zumindest solange ermöglicht werden muß, als er nicht Aufnahme in einem anderen Staat, in dem er ebenfalls vor Verfolgung und vor Abschiebung in einen Verfolgerstaat sicher ist, finden kann. Die aufenthaltsrechtliche Bedeutung des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG erschöpft sich darin jedoch nicht. Zwar nötigen weder der Wortlaut noch der humanitäre Zweck noch die Entstehungsgeschichte des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG zu der Annahme, jeder politisch Verfolgte habe - über den Verfolgungsschutz hinaus - unter allen Umständen ein Recht auf ständigen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland (BVerwGE 49, 202 [BVerwG 07.10.1975 - I C 46/75] [206 f.]). Andererseits wäre es aber mit der "humanitären Konzeption" (BVerwGE 49, 44 [48]; 49, 202 [206]) des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG unvereinbar, wenn die Bundesrepublik Deutschland politisch Verfolgte in erster Linie darauf verwiese, Aufnahme in anderen Ländern zu suchen, und ihnen nur ausnahmsweise die Niederlassung im Inland gestattete. Der aufenthaltsrechtliche Schutz, den Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG bietet, liegt zwischen diesen beiden Extremen: Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG verlangt - vorbehaltlich der Einschränkungen, die sich in Sonderfällen aus anderen Verfassungsrechtssätzen ergeben mögen -, daß die Bundesrepublik Deutschland dem Asylberechtigten im Regelfall einen rechtlich gesicherten Aufenthalt verschafft und daß dieses Aufenthaltsrecht nur aus gewichtigen Gründen und unter Wahrung des Verfolgungsschutzes vorenthalten oder entzogen wird (vgl. etwa §§ 11 Abs. 2, 14 Abs. 1 Satz 1 AuslG). Das Nähere hat - wie der Senat in BVerwGE 49, 202 (206) [BVerwG 07.10.1975 - I C 46/75] bereits betont hat - der Gesetzgeber zu bestimmen; dabei hat er den soeben umrissenen Gehalt des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG als Grenze seiner Gestaltungsfreiheit zu beachten.

Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG schützt auch den Asylbewerber bis zur Klärung seiner Asylberechtigung. Ob diese Klärung stets erst mit dem Eintritt der Unanfechtbarkeit der Asylentscheidung oder unter besonderen Umständen schon vor diesem Zeitpunkt als erreicht gelten kann, mag hier dahinstehen. Jedenfalls muß dem Asylbewerber bis zur Klärung seiner Asylberechtigung von Verfassungs wegen der Schutz zuteil werden, der nötig ist, damit das ihm möglicherweise zustehende Grundrecht auf Asyl nicht gefährdet oder vereitelt wird. Deshalb kann der Asylbewerber den in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG garantierten Verfolgungsschutz bis zu dem genannten Zeitpunkt im selben Maße beanspruchen wie ein Asylberechtigter. Dagegen kann er aufgrund des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht verlangen, auch aufenthaltsrechtlich bereits in jeder Hinsicht wie ein Asylberechtigter gestellt zu werden. Steht, wie dargelegt, nicht einmal dem Asylberechtigten ein lückenloses verfassungskräftiges Aufenthaltsrecht zu, sondern ist die Regelung seines aufenthaltsrechtlichen Status in gewissen Grenzen dem Ermessen des Gesetzgebers überlassen, so muß dies erst recht für den Asylbewerber gelten (vgl. auch BVerwGE 58, 352[BVerwG 16.10.1979 - 1 C 20/75] [353]; Urteil vom 11. November 1980 - BVerwG 1 C 46.74 -). Dabei ist allerdings die verfahrensrechtliche Bedeutung des Grundrechts auf Asyl (vgl. BVerfGE 52, 391 [BVerfG 14.11.1979 - 1 BvR 654/79] [407]) zu beachten. Sie gebietet, das Asylverfahren und die Rechtsstellung des Asylbewerbers während des Verfahrens so zu gestalten, daß der Asylsuchende seinen angeblichen Anspruch auf Asyl ohne unzumutbare Erschwernisse geltend machen und verfolgen kann. Zumindest den aus dem (angeblichen) Verfolgungsland eingereisten Asylbewerbern darf daher des gebotenen Verfolgungsschutzes wegen, auf den gerade dieser Personenkreis grundsätzlich angewiesen ist, sowie zur Durchführung des Anerkennungsverfahrens und Sicherung des Asylanspruchs in der Regel der Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Klärung des geltend gemachten Asylrechts nicht verwehrt werden. Darüber, in welcher Weise ihnen der Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland zu ermöglichen ist - ob durch förmliche Erlaubnis, Aufnahme in ein Lager oder anders -, sagt Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nichts.

bb)

