Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.09.1970, Az.: BVerwG IV C 86.69

I.

Die klagende Stadt Regensburg wendet sich regen den Widerspruchsbescheid der Regierung Oberpfalz vom 10. März 1967, mit dem diese den Beitragsbescheid der Klägerin vom 7. Dezember 1964über einen Erschließungsbeitrag von rund 37.000 DM aufgehoben hatte, der von der beigeladenen Bundesrepublik Deutschland als der Eigentümerin von Kasernengelände am Unterislinger Weg in Regensburg für Ausbauarbeiten an dieser Straße in den Jahren 1957/58 verlangt worden war. Der Beitragsbescheid war am 10. Dezember 1964 durch eingeschriebenen Brief übersandt worden, der Widerspruch am 7. Januar 1965 bei der Regierung, eingegangen. Die am 5. Mai 1967 beim Verwaltungsgericht Regensburg eingegangene Klage hatte keinen Erfolg. Auch die Berufung der Stadt Regensburg wurde vom Verwaltungsgerichtshof in München mit Urteil vom 13. August 1969 zurückgewiesen.

In den Gründen des Urteils wird ausgeführt, der Beitragsbescheid sei mit Ablauf der Jahresfrist nach Eingang des Widerspruchs nicht endgültig unanfechtbar geworden. Vielmehr habe die Widerspruchsbehörde auch nach Fristablauf noch eine Entscheidung fällen und damit den Rechtsweg eröffnen können. Die sachliche Entscheidungsbefugnis der Widerspruchsbehörde entspreche Sinn und Zweck des Vorverfahrens als eines Verwaltungsverfahrens, das der Eigenständigkeit der vollziehenden Gewalt Rechnung tragen, nicht aber das Verhältnis von Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit unter Beschränkung bisheriger Befugnis der Verwaltung verschieben wolle. Der Grundsatz der Rechtssicherheit werde durch die Gesetzgebung ausgestaltet. Dies sei im vorliegenden. Falle nicht im Sinne einer Bindung der Widerspruchsbehörde an den Fristablauf geschehen. In Interesse größerer Gerechtigkeit sei der Widerspruchsbehörde vielmehr gestattet worden, auch nach Fristablauf noch zu entscheiden. In ihrem Selbstverwaltungsrecht werde die Klägerin dadurch nicht verletzt, da dieses Recht nur im Rahmen der Gesetze gelte. Auch sonst sei die Klägerin durch die nachträgliche Entscheidung der Widerspruchsbehörde nicht in ihren Rechten verletzt worden, insbesondere sei der Grundsatz der gleichen Behandlung nicht verletzt worden. Dahingestellt bleiben könne, ob nicht eine Ausnahme vorliegt, die schon durch ausdrückliche gesetzliche Regelung die Anwendung der Jahresfrist ausschalte.

