Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.01.1972, Az.: BVerwG IV C 34.68

I.

Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 6. Februar 1961 beim Landratsamt G., ihr die wasserrechtliche Bewilligung gemäß § 8 des Wasserhaushaltsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) - WHG - für den Bau der Donaustufe bei O./Donau bei Stromkilometer 31,70 - später geändert in Kilometer 31,63 - bis zum Jahre 2050 zu erteilen.

Gegen das ausgeschriebene und bekanntgemachte Unternehmen erhoben u.a. die Beigeladenen zu 1) bis 6) Einwendungen gemäß § 8 Abs. 3 und 4 WHG.

Mit Bescheid vom 1.6. Mai 1962, der am 29. Mai 1962 der Klägerin zugestellt wurde, erteilte ihr das Landratsamt G. die Bewilligung zum Aufstauen der Donau im Oberwasser der Staustufe O., zum Absenken der Donau im Unterwasser der Staustufe G. und zum Absenken der Donau im Unterwasser der Staustufe O.. Der Bescheid enthielt verschiedene Auflagen zugunsten der Beigeladenen zu 1) bis 6).

Zum Teil wurden die Einwendungen, darunter auch die der Teilnehmergemeinschaft R. - Beigeladene zu 4) - zurückgewiesen.

Mit Schreiben, die am 20. und 22. Juni 1962 eingingen, legte die Klägerin Widerspruch gegen den Bewilligungsbescheid ein u.a. mit dem Antrag, von den Beigeladenen erhobene Einwendungen zurückzuweisen, soweit der Bescheid vom 16. Mai 1962 ihnen durch Auflagen stattgegeben hatte.

Die Teilnehmergemeinschaft R. - Beigeladene zu 4) - legte mit Schreiben vom 28. Juni 1962 ebenfalls Widerspruch ein.

Die Regierung von Schwaben erließ einen Widerspruchsbescheid vom 9. September 1963, in dem den Anträgen der Klägerin hinsichtlich der Berichtigung und Änderung von Planunterlagen und Plänen stattgegeben wurde. Ferner gab die Regierung von Schwaben der Ziff. II 3) des Bescheides des Landratsamtes G. folgende Fassung:

"...

Die Einwendungen des Vorsitzenden der Teilnehmergemeinschaft R. sind durch die Bewilligungsauflagen ... erledigt."

Den Widerspruch der Klägerin wies sie im übrigen zurück.

Bereits mit Schriftsatz vom 10. Juni 1963, der am 11. Juni 1963 beim Verwaltungsgericht Augsburg eingegangen ist, hat die Klägerin Klage erhoben, weil die in den angefochtenen Bestimmungen für erledigt erklärten Einwendungen nicht als unbegründet zurückgewiesen worden seien. Der Bewilligungsbescheid sei rechtswidrig, weil die Widerspruchsbehörde zu Unrecht eine im Vorverfahren eingetretene Rechtsänderung, nämlich das Inkrafttreten des Bayerischen Wassergesetzes vom 26. Juli 1962 (GVBl. S. 143) - BayWG 1962 -, zu ihren, der Klägerin, Ungunsten berücksichtigt und gemäß Art. 18 BayWG den Kreis der Einwendungsberechtigten unzulässig erweitert habe. Art. 18 BayWG könne wegen der staatsvertraglichen Regelung für den Ausbau der Großschiffahrtsstraße keine Anwendung finden. Einwendungen nach Art. 18 BayWG seien gegenüber dem ihr durch Staatsvertrag eingeräumten und bestehenden Rechtsanspruch auf Erteilung der Bewilligung nicht zulässig, da dies einer entschädigungslosen Enteignung ihres Rechts gleichkäme.

Die Beigeladene zu 7) schloß sich sämtlichen Erklärungen und Anträgen der Klägerin an.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Zur Begründung seines Antrages bezog er sich auf sein bisheriges schriftsätzliches Vorbringen.

Durch Urteil vom 13. November 1964 hat das Verwaltungsgericht festgestellt, die Hauptsache sei nicht erledigt, "soweit die Bestimmung in II 11 e des Bewilligungsbescheides des Landratsamtes G. vom 16. Mai 1962 angefochten wurde"; es hat die Klage abgewiesen.