Das Ausländergesetz trägt diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen durch die Sonderregelung des § 40 Abs. 1 AuslG insofern Rechnung, als darin den aus dem (angeblichen) Verfolgungsland eingereisten Asylbewerbern unabhängig davon, ob sie sich nach den §§ 1 bis 9 AuslG erlaubt oder unerlaubt im Bundesgebiet aufhalten (vgl. § 38 AuslG) und ob ihr Aufenthalt im Lager erforderlich ist oder nicht (vgl. § 31 AuslG), ein Aufenthaltsrecht im Geltungsbereich des Ausländergesetzes unter Beschränkung auf den Bezirk des Lagers bis zur Entscheidung über den Antrag auf Anerkennung zugesprochen wird. Die Vorschrift des § 40 AuslG geht jedoch aus tatsächlichen Gründen seit Jahren ins Leere: Die sprunghafte Zunahme der Asylbewerber hat dazu geführt, daß sie grundsätzlich nicht mehr im Bezirk eines Sammellagers gemäß §§ 39, 40 AuslG untergebracht, sondern auf die Länder verteilt werden.

Für Asylbewerber aber, die sich außerhalb des Bezirks eines Lagers im Sinne der §§ 39, 40 AuslG aufhalten, kennt das Ausländergesetz - von dem einen Ausnahmefall betreffenden § 15 Abs. 3 abgesehen - keine ihren Aufenthalt sichernde Sonderregelung, namentlich kein unmittelbar kraft Gesetzes wirkendes Aufenthaltsrecht. Auch dem Zweiten Gesetz zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 16. August 1980 (BGBl. I S. 1437) läßt sich nicht der gesetzgeberische Wille entnehmen, ein gesetzliches Aufenthaltsrecht für Asylbewerber zu schaffen. Insbesondere ergibt sich ein solcher Wille nicht aus dem Wortlaut oder der Entstehungsgeschichte des § 4 des Gesetzes, der die Ausländerbehörde dazu ermächtigt, den Aufenthaltsort von Asylbewerbern durch Auflage zu regeln. Zwar spricht die Begründung des Gesetzentwurfs von einer "gesetzlichen Aufenthaltsgestattung nach § 4" (BT-Drucks. 8/4227, S. 5). Der Innenausschuß des Bundestages, der dem Entwurf die Gesetz gewordene Fassung gegeben hat, stellt jedoch in seinem Bericht klar, daß Asylbewerbern nur Duldungen zu erteilen seien; damit ist zugleich klargestellt, daß § 4 nicht die Anerkennung eines gesetzlichen Aufenthaltsrechts, sondern lediglich eine Freizügigkeitsregelung enthält (BT-Drucks. 8/4353, S. 3).

cc)

Greift keine aufenthaltsrechtliche Sonderregelung ein, so bedarf der Asylbewerber nach der Systematik des Ausländergesetzes für einen rechtmäßigen Aufenthalt außerhalb des Bezirks des Lagers wie jeder andere Ausländer einer Aufenthaltserlaubnis gemäß § 2 Abs. 1 AuslG., es sei denn, daß ihm - was hier nicht der Fall ist - ausnahmsweise einer der allgemeinen Befreiungstatbestände zur Seite steht. Bei der Ermessensausübung nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG hat die Ausländerbehörde das aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG sich ergebende grundsätzliche Gebot zu beachten, Asylbewerbern, die aus dem Verfolgungsland eingereist sind, den Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Klärung ihrer Asylberechtigung zu ermöglichen. Zudem ist der in § 40 Abs. 1 AuslG zum Ausdruck kommende Wille des Ausländergesetzes zu berücksichtigen, solchen Asylbewerbern einen rechtmäßigen Aufenthalt im Geltungsbereich des Gesetzes - wenn auch unter Beschränkung auf den Bezirk des Lagers - bis zur Entscheidung über den Antrag auf Anerkennung zu sichern. Ist dieses Ziel des § 40 Abs. 1 AuslG nicht erreichbar, weil ein Sammellager entgegen der gesetzlichen Vorschrift nicht besteht, so ist die Behörde grundsätzlich verpflichtet, dem Asylbewerber den rechtmäßigen Aufenthalt in anderer Weise zu verschaffen, nämlich durch Erteilung der Aufenthaltserlaubnis.

