I.

Die Klägerin betreibt in Frankfurt/Main, Mendelssohnstraße 44, ein Modegeschäft. Im Juli 1961 ließ sie im Vorgarten des Grundstücks eine Glasvitrine aufstellen, die Werbezwecken dient. Nachdem die Beklagte darauf hingewiesen hatte, daß die Aufstellung der Vitrine genehmigungspflichtig, eine Genehmigung jedoch wegen der entgegenstehenden baurechtlichen Vorschriften nicht möglich sei, bat die Klägerin um die Erteilung wenigstens einer widerruflichen Genehmigung. Diesen Antrag lehnte die Beklagte ab und gab der Klägerin mit Verfügung vom 1. August 1961 unter Androhung eines Zwangsgeldes auf, die Vitrine bis zum 1. September 1961 zu beseitigen. Der hiergegen von der Klägerin eingelegte Widerspruch wurde nicht beschieden. In der Folgezeit bat die Klägerin in zwei Schreiben um die Aussetzung der Vollziehung der Beseitigungsverfügung sowie erneut um die Erteilung einer widerruflichen Genehmigung. Als sie auch nach zweimaliger Fristverlängerung der Beseitigungsverfügung nicht nachkam, setzte die Beklagte durch Verfügung vom 9. April 1962 das angedrohte Zwangsgeld fest. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die Beklagte durch Bescheid vom 29. Oktober 1962 zurück.

Die Klägerin hat daraufhin Klage mit dem Antrag erhoben, die Verfügungen vom 1. August 1961 und 9. April 1962 aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, das Berufungsgericht ihr dagegen stattgegeben, soweit sie sich gegen die Verfügung vom 9. April 1962 richtet. Diese Entscheidung stützt sich im wesentlichen auf folgende Gründe: Die Anfechtungsklage gegen die Verfügung vom 1. August 1961 sei im gegenwärtigen Zeitpunkt unzulässig. Allerdings sei der gegen diese Verfügung erhobene Widerspruch noch anhängig. Das spätere Verhalten der Klägerin könne nicht dahin gedeutet werden, daß sie das Rechtsmittel habe zurücknehmen wollen. Die Zulässigkeit der Klage scheitere jedoch an § 76 VwGO. Die Klägerin habe die in dieser Vorschrift vorgesehene Jahresfrist versäumt. Demgegenüber sei die Klage gegen die Verfügung vom 9. April 1962 zulässig und begründet. Die Beklagte habe das Zwangsgeld nicht festsetzen dürfen, weil der Vollzug der Verfügung vom 1. August 1961 durch die aufschiebende Wirkung des gegen diese eingelegten und noch anhängigen Widerspruchs gehindert werde. Die aufschiebende Wirkung sei nicht mit dem Ablauf der Klagefrist nach § 76 VwGO entfallen. Wenn die Beklagte die aufschiebende Wirkung ausräumen wolle, müsse sie den Widerspruch bescheiden. Nur diese Auffassung entspreche rechtsstaatlichen Grundsätzen. Anderenfalls bestehe die Gefahr, daß eine Behörde die Bescheidung eines Widerspruchs bewußt über die Dauer der dem Bürger meistens unbekannten Jahresfrist des § 76 VwGO hinaus verzögere, um sich dann auf die angebliche Unanfechtbarkeit der Verfügung zu berufen.

Die Beklagte hat gegen diese Entscheidung die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie bittet um Überprüfung der Auffassung, daß sich das erste Widerspruchs verfahren nicht durch Rücknahme des Widerspruchs erledigt haben soll. Darüber hinaus vertritt sie die Meinung, daß mit dem Ablauf der Klagefrist nach § 76 VwGO die aufschiebende Wirkung des unbeschieden gebliebenen Widerspruchs endet. Sie vertieft diese Auffassung durch Rechtsausführungen und beantragt,

Die Klägerin bittet um Zurückweisung der Revision. Zur Begründung nimmt sie auf die Gründe des angefochtenen Urteils Bezug.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er stimmt der Auffassung des Berufungsgerichts zu, daß die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs auch dann noch andauert, wenn die Klagefrist nach § 76 VwGO abgelaufen ist.