Gegen das Urteil haben die Klägerin und die Beigeladene zu 7) Berufung zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingelegt, im wesentlichen mit folgendem Vorbringen:

Die Beigeladenen Nr. 1) bis 6) seien durch die Staustufe O. nicht betroffen. "Rechte" im Sinne der §§ 10 Abs. 1 und 8 Abs. 3 und 4 WHG sowie des Art. 18 BayWG könnten nur dingliche, gegen jedermann wirkende Rechte sein. § 8 Abs. 4 WHG betreffe nicht den Fall der Klägerin bzw. der Beigeladenen zu 7). Das gleiche gelte dann auch für Art. 18 BayWG. Die rechtswidrige Anerkennung der Ansprüche des Betroffenen verletze die Berufungsführerinnen in ihren Rechten, weil damit Rechte nach § 10 Abs. 1 WHG neu geschaffen würden. Die Teilnehmergemeinschaft R. habe mangels Klageerhebung ihre Rechte verloren (§ 76 VwGO). Mit ihnen habe sich das Verwaltungsgericht überhaupt nicht mehr befassen dürfen.

Die Klägerin und die Beigeladene zu 7) haben beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Durch Urteil vom 19. April 1967 hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Berufungen zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Auf den vorliegenden Rechtsstreit sei neben dem seit 1. März 1960 geltenden Wasserhaushaltsgesetz vom 27. Juli 1957 das am 1. Januar 1963 in Kraft getretene Bayerische Wassergesetz vom 26. Juli 1962 anzuwenden. Dem stehe nicht entgegen, daß das Landratsamt G. bereits vor dem 1. Januar 1963, nämlich unter dem 16. Mai 1962, den Bewilligungsbescheid erlassen habe. Denn nach Art. 96 Abs. 4 BayWG sei das frühere Recht des Bayerischen Wassergesetzes vom 23. März 1907 auf anhängige Verfahren nur dann anzuwenden, wenn die zuständige Behörde bereits vor dem 1. März 1960 eine Sachentscheidung getroffen habe; das sei hier nicht der Fall. Der Anwendung des neuen Rechts stehe hier nicht das Rückwirkungsverbot entgegen. Dieses betreffe nur abgewickelte Tatbestände; das vorliegende Bewilligungsverfahren jedoch habe sich beim Inkrafttreten des Bayerischen Wassergesetzes noch im Stadium des Vorverfahrens befunden. Von einem am 1. Januar 1963 abgeschlossenen Sachverhalt könne deshalb hier keine Rede sein. Im übrigen könnten die Berufungsführerinnen auch nicht geltend machen, daß das neue Recht in ihrem Falle zu einer nicht voraussehbaren Beeinträchtigung ihrer Rechtsstellung geführt habe und daß der Vertrauensschutz des Unternehmers gegenüber den durch die Vorschrift des Art. 18 BayWG nunmehr besonders geschützten Belangen der "anderen" Beteiligten Vorrang besitze. Bei Abschluß des Konzessionsvertrages vom 17. Dezember 1958, der der Klägerin den Auftrag zum Ausbau der Wasserkraftwerke, der bayerischen oberen Donau erteilt, habe, insbesondere aber im Zeitpunkt der Antragstellung für das strittige Unternehmen (6.2.1961), sei § 8 Abs. 4 WHG, der die Länder ermächtige, die Träger bestimmter nachbarlicher Interessen trotz fehlender "Rechte" am Bewilligungsverfahren zu beteiligen, im Bundesgesetzblatt bereits veröffentlicht gewesen. Am 1. März 1960 sei das Wasserhaushaltsgesetz in Kraft getreten. Die Klägerin habe daher damit rechnen müssen, daß der Beklagte von der ihm durch § 8 Abs. 4 WHG erteilten Ermächtigung Gebrauch machen werde, wie das dann auch durch die Schaffung des Art. 18 BayWG n.F. geschehen sei.

Im vorliegenden Fall komme hinzu, daß die Klägerin nicht eine Anfechtungsklage, sondern eine Verpflichtungsklage erhoben habe, für deren Entscheidung der Sach- und Rechtsstand im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgebend sei. Das Erstgericht habe daher seinem Urteil das neue bayerische Wasserrecht zugrunde zu legen gehabt. Aber auch die Regierung von Schwaben sei als Widerspruchsbehörde verpflichtet gewesen, den am 1. Januar 1963 eingetretenen Rechtswechsel zu beachten. Ihre Feststellung, daß hier zugunsten der Betroffenen die Vorschriften des § 8 Abs. 4 WHG in Verbindung mit Art. 18 BayWG (1962) Anwendung finden müßten, habe der Rechtslage entsprochen.