Die Ausstellung einer bloßen Duldungsbescheinigung nach § 17 Abs. 1 AuslG würde den Anforderungen des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG und der dem § 40 Abs. 1 AuslG zu entnehmenden Ermessensrichtlinie in der Regel nicht entsprechen. Die Duldung bedeutet die zeitweise Aussetzung der Abschiebung und setzt demgemäß voraus, daß der Ausländer den Geltungsbereich des Gesetzes zu verlassen hat (§ 13 Abs. 1 AuslG), was dann der Fall ist, wenn er weder eine Aufenthaltserlaubnis oder eine Aufenthaltsberechtigung besitzt noch von dem Erfordernis der Aufenthaltserlaubnis befreit ist (§ 12 Abs. 1 AuslG). Unterlägen Asylbewerber einer solchen Ausreisepflicht, so wäre dies nach dem oben Dargelegten im Regelfall mit Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht vereinbar, und zwar auch dann nicht, wenn die Ausreisepflicht nicht zwangsweise durchgesetzt würde. Eine Duldung gemäß § 17 Abs. 1 AuslG beseitigt - anders als eine Aufenthaltserlaubnis - diese Ausreisepflicht nicht, sondern läßt sie unberührt (vgl. Beschluß vom 15. August 1978 - BVerwG 1 B 121.78 - Buchholz 402.24 § 17 AuslG Nr. 1). Erst recht ist eine "Bescheinigung über die Beantragung von Asyl" nach AuslVwV Muster A 25, wie sie dem Kläger ausgestellt wurde, nicht geeignet, einen rechtmäßigen Aufenthalt zu begründen.

Dem Ergebnis, daß Asylbewerber, die aus dem (angel bichen) Verfolgerstaat kommen, mangels der Möglichkeit eines rechtmäßigen Lageraufenthalts regelmäßig eine Aufenthalserlaubnis beanspruchen können, steht nicht entgegen, daß die §§ 4 und 5 des Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asyl Verfahrens ersichtlich davon ausgehen, Asylbewerber seien im allgemeinen nicht im Besitze einer Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung. Dieser Ausgangspunkt des Gesetzes entspricht der bisherigen tatsächlichen Situation. Wenn die Ausländerbehörde Asylbewerbern in Zukunft regelmäßig Aufenthalserlaubnisse ausstellt, so hat dies nicht zur Folge, daß die §§ 4 und 5 des Gesetzes, deren Verfassungsmäßigkeit hier keiner Prüfung bedarf, gegenstandslos wären. Die beiden Bestimmungen betreffen zwar ihrem Wortlaut nach nur Asylbewerber, die nicht im Besitze einer Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung sind. Sinn und Zweck des Gesetzes ergeben aber, daß damit nur eine aus asylverfahrensunabhängigen Gründen erteilte Aufenthaltserlaubnis gemeint ist und nicht die - vom Gesetzgeber außer Betracht gelassene - Aufenthaltserlaubnis, die lediglich zur Durchführung des Asylverfahrens dienen soll. Die §§ 4 und 5 des Gesetzes sind einer diesem Sinn und Zweck entsprechenden einengenden Auslegung oder "teleologischen Reduktion" (vgl. dazu Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 4. Aufl. 1979, S. 377 ff.) zugänglich. Die in § 5 des Gesetzes vorgesehene Ausreiseaufforderung wird daher durch eine lediglich für die Dauer des Asylverfahrens ausgestellte Aufenthaltserlaubnis nicht ausgeschlossen. Bezieht sich die Ausreiseaufforderung auf einen Zeitpunkt nach unanfechtbarem Abschluß des Asyl Verfahrens, so bleibt die dann bereits erloschene Aufenthaltserlaubnis davon unberührt. Bezieht sich die Ausreiseaufforderung - was verfassungsrechtlich problematisch sein mag - auf einen früheren Zeitpunkt, so kommt ihr nach der Konzeption des Gesetzes ähnlich einer Ausweisung (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 4 AuslG) die Wirkung zu, daß die für die Zwecke des Asyl verfahrens erteilte Aufenthaltserlaubnis zu dem betreffenden Zeitpunkt erlischt (vgl. dazu auch § 80 Abs. 1 VwGO).

c)

Nach den dargelegten Grundsätzen ist dem Kläger zu Unrecht die zum Zwecke der Durchführung des Asylverfahrens beantragte Aufenthaltserlaubnis versagt worden. Es sind keine Besonderheiten ersichtlich, die im vorliegenden Fall den regelmäßig gegebenen Rechtsanspruch, des aus dem Verfolgungsland eingereisten Asylbewerbers auf Erteilung einer solchen Aufenthaltserlaubnis ausschließen könnten. Das Verwaltungsgericht hat daher im Ergebnis zu Recht den ablehnenden Bescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides aufgehoben. Die Behörde muß über den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut entscheiden, wobei sie auch Nebenbestimmungen in Betracht ziehen kann (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO).

3.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist auch insoweit richtig, als darin die mit der Versagung der Aufenthaltserlaubnis verbundene Abschiebungsandrohung aufgehoben ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Diese beruht nämlich auf denselben - unzutreffenden - Erwägungen wie die Ablehnung der Aufenthaltserlaubnis (vgl. Urteil vom 16. August 1977 - BVerwG 1 C 15.76 - a.a.O.).

4.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Des vom Kläger beantragten Ausspruchs gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO bedarf es nicht, da dieser bereits im Urteil des Verwaltungsgerichts enthalten ist.