II.

Die Revision muß Erfolg haben. Das angefochtene Urteil beruht, soweit der Berufung der Klägerin stattgegeben worden ist, auf einer unzutreffenden Auslegung von § 76 VwGO und verletzt damit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat mit der uneingeschränkten Abweisung der Klage im Ergebnis richtig entschieden.

Der Verwaltungsgerichtshof leitet seine Bedenken gegen die Verfügung vom 9. April 1962 daraus her, daß bei ihrem Erlaß der Widerspruch gegen den Bescheid vom 1. August 1961 noch anhängig gewesen sei und die von ihm ausgehende aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) Zwangsmaßnahmen entgegengestanden habe. Dieser Ansicht vermag der erkennende Senat nicht zu folgen.

Abzustellen ist nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf den am 29. Oktober 1962 erlassenen Widerspruchsbescheid. Zu dieser Zeit war die Beklagte nicht mehr gehindert, in Vollzug des Bescheides vom 1. August 1961 ein Zwangsgeld gegen die Klägerin festzusetzen. Das ergibt sich aus § 76 VwGO. Mit dem Ablauf der Jahresfrist ist nicht nur die Möglichkeit einer Klage, sondern zugleich die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs entfallen, Die nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO mit der Einlegung eines Widerspruchs verbundene aufschiebende Wirkung stellt nach ihrem Wesen etwas nur Vorläufiges und Vorübergehendes dar. Was ihr zugrunde liegt, ist die Einsicht, daß das mit dem Widerspruch eingeleitete Rechtsmittelverfahren zur Aufhebung des angefochtenen Bescheides führen, es dem Betroffenen also noch gelingen kann, seine durch den Bescheid etwa verletzten Rechte durchzusetzen. Für diese Übergangszeit und nur für sie soll die aufschiebende Wirkung den (insofern vorzeitigen) Vollzug ausschließen. Daraus folgt, daß die zunächst eingetretene aufschiebende Wirkung dann wieder entfällt, wenn der Betroffene in der Sache selbst sein vermeintliches Recht nicht mehr - mit dem Erfolg der Aufhebung des Bescheides - durchsetzen kann. Das ist jedoch nach dem Ablauf der in § 76 VwGO vorgesehenen Jahresfrist der Fall. Mit dem Ablauf dieser Frist wird der zunächst angefochtene Verwaltungsakt unanfechtbar (ebenso Eyermann-Fröhler, VwGO, 4. Aufl., § 76 RdNr. 6; Vonficht, NJW 1967, 1070 f.; vgl. zur Gegenmeinung insbesondere Redeker-v. Oertzen, VwGO, 2. Aufl., § 76 RdNr. 7, und Reigl, NJW 1966, 2202). Denn von dieser Zeit an fehlt es an einem durchsetzbaren Anspruch auf Aufhebung des Bescheides; eine hierauf gerichtete Klage ist, wie nach dem Wortlaut des § 76 VwGO nicht zweifelhaft sein kann, unzulässig (vgl. dazu Bettermann, NJW 1960, 1081, und auch Redeker-v. Oertzen, a.a.O., RdNrn. 1 und 7). Das zieht nach dem Gesagten den Fortfall auch der aufschiebenden Wirkung nach sich. Gründe dafür, daß im vorliegenden Falle die rechtzeitige Erhebung der Klage "unter den besonderen Verhältnissen des Einzelfalles unterblieben" sein könnte (§ 76 VwGO), sind nicht ersichtlich.

Die gegen die dargelegte Auffassung vom Berufungsgericht und auch anderweit erhobenen Bedenken können nach der Überzeugung des Senats eine andere Beurteilung nicht rechtfertigen.

Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Dezember 1953 - BVerwG II C 105.53 - (BVerwGE 1, 55 [56]), auf das in diesem Zusammenhange namentlich Redeker-v. Oertzen, a.a.O., RdNr. 7, Bezug nehmen, läßt sich zur Auslegung des § 76 VwGO nicht heranziehen. Dieses Urteil ist zu § 48 Abs. 2 MRVO Nr. 165 ergangen; die Militärregierungsverordnung Nr. 165 enthielt jedoch keine dem § 76 VwGO entsprechende Vorschrift. Ebensowenig greift der Hinweis durch, daß nach Ablauf der in § 76 VwGO vorgesehenen Frist "lediglich" die Klage nach § 75 VwGO ausgeschlossen sei, es sich jedoch bei § 75 VwGO um eine Vorschrift handele, mit der der Gesetzgeber den Rechtsschutz habe erweitern wollen (vgl. dazu VGH Kassel, Beschluß vom 28. April 1967, B V 38/65 [DVBl. 1967, 858]). Diesem Hinweis ist entgegenzuhalten, daß, wenn ein Widerspruch unbeschieden bleibt, die Möglichkeit einer Klage einzig durch § 75 VwGO eröffnet wird. Wenn der Fristablauf "lediglich" die Klage nach § 75 VwGO ausschließt, so bedeutet eben dies, daß jede unmittelbare Klagemöglichkeit entfällt. Ferner kann entgegen der vom Oberbundesanwalt vertretenen Ansicht nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, daß die Widerspruchsbehörde auch nach Ablauf der Jahresfrist über den Widerspruch noch entscheiden kann und ein etwaiger Widerspruchsbescheid den Rechtsweg neu eröffnet. Das ist zwar an sich richtig, berührt jedoch die mit dem Fristablauf eingetretene Unanfechtbarkeit nicht. Darin liegt es nicht anders, als es bei einem nach Ablauf der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO eingelegten Widerspruch der Fall ist. Auch einen solchen Widerspruch kann die Widerspruchsbehörde sachlich bescheiden mit der Folge, daß der Klageweg wieder frei wird (Urteil vom 16. Januar 1964 - BVerwG VIII C 72.62 - [DVBl. 1965, 89]). Diese Möglichkeit beseitigt jedoch die Unanfechtbarkeit des verspätet angefochtenen Bescheides so lange nicht, wie ein Widerspruchsbescheid tatsächlich nicht ergangen ist. Soweit der Senat in seinem Urteil vom 4. Februar 1966 - BVerwG IV C 201.65 - (S. 3) im Hinblick auf die erneute Eröffnung des Rechtsweges durch einen nach Fristablauf erteilten Widerspruchsbescheid bemerkt hat, der Betroffene könne (deshalb) "sehr wohl abwarten ..., ob doch noch ein Widerspruchsbescheid ergeht", ist dieser Hinweis in dem vorgenannten Sinne richtigzustellen.