Daß die Regierung von Schwaben erst nach Ablauf der für die Erhebung der Klage nach § 76 VwGO vorgesehenen Frist über den Widerspruch entschieden habe, habe diese Rechtslage zugunsten der Unternehmerin nicht verändern können. Die Klägerin habe durch ihre rechtzeitig erhobene Klage selbst bewirkt, daß das verwaltungsgerichtliche Verfahren seinen Fortgang genommen habe und die Streitsache "anhängig" geblieben sei.

Die Beigeladenen zu 1) bis 6) seien Beteiligte im Sinne des Art. 18 Abs. 1 BayWG, die dadurch Nachteile zu erwarten hätten, daß durch den Bau der Staustufe der Wasserabfluß und der Wasserstand verändert, die bisherige Benutzung eines Grundstücks beeinträchtigt und die ihnen obliegende Gewässerunterhaltung erschwert werde. Da die unter dem 16. Mai 1962 erteilte Bewilligung selbst außer Streit sei, habe das Gericht lediglich zu prüfen, ob der Beklagte den Einwendungen der Beigeladenen zu 1) bis 6) durch Auflagen Rechnung tragen durfte, weil sie die obengenannten "Nachteile" zu erwarten hätten.

Die Sachprüfung der Einwendungen der Beigeladenen zu 1) bis 6) habe ergeben, daß diese infolge der Veränderung des Wasserstandes der Donau durch den Aufstau im Oberwasser der Stufe O. sowie durch das Absenken im Unterwasser der Stufen G. und O. nicht nur geringfügige Nachteile im Sinne des Art. 18 Abs. 1 BayWG zu erwarten hätten und daß der Beklagte diese Einwendungen ohne Rechts- oder Ermessensfehler in dem gebotenen Umfang durch die angeordneten Auflagen habe berücksichtigen dürfen. (Dies wird näher dargelegt.)

Der Beklagte habe sich ferner mit Recht die Entscheidungen über Einwendungen vorbehalten, soweit nachteilige Wirkungen zur Zeit des Erlasses des Bewilligungsbescheides noch nicht feststellbar gewesen seien.

Die vom Bayerischen Wassergesetz 1962 getroffene Regelung gewähre den Behörden im Rahmen des Art. 18 nur eine geringe Bewegungsfreiheit bei ihrer Entscheidung, weil sie die Erteilung einer Bewilligung gemäß der entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 8 Abs. 3 WHG grundsätzlich an die gleichzeitige Anordnung von nachteilige Wirkungen ausgleichenden oder verhütenden Auflagen binde. Der nach dem Bayerischen Wassergesetz 1907, insbesondere durch Art. 43 Abs. 2, den Behörden eingeräumte Ermessensspielraum bei der Gestaltung des Interessenausgleichs sei seit dem 1. Januar 1963 entfallen. Die Berufungsklägerinnen beriefen sich zu Unrecht auf den staatlich garantierten Vorrang ihrer Interessen gegenüber den Belangen der übrigen Beigeladenen in dem strittigen Bewilligungsverfahren. Das Förderungsversprechen, das der Beigeladenen zu 7) in dem Staatsvertrag vom 30. Dezember 1921 und der Klägerin im Vertrag vom 17. Dezember 1958 gewährt worden sei, hätte unter der Herrschaft des alten bayerischen Wasserrechts den Beklagten möglicherweise zu einem angemessenen Ausgleich zwischen den im Gemeinwohl liegenden Interessen der Berufungsführerinnen und anderen - kollidierenden - öffentlichen Interessen gezwungen. Hierzu habe Art. 43 Abs. 2 BayWG 1907 dem Beklagten einen entsprechenden Ermessensspielraum gegeben. Das neue bayerische Wasserrecht, das die Rahmenvorschrift des § 8 Abs. 4 WHG rechtlich bedenkenfrei ausfülle, habe diesen Entscheidungsspielraum beseitigt. Art. 18 BayWG n.F. gebe jedermann, der durch die Erteilung einer Bewilligung Nachteile zu erwarten habe, gleichgültig, ob er öffentliche oder private Interessen geltend mache, einen Rechtsanspruch auf die angemessene Berücksichtigung seiner Interessen durch entsprechende Auflagen. Der Beklagte habe somit keine Möglichkeit mehr, den Belangen der Berufungsführerinnen mit den durch die sogenannten Staatsverträge gewahrten Förderungsmaßnahmen zu dienen. Der Gesetzgeber selbst habe diese Möglichkeit durch die für alle Beteiligten geltende Regelung des Art. 18 BayWG beseitigt. Den Berufungsführerinnen sei daher von dem Beklagten zwar jede Unterstützung bei der Erteilung der Bewilligung zuteil geworden; einem Interessenausgleich zu Lasten der Uferanlieger stünde jedoch das neue Recht entgegen.

