I.

Der Kläger wendet sich gegen eine Bauordnungsverfügung, die ihm aufgibt, den von ihm auf einem gepachteten Grundstück im Außenbereich betriebenen Handel mit Kraftfahrzeugteilen einzustellen. Das fragliche Grundstück, das zum Ortsteil V. der Gemeinde E. gehört, steht im Eigentum der Beigeladenen zu 2). Es ist mit einem an der Straße gelegenen älteren zweigeschossigen Wohnhaus und einem über 20 m zurückliegenden, 22 × 11 m in der Grundfläche messenden zweigeschossigen Wirtschaftsgebäude bebaut, das mit dem Wohnhaus durch einen an der Westgrenze des Grundstückes stehenden, 7 m breiten Zwischentrakt verbunden ist, der früher als Stall genutzt worden ist. Die Flurstücke östlich und südlich des Grundstückes sind, ebenso wie das Gelände auf der gegenüberliegenden Seite der Bundesstraße Nr. 1 - B 1 -, landwirtschaftlich genutzt. Westlich schließen sich an der Südseite der B 1 einschließlich eines landwirtschaftlichen Gehöftes weitere vier Wohnhäuser an.

Das Wirtschaftsgebäude ist aufgrund von Baugenehmigungen aus den Jahren 1938 und 1948 als "Gemüselager" errichtet worden. Der Gemüsehandel wurde im Dezember 1964 wegen wirtschaftlicher Schwierigkeiten und aus gesundheitlichen Gründen von dem damaligen Grundstückseigentümer aufgegeben. Im Oktober 1967 erwarb die Volksbank Lippstadt das Grundstück im Zwangsversteigerungsverfahren. Im November 1969 veräußerte sie das gesamte Anwesen an die Beigeladene zu 2). Mit Wirkung ab 1. Juli 1970 verpachtete diese die östliche Hälfte des Erdgeschosses des Wirtschaftsgebäudes, in der sich zwei Garagen befinden, an den Kläger, In den übrigen Gebäudeteilen und in dem Zwischentrakt richtete der Ehemann der Beigeladenen zu 2) einen Spirituosenhandel ein. Zum 1. April 1973 stellte er den Spirituosenhandel ein. Seitdem hat der Kläger das gesamte Grundstück nebst Gebäuden mit Ausnahme des Wohnhauses und eines Raumes im Zwischentrakt, in dem der Ehemann der Beigeladenen zu 2) noch restliche Spirituosenbestände aufbewahrt, gepachtet.

Der Kläger betreibt in den gepachteten Gebäuden einen Spezialhandel mit Kraftfahrzeugersatzteilen aus Altwagen. Zu diesem Zweck kauft er Sportwagen der englischen Marken MG, Triumph, Lotus und Austin-Healey in der Bundesrepublik, Holland, Belgien, Frankreich und der Schweiz auf und transportiert sie auf einem Pkw-Anhänger zu dem streitigen Grundstück, wo er sie ausschlachtet. Als Werkstatt für die Zerlegung der Fahrzeuge dienen die beiden ehemaligen Garagen im Östlichen Teil des Wirtschaftsgebäudes. Die ausgebauten Teile werden sodann in der westlichen Hälfte des Erdgeschosses sowie im Obergeschoß und im Dachraum des Gebäudes gelagert. Die ausgeschlachteten Fahrzeuge sind zum Teil auf dem Freigelände hinter dem Gebäude und auf dem dem Kläger gehörenden westlichen Nachbargrundstück abgestellt. Die Ersatzteile veräußert der Kläger sowohl an Kraftfahrzeughändler als auch an einzelne Fahrzeughalter. Zu 80 v.H. werden die Teile mit der Bahn versandt; die restlichen 20 v.H. werden von den Kunden direkt abgeholt, dabei handelt es sich um etwa 30 Fahrzeughalter, die in der näheren Umgebung wohnen.

Mit Ordnungsverfügung vom 23. Juli 1974 forderte der Funktionsvorgänger des Beklagten den Kläger auf,

1. 1.

   die auf dem Grundstück abgestellten Gebrauchtwagen bis spätestens 1. September 1974 zu entfernen,

2. 2.

   die Reparaturwerkstatt bis spätestens 30. September 1974 nicht mehr auf dem Grundstück zu betreiben.