Der Unterislinger Weg sei früher Verbindungsstraße gewesen, in den Jahren 1957/58 jedoch als Erschließungsanlage endgültig hergestellt worden. Eine Straßenkostensicherung durch Vertrag sei für den Ausbau dieser Straße nicht erfolgt. Sie sei auch nicht durch die Verpflichtungserklärung der Oberfinanzdirektion vor, 18. Dezember 1960 nachgeholt worden. Diese Erklärung enthalte weder nach ihren Wortlaut noch nach ihren Sinne eine Verpflichtung zum Straßenkostenersatz für den damals bereits hergestellten Unterislinger Weg. Sie habe vielmehr allein den noch bevorstehenden Ausbau der Burgunder Straße betroffen. Mangels eines Straßensicherungsvertrages sei mithin aufgrund des ehemaligen bayerischen Rechts eine Beitragspflicht der beigeladenen Bundesrepublik nicht entstanden. Eine solche Beitragspflicht habt, auch nicht mehr entstehen können, weil das Kasernengrundstück bei dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits funktionsgerecht bebaut gewesen sei. Wenn, wie im vorliegenden Falle, Festsetzungen über die Bebauungsmöglichkeit eines Grundstückes nicht vorlagen, müsse die Frage einer funktionsgerechten Bebauung nach der Verkehrsauffassung beurteilt werden. Dabei hätten die Fälle eines Ersatzbaues anstelle eines bereits vorhandenen Gebäudes sowie einer neuen Bauausführung aufgrund einer von der früher bestehenden Planung abweichenden späteren Beurteilung als atypische Fälle außer acht zu bleiben. Spätestens mit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes sei das Kasernengelände als funktionsgerecht bebaut anzusehen gewesen, nachdem dort zu den im Jahre 1938 errichteten Gebäuden nach dem Kriege noch ein Küchengebäude, ein Gasprüfraum, eine Chlorierstation und neun Wohnblöcke mit je 18 Wohnungen hinzugekommen seien, von denen insbesondere die Wohngebäude eine bis dahin freie Fläche des Kasernenbereiches ausgefüllt hätten. Zwar sei einmal beabsichtigt gewesen, auf dem Gelände noch ein Offiziersclubgebäude, zwei Schulen und einen Kindergarten zu errichten. Aus dieser Planung, die inzwischen fallengelassen worden sei, könne man jedoch nicht darauf schließen, daß das Gelände bei dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes noch nicht funktionsgerecht bebaut gewesen sei, da es sich bei den neu geplanten Gebäuden nicht um typische Kasernenbauten gehandelt habe. Soweit neuerdings eine Reparaturwerkstätte, eine Garagenanlage, eins zentrale Heizungsanlage, eine Tankstelle, ein Öllager, ein Farblager und zwei Lagerräume errichtet worden seien, handele es sich um atypische Baufälle, wie sie in jedem funktionsgerecht bebauten Kasernengelände zur Anpassung an die technische Entwicklung oder aus sonstigen Gründen erforderlich werden könnten.

Mit der zugelassenen Revision trägt die Klägerin vor, die Regierung der Oberpfalz habe nach Ablauf der Jahresfrist nicht mehr über den Widerspruch entscheiden dürfen. Die nachträgliche Aufhebung des bestandskräftig gewordenen Bescheides verletze das Selbstverwaltungsrecht der Stadt Regensburg. Eine Widerspruchsbehörde möge befugt sein, die Jahresfrist durch eine nachträgliche Sachentscheidung hinfällig zu machen, wenn sie ein Organ desselben Rechtsträgers sei wie die den Bescheid erlassende Behörde. Es liege dann eine aus der Sachherrschaft der Verwaltung hergeleitete Ermessensentscheidung der Widerspruchsbehörde vor. Das könne jedoch dann nicht gelten, wenn eine staatliche Widerspruchsbehorde über einen im Rahmen der gemeindlichen Selbstverwaltung ergangenen Bescheid zu befinden habe. Man könne auch nicht mit dem angefochtenen Urteil folgern, aus Gründen eines gleichheitlichen Rechtsschutzes sei es nicht möglich, bei nachträglicher Entscheidung der Widerspruchsbehörde den Klageweg zu verschließen, da deren Sachentscheidung dann einem von einem gemeindlichen Verwaltungakt Betroffenen nicht zugute käme. Der Gleichheitsgrundsatz könne jedenfalls hierzu nicht bemüht werden. Tatsächlich liege auch schon ein Urteil des IV. Senates des Verwaltungsgerichtshofes vor, nach dem die Widerspruchsbehörde nach Eintritt der Unanfechtbarkeit eines gemeindlichen Bescheides diesen Bescheid nicht mehr als rechtswidrig zurücknehmen könne. Das müsse jedenfalls dann gelten, wenn es sich um einen von einer Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich erlassenen Verwaltungsakt handele. Auch aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten sei die angefochtene Entscheidung nicht aufrechtzuerhalten. Die Klägerin sei als berünstigter Dritter anzusehen. So habe sie darauf vertrauen dürfen, daß der Beitragsbescheid nach Eintritt der Unanfechtbarkeit in seinem Bestand nicht mehr in Frage gestellt werde. Vorsorglich werde daran festgehalten, daß der Erschließungsbeitragsbescheid auch sachlich nicht zu beanstanden sei. Auf diesen Standpunkt habe sich die Klägerin bereits in den Vorinstanzen gestellt.