Gegen dieses Urteil haben die Klägerin und die Beigeladene zu 7) die - zugelassene - Revision eingelegt. Sie rügen Verletzung formellen und materiellen Rechts und beantragen,

Der Beklagte beantragt,

Die Beigeladenen zu 1) bis 6) haben keine Anträge gestellt.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält die Revision für unbegründet.

II.

Die Revision ist zulässig, aber unbegründet.

Das Berufungsgericht hat nicht darüber entschieden, ob die Beigeladenen zu 1) bis 6) Inhaber von Rechten im Sinne von § 8 Abs. 3 Wasserhaushaltsgesetz vom 27. Juli 1957 - WHG - (BGBl. I S. 1110) oder nur Benachteiligte im Sinne des Art. 18 Bayerisches Wassergesetz vom 26. Juli 1962 - BayWG - (GVBl. S. 143) sind. Es hat diese Frage offengelassen, aber die letztgenannte Vorschrift als hier anwendbar und daher die der Klägerin und der Beigeladenen zu 7) von dem Beklagten gemachten Auflagen für berechtigt angesehen. Die hiergegen gerichtete Revision der Klägerin und der Beigeladenen zu 7) hat keinen Erfolg.

Erfolglos bleibt zunächst die Revisionsrüge, auf das vorliegende wasserrechtliche Verfahren hätte noch das Bayerische Wassergesetz von 1907 und nicht schon das Bayerische Wassergesetz von 1962 mit dem neu eingeführten Art. 18 angewendet werden dürfen. Das Berufungsgericht hat die Anwendbarkeit des Bayerischen Wassergesetzes von 1962 aus der in diesem Gesetz vorhandenen Übergangsvorschrift des Art. 96 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 104 hergeleitet. Es hat diese Vorschrift dahin verstanden, daß das neue Recht auf solche am 1. Januar 1963 noch anhängigen Verfahren anzuwenden sei, in denen die zuständige Kreisverwaltungsbehörde eine Sachentscheidung - wie hier - nicht schon vor dem 1. März 1960 getroffen hat. Ob diese Auffassung des Berufungsgerichts zutrifft, kann durch das Revisionsgericht nicht nachgeprüft werden, weil Art. 96 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 104 BayWG 1962 dem irrevisiblen Landesrecht angehört. Seine Auslegung und Anwendung durch das Berufungsgericht ist deshalb für das Revisionsgericht bindend (§ 137 Abs. 1 und § 173 VwGO in Verbindung mit §§ 549 und 562 ZPO).

Wie das Berufungsgericht zutreffend entschieden hat, verstößt diese "unechte Rüchwirkung" des Bayerischen Wassergesetzes von 1962 nicht gegen bundesverfassungsrechtliche Grundsätze, obwohl dem Unternehmer durch Art. 18 BayWG 1962 eine Verschlechterung seiner Rechtsstellung dadurch droht, daß "andere", ohne Träger von Rechten zu sein, im Bewilligungsverfahren mit Einwendungen gehört werden müssen, denen vorher kein solches Anhörungsrecht zustand. Die Rückwirkung wäre nur dann bedenklich, wenn Art. 18 BayWG 1962 nachträglich "in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände" eingriffe (vgl. BVerfGE 11, 139, 145 f.) [BVerfG 31.05.1960 - 2 BvL 4/59]. Das ist, wie das Berufungsgericht richtig entschieden hat, aber hier nicht der Fall, weil das Berufungsverfahren, das Gegenstand dieses Rechtsstreits ist, sich bei Inkrafttreten des Bayerischen Wassergesetzes von 1962 am 1. Januar 1963 noch im Stadium des Vorverfahrens befand. Ein abgeschlossener Sachverhalt lag daher noch nicht vor.