Zur Begründung führte er aus, die Einrichtung des Gebrauchtwagenhandels und der Reparaturwerkstatt stellten eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung gemäß § 80 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen dar. Eine Genehmigung könne nicht erteilt werden, weil der Beigeladene zu 1) die gemäß § 9 Abs. 2 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - erforderliche Zustimmung versage. Den Widerspruch des Klägers wies der Regierungspräsident in Arnsberg am 25. November 1974 mit der Begründung zurück, die vom Kläger ohne Genehmigung vorgenommene Nutzungsänderung der Gehöftanlage sei materiell nicht genehmigungsfähig, weil sie gegen § 35 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes - BBauG - verstoße. Die Einrichtung der streitigen Werkstatt führe zu einer regellosen Zersiedlung der Landschaft. Darüber hinaus habe die Landes Straßenbaubehörde gemäß § 9 Abs. 2 und 3 FStrG ihre Zustimmung zu Recht versagt. Zur Begründung seiner hiergegen erhobenen Klage hat der Kläger im ersten und im zweiten Rechtszug vorgetragen: Die Einrichtung seines Betriebes auf dem streitigen Grundstück sei keine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung, weil der Übergang vom Gemüsehandel auf den Kraftfahrzeughandel planungsrechtlich ohne Bedeutung sei; eine Änderung der Nutzungsart liege nicht vor. Das streitige Gebäude werde nach wie vor als Lagerraum genutzt. Selbst wenn man aber den Vorgang als genehmigungspflichtig ansehe, sei er wegen des Bestands Schutzes einer Genehmigung zugänglich.

Der Beklagte und der Beigeladene zu 1) sind dem entgegengetreten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Berufungsgericht hat die angefochtene Ordnungsverfügung sowie den Widerspruchsbescheid aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Die nach der Landesbauordnung genehmigungspflichtige Nutzungsänderung sei nach § 35 Abs. 2 und 3 BBauG zu beurteilen; sie führe zur Zersiedlung des Außenbereichs, nämlich zur Verfestigung der vorhandenen Splitter Siedlung. Die Beeinträchtigung dieses öffentlichen Belangs entfalle auch nicht gemäß § 35 Abs. 4 BBauG; denn das streitige Hauptgebäude habe früher nicht einem landwirtschaftlichen Betrieb gedient, sondern einem gewerblichen Unternehmen. Gleichwohl sei die jetzige Nutzung materiell rechtmäßig, weil sie aufgrund des Bestandsschutzes zulässig sei. Der Bestandsschutz werde nicht dadurch in Frage gestellt, daß der Gemüsehandel Ende 1964/Anfang 1965 eingestellt worden und das Unternehmen schon in den Jahren vorher mehr und mehr zurückgegangen sei. Aufgrund der Beweisaufnahme stehe fest, daß die frühere gewerbliche Nutzung nicht auf Null reduziert worden sei. Die Einstellung des Gemüsehandels beruhe auf wirtschaftlichen und persönlichen Schwierigkeiten. Dies sei mit einer bewußt und gewollt herbeigeführten Reduzierung oder Änderung einer betrieblichen Nutzung nicht vergleichbar. Auch sei ein Zeitraum von 21/2 Jahren, zwischen Betriebseinstellung und dem Abschluß eines Zwangsversteigerungsverfahrens nicht ungewöhnlich. Da es häufig erst nach längerer Zeit möglich sei, ein gewerbliches Objekt zu angemessenen Bedingungen wieder zu veräußern, führe auch eine ca. 4 3/4 Jahre andauernde Unterbrechung der gewerblichen Nutzung ohne das Hinzutreten sonstiger Umstände (z.B. Verfall des Gebäudes, bauliche Veränderung, Ausbau von Maschinen) nicht zur endgültigen Beendigung des Bestandsschutzes.