Der Beklagte sieht in der nachträglichen Entscheidung der Widerspruchsbehörde keine Verletzung des Selbstverwaltungrechtes der Klägerin. Das Selbstverwaltungsrecht bestehe nur im Rahmen der Gesetze, zu denen auch die Verwaltungsgerichtsordnung gehöre. Übrigens habe sich der IV. Senat des Verwaltungsgerichtshofes inzwischen der Rechtsprechung des VI. Senats angeschlossen.

Die Beigeladene hält das angefochtene Urteil ebenfalls für richtig. In ihren Selbstverwaltungsrecht sei die Klägerin deswegen nicht, verletzt, weil die Widerspruchsbehörde keine Ermessensentscheidung Betroffen habe. Ihr Vertrauen auf den Bestand des Verwaltungsaktes genieße aber schon deswegen keinen Schutz, weil eine Gemeinde hinsichtlich eines von ihr erlassenen Verwaltungsaktes nicht als Dritter schutzwürdig sein könne. Auch in der Sache sei richtig entschieden worden, da sich die Beigeladene nie zu einen Ersatz der Kosten für den Unterislinger Weg verpflichtet habe.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben, weil das angefochtene Urteil nicht auf einer Verletzung von Bundesrecht beruht.

Nach § 76 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - kann die sogenannte Untätigkeitsklage gegen die Widerspruchsbehörde, dieüber den gegen einen Verwaltungsakt eingelegten Widerspruch nicht entscheidet, nur bis zum Ablauf eines Jahres seit der Einlegung des Widerspruchs erhoben werden, soweit nicht die Voraussetzungen für bestimmte Ausnahmen erfüllt sind. Die Klägerin meint, nach dieser Vorschrift entfalle jede Möglichkeit, einen Verwaltungsakt nach Ablauf der Jahresfrist anzufechten, da er mit Ablauf dieser Frist unanfechtbar geworden sei. Dieser Rechtsansicht kann nicht gefolgt werden. Ein Verwaltungsakt wird vielmehr erst unanfechtbar, wenn die Jahresfrist abgelaufen und eine Widerspruchsentscheidung nicht ergangen ist. § 76 VwGO bezieht sich ausdrücklich nur auf die Untätigkeitsklage des§ 75 VwGO und schließt eine verspätete Widerspruchsentscheidung nicht aus. Ergeht nach Ablauf der Jahresfrist noch eine Widerspruchsentscheidung, so kann diese nach § 74 Abs. 1 VwGO binnen eines Monats angefochten werden. Es liegt dann keine Untätigkeitsklage vor, die allein durch § 76 VwGO nach Ablauf der Jahresfrist ausgeschlossen werden sollte. Daß eine spätere Widerspruchsentscheidung möglich ist, hat der Senat bereits in der Sache BVerwG IV C 124.65 (BVerwGE 28, 305) ausgesprochen. Ob die Widerspruchsbehörde in jedem Falle zum Erlaß einer Entscheidung verpflichtet ist, kann hier dahinstehen. Erzwungen werden kann ihre Entscheidung jedenfalls nicht. Ihr Recht auf Nachholung der Entscheidung wird aber weder durch § 76 VwGO noch durch allgemeine Grundsätze des Verfahrens- oder Verfassungsrechtes ausgeschlossen.

Die nach dieser Ansicht eintretende Unsicherheit darüber, ob der Verwaltungsakt nach Ablauf der Jahresfrist noch sachlich überprüft werden wird oder nicht, besteht auch in anderen Fällen, in denen etwa die Widerspruchsbehörde trotz verspäteten Widerspruchs (noch) zur Sache entscheidet und damit auch die Möglichkeit den sachlichen Überprüfung im Klagewege eröffnet. Hierauf hat das angeführte Urteil BVerwG IV C 124.65 bereits hingewiesen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit zwingt jedenfalls nicht dazu, der Widerspruchsbehörde eine nachträgliche Entscheidung zu verbieten oder diese Entscheidung unbeachtet zu lassen.