Dem Berufungsgericht ist auch darin zu folgen, daß das Bayerische Wassergesetz von 1962 nicht zu einer nicht voraussehbaren Beeinträchtigung der Rechtsstellung der Klägerin und der Beigeladenen zu 7) geführt habe und daß der Vertrauensschutz des Unternehmers gegenüber dem durch Art. 18 BayWG 1962 nunmehr besonders geschützten Belangen der "anderen" Beteiligten keinen Vorrang besitze. Denn bei Abschluß des Konzessionsvertrages vom 17. Dezember 1958, durch den der Klägerin der Auftrag zum Ausbau der Wasserkraftwerke, der, bayerischen oberen Donau erteilt wurde, insbesondere aber im Zeitpunkt der Antragstellung für das hier strittige Unternehmen - das ist der 6. Februar 1961 - war § 8 Abs. 4 WHG, der die Länder ermächtigte, die Träger bestimmter nachbarlicher Interessen trotz fehlender "Rechte" im Sinne der genannten Vorschrift am Bewilligungsverfahren zu beteiligen, durch die Veröffentlichung, des Wasserhaushaltsgesetzes am 12. August 1957 in Nr. 42 des Bundesgesetzblattes bereits bekanntgemacht; und am 1. März 1960 war das Wasserhaushaltsgesetz in Kraft getreten. Die Klägerin mußte daher damit rechnen, daß der Beklagte - wie es durch Art. 18 BayWG 1962 dann auch geschehen ist - von der ihm in § 8 Abs. 4 WHG erteilten Ermächtigung Gebrauch machen werde.

Auch aus den bundesrechtlichen Verfahrensvorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung kann die Revision gegen die Anwendbarkeit des Bayerischen Wassergesetzes von 1962 nichts herleiten.

Die Frage allerdings, ob es sich bei der vorliegenden Klage um eine Anfechtungsklage oder eine Verpflichtungsklage handelt, ist in diesem Zusammenhang unergiebig. Der - übrigens nicht ausnahmslos geltende - Grundsatz, daß im Rahmen einer Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung zu beurteilen ist, stellt typischerweise auf Eingriffsakte der Verwaltung ab. Er kann nicht unmodifiziert in Fällen wie dem vorliegenden gelten, in denen die Klägerin einen Verwaltungsakt der gewährenden Verwaltung erstrebt und im Rahmen dieses Begehrens Einschränkungen der Gewährung, wie hier mit dem Inhalt des Verwaltungsakts sachlich eng verbundene Auflagen, beseitigt sehen möchte. In einem solchen Fall spricht viel für die Anwendung des für Verpflichtungsklagen geltenden Grundsatzes, daß die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgebend ist (vgl. Urteil vom 16. Juli 1965 - BVerwG IV C 54.65 - [Buchholz 445.4, § 34 WHG Nr. 1; DVBl. 1966, 496] und Urteil vom 17. Mai 1966 - BVerwG IV C 207.65 - in BVerwGE 24, 129 [132], wobei allerdings der Hinweis auf Martens, DVBl. 1965, 428 ff. irreführend sein mag).

Im vorliegenden Rechtsstreit wäre allerdings auf die neue Rechtslage, d.h. auf das Bayerische Wassergesetz von 1962, auch dann abzustellen, wenn man den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung zugrunde legt. Denn als der Widerspruchsbescheid vom 9. September 1963 erging, war das Bayerische Wassergesetz von 1962 seit dem 1. Januar 1963 bereits in vollem Umfang in Kraft.

Die Ansicht der Revision, hier sei auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der ersten Verwaltungsentscheidung vom 16. Mai 1962 abzustellen, weil eine Verwaltungsentscheidung nach § 75 Satz 3 VwGO nicht ergangen und die Anfechtungsklage gemäß §§ 75, 76 VwGO bereits vor dem Erlaß des Widerspruchsbescheides erhoben worder, sei, steht fehl. Die genannten Vorschriften entziehen den mit dem Widerspruch angefochtenen Verwaltungsakt nicht mit Ablauf von drei Monaten (§ 75 VwGO) und auch nicht mit Ablauf eines Jahres (§ 76 VwGO) der "Dispositionsbefugnis" der Widerspruchsbehörde und bewirken auch nicht die Fiktion eines ablehnenden Widerspruchsbescheides. Der mit dem Widerspruch angefochtene Verwaltungsakt wird zwar, wenn kein Widerspruchsbescheid ergeht, gemäß § 76 VwGO regelmäßig nach Jahresfrist unanfechtbar (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1967 - BVerwG IV C 124.65 - in BVerwGE 28, 305 [307]). Dies hindert aber die Widerspruchsbehörde nicht, nach Ablauf der Jahresfrist über den Widerspruch sachlich zu entscheiden und dadurch die verwaltungsgerichtliche Prüfung neu zu ermöglichen (BVerwG a.a.O. und Urteil vom 18. September 1970 - BVerwG IV C 86.69 - [NJW 1971, 1195]). §§ 75, 76 VwGO führen also nicht dazu, daß das Verfahren in der Sach- und Rechtslage des Zeitpunktes der ersten Verwaltungsentscheidung gleichsam festfriert.