Hinzu komme folgendes: Die vollständige Einstellung der Nutzung einer baulichen Anlage könne - anders als die Reduzierung der Nutzung - den nutzungsbezogenen Bestandsschutz regelmäßig schon deshalb nicht in Frage stellen, weil andernfalls der Bestandsschutz bezüglich der baulichen Substanz praktisch gegenstandslos werde. Bestandsschutz sei hinsichtlich einer funktionsgerechten Nutzung, gewissermaßen bezüglich des Mindestmaßes einer wirtschaftlich sinnvollen Nutzung, so lange anzuerkennen, wie die Bausubstanz selbst vorhanden und schutzwürdig sei.

Hiernach sei die gewerbliche Nutzung im Rahmen des Betriebes des Klägers vom Bestandsschutz gedeckt, wenn sie dem früheren Gemüsehandel und ferner der Nutzung des Gebäudes für die Zwecke des Spirituosenlagers qualitativ und quantitativ gleichwertig sei. Dies sei zu bejahen: Inwieweit eine Veränderung der Nutzung wesentlich sei oder nur untergeordnetes Gewicht habe, könne nur davon abhängen, in welchem Maße die einschlägigen öffentlichen Belange stärker berührt würden. Hier kämen in erster Linie verkehrliche Belange in Betracht. Insoweit sei nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme aber davon auszugehen, daß sich die betriebliche Nutzung des Klägers in den durch die früheren Nutzungen gezogenen Grenzen des Bestandsschutzes halte, weil der Zu- und Abgangsverkehr beim klägerischen Betrieb jedenfalls nicht stärker als der des früheren Landprodukten- und des Spirituosenhandels sei.

Die jetzige betriebliche Nutzung führe auch nicht dadurch, daß sie nach außen hin stärker in Erscheinung trete als der frühere Gemüsehandel, zu einer stärkeren Beeinträchtigung anderer öffentlicher Belange, etwa des Landschaftsschutzes. Zwar seien zur Zeit der Ortsbesichtigung auf dem Gelände hinter dem Gebäude Autowracks, d.h. bereits ausgeschlachtete Fahrzeuge, in größerer Zahl gelagert worden. Dies sei jedoch keine betriebsnotwendige Begleiterscheinung. Der Kläger habe erklärt, er sei bereit, diese Wracks zu entfernen.

Die Nutzungsänderung sei somit planungsrechtlich nicht als eine qualitativ wesentliche Veränderung oder qantitativ mehr als untergeordnete Ausweitung der bisherigen Nutzung zu werten und daher vom Bestandsschutz gedeckt. Der Nutzungsänderung ständen Vorschriften des Bundesfernstraßengesetzes nicht entgegen. Eine Nutzungsänderung habe nach der hier maßgeblichen, bis 1974 geltenden Fassung des Gesetzes nicht zu den Zustimmungspflichtigen Tatbeständen im Sinne des § 9 Abs. 2 FStrG gehört. Eine erlaubnispflichtige Sondernutzung habe nicht vorgelegen und liege nicht vor, weil die Zufahrt keinem wesentlich größeren oder anderartigen Verkehr diene; im übrigen greife auch insoweit der Bestandsschutz ein.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten, der die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts rügt.

II.

Die Revision hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des Berufungsurteils und der Zurückweisung der Berufung des Klägers gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts Erfolg (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

Zu Recht hat das Berufungsgericht die Berufung des Beklagten als zulässig angesehen: Das vom Beklagten mit der Berufungseinlegung verfolgte Ziel lag auf der Hand. Abgesehen davon hat der Vorsitzende des Berufungsgerichts gemäß §§ 125 Abs. 1, 182 Abs. 2 VwGO den Beklagten auf das Antragserfordernis hingewiesen; diesem Hinweis ist der Beklagte mit Schriftsatz vom 5. April 1976 nachgekommen. Zumindest damit wurde die Berufung zulässig (vgl. dazu BVerwGE 13, 94).