Andere Grundsätze selten auch dann nicht, wenn es sich um einen Akt der Selbstverwaltung handelt. Wohl gibt es einen verfassungsmäßig garantierten Kern des Selbstverwaltungsrechtes, der nicht angetastet werden darf. Dieses Recht der Gemeinde wird jedoch nicht dadurch verletzt, daß eine im Rahmen ihrer Selbstverwaltung getroffene Entscheidung durch eine andere Behörde überprüft wird. Im Rahmen der Befugnis zu einer solchen Überprüfung liegt nach Überzeugung des erkennenden Senats auch die nachträgliche Entscheidung der Widerspruchsbehörde. Aus dem Selbstverwaltungsrecht läßt sich daher für die Gemeinde nicht mehr ableiten als aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit. Gewiß darf eine Widerspruchsbehörde in Selbstverwaltungsangelegenheiten kein eigenes Ermessen walten lassen. Das kann aber nur für sachliche Fragen gelten, nicht für Fragen des Verfahrens. Soweit die Widerspruchsbehörde mithin nach ihrer. Ermessen nach Fristablauf noch eine Entscheidung trifft, berührt sie nicht das gemeindliche Ermessen. In dieser Möglichkeit der Wahl liegt auch kein Verstoß gegen die Rechtsstaatlichkeit. Insbesondere wäre es abwegig, der Gemeinde hierbei einen Vertrauensschutz zuzubilligen, wie ihn der begünstigte Dritte nach der Rechtsprechung gegenüber einem Widerruf genießt.

Mit dieser Auslegung von § 76 VwGO ordnet der erkennende Senat seine Entscheidung auch systematisch in die anerkannte Rechtsprechung ein, nach der eine echte zweite Entscheidung der Behörde, die nicht nur über den Inhalt der ersten Entscheidung informiert, den Rechtsweg neu eröffnet und nach der auch ein verspätet eingelegter Widerspruch zu gerichtlichen Überprüfungen führen kann, wenn die Widerspruchsbehörde trotzdem zur Sache entscheidet (vgl. Urteile vom 10. Oktober 1961 - BVerwG VI C 123.59 - in DVerwGE 13, 99 [103] und vom 16. Januar 1964 - BVerwG VIII C 72.62 - in DVBl. 1965, 89).

Auch in sachlich-rechtlicher Hinsicht hat das Berufungsgericht richtig entschieden. Daß die Strafe bereits vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes endgültig hergestellt war, ist in der Berufungsinstanz nicht mehr umstritten gewesen. Somit beurteilt sich eine etwaige Beitragspflicht der Beigeladenen nach dem ehemaligen bayerischen Landesrecht. Konnte danach eine Beitragspflicht nicht mehr entstehen, so kann auch nach dem Bundesbaugesetz ein Beitrag nicht erhoben werden (§ 180 Abs. 2 BBauG). Eine bundesrechtliche Überprüfung dieser Frage ist nur insoweit möglich, als nicht jede Möglichkeit einer weiteren Bebauung, die nach Landesrecht unter Umständen die erneute Beitragspflicht hätte auslösen können, zur Anwendung des neuen Erschließungsrechtes führen kann. Nach dem Urteil vom 5. Oktober 1966 - BVerwG IV C 193.65 - müßte hierzu vielmehr festgestellt werden, daß eine weitere Bebauung des Grundstückes im Rahmen der typischen Entwicklung gelegen hätte, d.h. das Grundstück dürfte nicht bereits funktionsgerecht bebaut sein. Diese Rechtsprechung des erkennenden Senats hat das Berufungsgericht nicht verkannt; bei der Bejahung einer funktionsgerechten Bebauung des Kasernengeländes sind ihm auch keine Denkfehler oder Widersprüche unterlaufen. Es hat auch ohne Rechtsverletzung die von der Beigeladenen abgegebene Verpflichtungserklärung ausschließlich auf die Burgunder Straße bezogen. Danach aber ist eine Beitragspflicht der Beigeladenen für den in den Jahren 1957/58 hergestellten Unterislinger Weg nicht entstanden.

Die Revision war daher mit der sich hieraus für die Klägerin ergebenden Kostenpflicht zurückzuweisen, wobei es angemessen erschien, auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären (§ 154 Abs. 2,§ 162 Abs. 3 VwGO).