Auch auf andere Weise hatte die Klägerin nicht kraft Bundesrechts im zeitlichen Geltungsbereich des Bayerischen Wassergesetzes von 1907 gleichsam einen Besitzstand erlangt, der es verböte, zu ihren Ungunsten das wahrend des Verfahrens in Kraft getretene neue Recht anzuwenden (vgl. Urteil vom 19. September 1969 - BVerwG IV C 18.67 - [NJW 1970, 263; DVBl. 1970, 62; DÖV 1970, 135]). Denn die Befreiung von bestimmten Einschränkungen der ihr erteilten Bewilligung, die sie in diesem Rechtsstreit erstrebt, hatte sie zur Geltungszeit des Bayerischen Wassergesetzes von 1907 noch gar nicht - als Besitzstand - erlangt; dabei sei hier von den Besonderheiten bezüglich der Beigeladenen zu 4) (Teilnehmergemeinschaft Flurbereinigung R.) noch abgesehen.

Die zur Sache selbst vertretene Auffassung der Revision, Art. 18 BayWG 1962 sei aus bundesrechtlichen Gründen nicht auf eine solche Wasserbenutzungsbewilligung anwendbar, auf deren Erteilung die Revisionsklägerinnen kraft der Staatsverträge vom 13. Juni 1921 ("Main-Donau-Vertrag"), vom 30. Dezember 1921 ("Konzessionsvertrag") und vom 17. Dezember 1958 ("Obere-Donau-Vertrag") einen Anspruch haben, trifft nicht zu:

Die in § 8 Abs. 4 WHG enthaltene Ermächtigung für die Landesgesetzgeber, neben den in § 8 Abs. 3 WHG bestimmten Fällen Einwendungsberechtigter noch weitere Fälle zu bestimmen, in denen nachteilige Wirkungen einen anderen zu Einwendungen berechtigen, ist - entgegen der Ansicht der Revision - nicht dahin auszulegen, daß sie nicht gegenüber denjenigen wirke, die auf die wasserrechtliche Bewilligung einen Rechtsanspruch der Art haben wie die Revisionsklägerinnen aufgrund der obengenannten Verträge.

Es kann davon ausgegangen werden, daß der Bundesgesetzgeber bei Erlaß des Wasserhaushaltsgesetzes die bezeichneten Verträge als uneingeschränkt fortgeltend berücksichtigen wollte, wie sich aus den von der Revision angeführten Materialien (BT-Drucks. II/3536, S. 10) ergibt. Es mag deshalb unterstellt werden, daß § 8 Abs. 4 WHG - soweit dies nach allgemeinen für das rechtliche Verhältnis solcher Verträge zur Gesetzgebung geltenden Rechtsgrundsätzen möglich ist - so auszulegen ist, daß kein Widerspruch zu dem Inhalt der genannten Verträge besteht. Ein solcher Widerspruch besteht aber nicht, wenn man § 8 Abs. 4 WHG dahin versteht, daß er zu der in Art. 18 BayWG 1962 getroffenen Regelung auch gegenüber Bewilligungsberechtigten wie den Revisionsklägerinnen ermächtigt. Denn die genannten Verträge enthalten keine Bestimmung, welche die Revisionsklägerinnen von der Anwendung der allgemein geltenden wasserrechtlichen Vorschriften freistellt. Daß grundsätzlich - allein kraft Gesetzes - niemand einen Anspruch auf die in § 8 WHG vorgesehene Bewilligung haben mag, rechtfertigt nicht den Umkehrschluß, daß solche Antragsteller, die wie die Revisionsklägerinnen kraft Staatsvertrages einen Rechtsanspruch auf die Erteilung der Bewilligung haben, einen Rechtsanspruch schlechthin auf eine unbeschränkte, nicht nach Maßgabe des jeweils geltenden Wasserrechts eingeschränkte Bewilligung haben, soweit ihnen nicht ausdrücklich vertragliche, dem Bundesrecht ranggleiche Bestimmungen zur Seite stehen.