Mit Recht hat das Berufungsgericht auch eine Nutzungsänderung im Sinne des § 29 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341), nunmehr in den Fassungen der Gesetze vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) und vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949) - BBauG - als gegeben angesehen. Nicht jede Änderung einer Nutzungsweise erfüllt allerdings die Voraussetzungen, die an den Begriff der Nutzungsänderung im Sinne des § 29 BBauG zu stellen sind, mag sie auch - wie das Berufungsgericht in Auslegung und Anwendung des gemäß §§ 137 Abs. 1, 173 VwGO in Verbindung mit §§ 549, 562 ZPO irrevisiblen Landesrechts für den vorliegenden Fall entschieden hat - vom Landesrecht einer Genehmigungspflicht unterworfen sein. Eine die Anwendung der §§ 29 ff. BBauG auslösende Nutzungsänderung ist nur eine solche, die bodenrechtlich relevant sein, d.h. die in § 1 Abs. 6 BBauG genannten Belange berühren kann; erforderlich ist, daß die vorgesehene Nutzungsänderung wegen der Möglichkeit der Berührung bodenrechtlicher Belange die Genehmigungsfrage (erneut) auf wirft. In der Regel wird zwar eine Nutzungsänderung im bauordnungsrechtlichen Sinn gleichzeitig auch eine bodenrechtlich relevante Nutzungsänderung sein. Trotzdem handelt es sich wegen der unterschiedlichen Zielrichtungen des Bundesbau- und des Landesbaurechts um jeweils selbständige Begriffe (vgl. dazu Urteil vom 11. Februar 1977 - BVerwG IV C 8.75 - Buchholz 406.11 § 29 BBauG Nr. 21 unter Hinweis auf das Urteil vom 31. August 1973 - BVerwG IV C 33.71 - Buchholz 406.11 § 29 BBauG Nr. 15).

Wird ein bisher der Lagerung von Gemüse und (später) Spirituosen dienendes Gebäude nunmehr dergestalt genutzt, daß alte Kraftfahrzeuge ausgeschlachtet und die so gewonnenen Teile verwertet werden, so liegt schon wegen des Übergangs von einem eher kaufmännischen zu einem mehr handwerklichen Betriebsablauf eine solche bodenrechtlich relevante Nutzungsänderung vor. Nach Qualität und Quantität der Nutzung können von einem solchen Betrieb andere Auswirkungen ausgehen; die Genehmigungsfrage stellt sich erneut.

Da die Nutzungsänderung eines Gebäudes in planungsrechtlicher Hinsicht nicht anders als eine Erst- oder Neuerrichtung des. Gebäudes zu dem heute angestrebten Zweck zu beurteilen ist (so zuletzt Urteil des Senats vom 24. Oktober 1980 - BVerwG 4 C 81.77 - mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen), hängt die Zulässigkeit der heutigen Nutzung angesichts der Außenbereichslage des Grundstücks von § 35 Abs. 2 und 3 BBauG ab. Die Meinung des Berufungsgerichts, die Zulässigkeit der Nutzungsänderung scheitere daran, daß das Vorhaben zur Verfestigung einer Splittersiedlung führe, begegnet dabei keinen Bedenken. Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt deswegen allein davon ab, ob sich der Kläger auf den aus Art. 14 Abs. 1 GG abzuleitenden Grundsatz des Bestandsschutzes berufen kann.

Die Ausführungen des Berufungsgerichts zum Bestandsschutz verletzen jedoch Bundesrecht; das Berufungsgericht hat - zumindest - die qualitative Grenze des Bestandsschutzes verkannt:

Der Senat vertritt in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, daß der Bestandsschutz in erster Linie ein Schutz der - ursprünglich rechtmäßigen - Bestandsnutzung ist (Urteile vom 19. Oktober 1966 - BVerwG IV C 16.66 - BVerwGE 25, 161 [163], vom 25. November 1970 - BVerwG IV C 119.68 - BVerwGE 36, 296 [300 f.], vom 15. November 1974 - BVerwG IV C 32.71 - BVerwGE 47, 185 [188 f.] und vom 12. Dezember 1975 - BVerwG IV C 71.73 - Buchholz 406.25 § 5 BImSchG Nr. 1 [S. 8]). Das findet seine Rechtfertigung in der verfassungsrechtlich gebotenen "Sicherung des durch die Eigentumsausübung Geschaffenen", wie der Senat in seinem Urteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG IV C 76.71 - (Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 112 [S. 93]) ausgeführt hat. Der rechtmäßig geschaffene Zustand und seine Nutzung können sich - innerhalb von Grenzen - "in ihrer bisherigen Funktion" behaupten und sich damit auch gegen neues entgegenstehendes Gesetzesrecht durchsetzen (Urteil vom 12. Dezember 1975 - BVerwG IV C 71.73 - a.a.O. S. 8).