Nicht ohne weiteres von der Hand weisen läßt sich allerdings folgendes: Wer gegen einen belastenden Bescheid Widerspruch eingelegt hat, kann mit einem gewissen Recht davon ausgehen, daß nunmehr die Initiative bei der Behörde liegt. Das gilt vor allem dann, wenn der Widerspruch aufschiebende Wirkung besitzt und deshalb mit seiner Einlegung der Betroffene zunächst einmal alles erreicht hat, was er erreichen will (dazu Redeker-v. Oertzen, a.a.O., RdNr. 8). Diese Überlegung gewinnt zusätzlich dadurch an Gewicht, daß für die Jahresfrist des § 76 VwGO die Belehrungspflicht nach § 59 VwGO nicht gilt (Urteil vom 20. Januar 1967 - BVerwG VII C 4.66 - in BVerwGE 26, 54 [56 f.]). Indessen kann bei näherer Betrachtung auch damit eine von dem Gesagten abweichende Beurteilung nicht gerechtfertigt werden. Aus der Tatsache, daß nach Einlegung eines Widerspruchs die Initiative grundsätzlich bei der Behörde liegt, lassen sich derart weitgehende Schlußfolgerungen nicht ziehen. Es versteht sich keineswegs von selbst, daß der Rechtsmittelführer nach Einlegung des Widerspruchs ohne zeitliche Begrenzung abwarten darf, wie die Behörde auf das Rechtsmittel reagiert. Vielmehr leuchtet auch unabhängig von § 76 VwGO ein, daß irgendwann der Zeitpunkt erreicht ist, in dem sich der Betroffene wieder um seine Sache kümmern muß. So gesehen, geht es einzig darum, die Pflicht zur Initiative gerecht auf die Beteiligten zu verteilen. Eine solche Verteilung hat der Gesetzgeber mit § 76 VwGO vorgenommen. Ob diese Entscheidung uneingeschränkt befriedigt, mag dahingestellt bleiben. Vielleicht hätte die Frist länger sein oder mit weiteren Einschränkungen versehen werden sollen. Derartige rechtspolitische Zweifel können jedoch an der Verbindlichkeit der vom Gesetzgeber klar getroffenen Entscheidung nichts ändern. Daran muß gleichzeitig der Einwand scheitern, daß, wenn der Fristablauf nach § 76 VwGO zur Unanfechtbarkeit führe, die Gefahr einer mißbräuchlichen Verzögerung bestehe. Dieser Einwand wird überdies aber auch dem Wortlaut des § 76 VwGO nicht gerecht. Der Fristablauf schließt die Klage u.a. dann nicht aus, wenn ihre fristgerechte Erhebung "unter den besonderen Verhältnissen des Einzelfalles unterblieben ist". Diese Einschränkung bietet durchaus eine Handhabe, in Fällen mißbräuchlicher Verzögerung dem zu mißbilligenden Verhalten der Behörde Rechnung zu tragen. Endlich mag noch darauf hingewiesen werden, daß die Gegenmeinung auch im Ergebnis nicht befriedigt. Sie knüpft nämlich letztlich an den Eintritt oder Ausfall einer aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs (§ 80 Abs. 1 und 2 VwGO) weittragende Konsequenzen, ohne daß dies durch den Sinn der in § 80 VwGO getroffenen Regelung gedeckt wäre: Ist ein Widerspruch mit aufschiebender Wirkung ausgestattet, kommt nach der Gegenmeinung § 76 VwGO praktisch überhaupt keine Bedeutung zu. Wenn die Behörde den Bescheid vollziehen will, muß sie unabhängig von § 76 VwGO den Widerspruch bescheiden. Fehlt einem Widerspruch dagegen die aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 2 VwGO), schließt der Fristablauf nach § 76 VwGO einen Rechtsschutz aus. In diesem Falle verbleibt es mithin bei der mit dem Ausfall der aufschiebenden Wirkung erreichten Durchsetzung des Bescheides. Eine derart unterschiedliche Behandlung der beiden Fallgruppen des § 80 VwGO läßt sich mit dem Sinn dieser Vorschrift nicht vereinbaren. Der Ausschluß der aufschiebenden Wirkung findet seine Rechtfertigung einzig darin, daß in den Fällen des § 80 Abs. 2 VwGO an der Möglichkeit des sofortigen Vollzuges ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Diese Besonderheit deckt den sofortigen Vollzug. Daß sie jedoch darüber hinaus ein in dem gekennzeichneten Sinne gegenteiliges materielles Ergebnis zur Folge haben soll, entzieht sich nach dem Sinn des § 80 VwGO nicht nur einer Erklärung, sondern steht zu ihm in Widerspruch.

Die Kostenentscheidung rechtfertigt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO; [...].