Nach dem Inhalt der genannten Verträge sind die Revisionsklägerinnen nicht von der Anwendung des geltenden Wasserrechts freigestellt. In dem Konzessionsvertrag vom 30. Dezember 1921 lassen vielmehr einige Bestimmungen erkennen, daß die Revisionsklägerinnen das allgemeingültige wasserrechtliche Verfahren einzuhalten haben. So bestimmt Abschnitt II Nr. 4 Abs. 1 des Konzessionsvertrages vom 30. Dezember 1921: "Das Reich und Bayern werden vorbehaltlich des hierzu erforderlichen wasserpolizeilichen Verfahrens dafür sorgen, daß der Gesellschaft die Erlaubnis zur Benutzung des Wassers ... zur Ausnutzung der Wasserkräfte ... erteilt werden," Nr. 4 Abs. 4 desselben Abschnitts bestimmt: "Die Gesellschaft wird jeweils rechtzeitig die zur Erlangung der Erlaubnis zur Wasserbenutzung sowie der wasser-, bau- und gewerbepolizeilichen Genehmigung erforderlichen Schritte tun." Zwar haben das Reich und Bayern den Gesellschaften eine weitgehende Förderung ihres Vorhabens zugesagt (Abschnitt II Nr. 4 Abs. 4 Satz 2 des Konzessionsvertrages); sie haben ihnen aber damit nicht zugleich zugesagt, daß sie von der Anwendung der allgemeinen wasserrechtlichen Vorschriften freigestellt würden. Abschnitt II Nr. 4 Abs. 1 und Abs. 4 des Konzessionsvertrages ergeben gerade das Gegenteil, nämlich die Verpflichtung der Gesellschaften, die wasser-, bau- und gewerbepolizeilichen Vorschriften bei von ihnen geplanten Bauvorhaben einzuhalten und zu beachten. Ob ein vertragliches Förderungsversprechen des weitergehenden Inhalts, wie ihn die Revisionsklägerinnen in Abschnitt II Nr. 4 Abs. 4 Satz 2 des Konzessionsvertrages sehen, den Gesetzgeber überhaupt binden könnte, kann deshalb unerörtert bleiben.

Die von der Revision besonders angeführte Nr. 9 Abs. 1 Satz 3 des Main-Donau-Veitrages vom 13. Juni 1921 besagt nichts Abweichendes. Denn dort ist nur bestimmt, daß die Gesellschaft durch eine besondere Verleihungsurkunde des Reiches und Bayerns für 100 Jahre das Recht erhält, die von ihr ausgebauten Wasserkräfte auszunutzen. Die Einhaltung des geltenden Wasserrechts durch die Gesellschaft ist hierdurch nicht ausgeschlossen worden.

Ebensowenig wie § 8 Abs. 4 WHG in der von der Revision gewünschten Weise einschränkend ausgelegt werden kann, stehen die genannten Verträge selbst der Regelung des Art. 18 BayWG 1962 entgegen.

Der erkennende Senat hat allerdings in seinem Urteil vom 4. Juni 1962 - BVerwG IV C 38.62 - (BVerwGE 14, 209 [216]) diese Verträge als "Bundesrecht" bezeichnet. Damit hat er, wie sich dem Zusammenhang der Urteilsgründe entnehmen läßt, die Revisibilität des Inhalts der Verträge begründen, nicht aber sie selbst als Rechtsnormen des Bundesrechts ansehen wollen. Dies geht daraus hervor, daß in der genannten Entscheidung kurz vor der soeben erwähnten Bemerkung (BVerwG a.a.O. S. 215) ausgeführt ist: "Diese Verträge sind, da sie nicht in Gesetzesform verkündet sind, keine Rechtsnormen." Ob der Senat die Verträge - unbeschadet ihrer Revisibilität - heute noch als "Bundesrecht" bezeichnen würde, kann dahingestellt bleiben. Denn selbst als Bundesrecht enthielten sie - wie oben bereits ausgeführt wurde - keine Bestimmung, die der Anwendung des Art. 18 BayWG 1962 entgegenstünde.

Als Bundesrecht galten allerdings das Rhein-Main-Donau-Gesetz vom 11. Mai 1938 (RGBl. II S. 149) und die dazu erlassene Durchführungsverordnung vom 26. Juli 1938 (RGBl. II S. 281), soweit sie nicht infolge der Änderung der staatsrechtlichen Verhältnisse unanwendbar geworden waren, bis zu ihrer Aufhebung durch § 57 Abs. 1 Nr. 5 des Bundeswasserstraßengesetzes vom 2. April 1968 (BGBl. II S. 173). Die Revision hält diese Regelungen im vorliegenden Rechtsstreit für unanwendbar, weil sie für den Ausbau nur der Wasserstraßen, nicht auch der Kraftwerke Bedeutung hätten. Trifft dies zu, so ist schon deshalb aus diesen Regelungen nichts zugunsten der Revisionsklägerinnen herzuleiten. Hält man dagegen diese Regelungen hier für anwendbar, so ergibt sich, daß schon die §§ 9 und 10 der Durchführungsverordnung vom 26. Juli 1938 neben den Inhabern von Rechten auch bestimmte durch das Ausbauunternehmen Benachteiligte ähnlich schützte wie jetzt Art. 18 BayWG 1962. Denn § 9 Satz 1 der Durchführungsverordnung bestimmt, daß Gefahren und Nachteile für Grundstücke und Anlagen sowie für den Gemeingebrauch durch Einrichtungen zu verhüten oder auszugleichen sind; und nach § 9 Satz 2 der Durchführungsverordnung besteht ein Anspruch auf derartige Einrichtungen nicht nur bei Beeinträchtigung eines Rechtes oder der Ausübung eines Rechtes, sondern auch dann, wenn "die Vorflut oder die Beschaffenheit des Wassers nachteilig beeinflußt, die Unterhaltung von Wasserläufen oder ihrer Ufer erschwert oder der Wasserstand derart verändert (wird), daß fremde Grundstücke beschädigt werden oder ihre bisherige Benutzung beeinträchtigt wird". In dieser Regelung ist zugleich ein Anzeichen dafür zu sehen, daß der Inhalt des Main-Donau-Vertrages und des Konzessionsvertrages eine solche Regelung zum Schutz der Benachteiligten, wie sie jetzt Art. 18 BayWG 1962 enthält, nicht ausschloß.

Erfolglos bleibt schließlich auch der Angriff der Revision dagegen, daß der Widerspruchsbescheid vom 9. September 1963 die Rechtsstellung der Beigeladenen zu 4) (Teilnehmergemeinschaft Flurbereinigung R. zum Nachteil der Klägerin geändert hat, obgleich die Beigeladene zu 4) nach Einlegung ihres Widerspruchs am 2. Juli 1962 nicht innerhalb der Jahresfrist des § 76 VwGO Klage erhoben hat, und daß das Berufungsgericht den Widerspruchsbescheid insoweit als rechtmäßig anerkannt hat.

Es wurde bereits dargelegt, daß die Widerspruchsbehörde auch nach Ablauf der Jahresfrist des § 76 VwGO befugt ist, über den Widerspruch sachlich zu entscheiden und damit erneut den Rechtsweg zu eröffnen. Es mag allerdings zweifelhaft sein, ob dies ohne weiteres stets auch dann rechtmäßig ist, wenn dadurch ein Dritter, wie hier die Klägerin, belastet wird. Liegt der Fall so, daß der Dritte darauf vertrauen durfte, daß der im Streit befindliche Verwaltungsakt gegenüber dem anderen Widerspruchsführer wegen des Ablaufs der Jahresfrist des § 76 VwGO unanfechtbar sei, und hat er sich in diesem Vertrauen in schutzwürdiger Weise auf die entsprechende Rechtslage eingerichtet, so mag zu erwägen sein, ob nicht dann diese Rechtslage für ihn nur nach den Grundsätzen über die Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts verschlechtert werden darf. Ein solches schutzwürdiges Vertrauen ist aber regelmäßig dann nicht anzuerkennen, wenn der Dritte - wie hier - selbst noch ein Widerspruchsverfahren betreibt. Denn dann muß er damit rechnen, daß in seinem Widerspruchsverfahren, wenn die richtige Rechtsanwendung dies erfordert, eine Verschlechterung seiner Rechtsstellung ("reformatio in peius" zu seinen Lasten) eintreten kann (vgl. Urteil vom 23. Mai 1962 - BVerwG V C 73.61 - in BVerwGE 14, 175 [178 ff.]). Demgegenüber könnte ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, daß auf den Widerspruch des anderen nicht doch noch eine diesem günstige, dem Kläger selbst ungünstige Verwaltungsentscheidung ergehen werde, nur durch besondere Umstände gerechtfertigt sein. Für die hier in Betracht kommende Zeit vom Ablauf der Jahresfrist des § 76 VwGO für die Beigeladene zu 4), d.h. vom 2. Juli 1963, bis zum Erlaß des Widerspruchsbescheides vom 9. September 1963, also für etwas mehr als zwei Monate, sind solche besonderen einen Vertrauensschutz für die Klägerin begründenden Umstände nicht festgestellt und auch nicht geltend gemacht worden. Jedenfalls deshalb hat das Berufungsgericht zu Recht den Widerspruchsbescheid vom 9. September 1963 nicht beanstandet, soweit er dem Widerspruch der Beigeladenen zu 4) nachträglich stattgegeben hat.

Nach alledem ist die Revision gegen das angefochtene Urteil unbegründet. Sie mußte daher zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.