Zu den Grenzen des Bestandsschutz es gehören u.a. solche qualitativer und quantitativer Art, wie der Senat in dem bereits zitierten Urteil vom 12. Dezember 1975 (a.a.O.) im Hinblick auf die Umwandlung eines einer Ziegelei dienenden Ringofens in einen Tunnelofen entschieden und in dem ebenfalls schon zitierten Urteil vom 11. Februar 1977 (a.a.O.) bestätigt hat. Selbst bei unveränderter Funktion deckt der Bestandsschutz nämlich einmal nicht qualitativ wesentliche Veränderungen und zum anderen nicht eine quantitativ mehr als untergeordnete Erweiterung des Bestandes oder der Nutzung. Diese Grenzen verhindern, daß Anlagen oder ihre Nutzung, denen das inzwischen geltende Recht an sich entgegensteht, zu Lasten der Umgebung noch wesentlich geändert oder gar vergrößert oder verstärkt werden.

Ob die frühere Nutzung (Gemüse- und später Spirituosenhandel) vom Kläger quantitativ erweitert worden ist, kann dahinstehen; denn die heutige Nutzung stellt sich zumindest als eine qualitative Änderung dar, und zwar selbst dann, wenn sich die Zu- und Abfahrten zu und von dem Grundstück nicht wesentlich verstärkt haben sollten: Den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ist zu entnehmen, in welcher Weise der Kläger seinen Betrieb ausführt. Er kauft gebrauchte Wagen bestimmter Marken auf, transportiert diese auf das Grundstück, stellt sie dort bis zum Beginn der handwerklichen Arbeiten ab, schlachtet alsdann die Wagen aus, lagert die noch verwertbaren Teile in dem Gebäude und verkauft die Ersatzteile je nach der sich ergebenden Nachfrage. Die ausgeschlachteten Wagen werden wiederum abgestellt, und zwar auch auf einem dem Kläger gehörenden Grundstück. Selbst wenn der Kläger - wie das Berufungsgericht ausgeführt hat - bereit ist, die Autowracks zu entfernen, ändert das nichts daran, daß der Betrieb durch (zumindest zeitweiliges) Abstellen von auszuschlachtenden und ausgeschlachteten Altwagen sowie von der handwerklichen Tätigkeit des Zerlegens der Kraftfahrzeuge gekennzeichnet ist. Eben darin aber liegt eine im Verhältnis zur früheren Nutzung qualitativ wesentliche Veränderung: Die Auswirkungen, die von dem Betrieb ausgehen, sind ihrer Art nach andersartig. Das gilt sowohl für die mit dem Ausschlachten verbundenen handwerklichen Arbeiten, ohne daß es dabei auf den hiermit verbundenen Umfang der Geräusche ankommt, als auch für die Belastung der Landschaft durch die ausgeschlachteten oder auszuschlachtenden Fahrzeuge. Daß die natürliche Eigenart der Landschaft, d.h. die naturgegebene Bodennutzung des Außenbereichs, durch einen Betrieb, der auf das Ausschlachten von Kraftfahrzeugen ausgerichtet ist, beeinträchtigt wird, liegt auf der Hand.

Abgesehen von der qualitativen und der quantitativen Grenze unterliegt der Bestandsschutz auch einer zeitlichen Grenze. Hierzu hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 11. Februar 1977 a.a.O. ausgeführt, es komme darauf an, ob und in welchem Maß (noch) Bestandsschutz in dem Zeitpunkt bestehe, in dem der Schutz gegenüber einer geänderten Rechtslage wirksam werden solle; dagegen sei nicht maßgebend, welchen Schutz die bauliche Anlage oder die Nutzung zu irgendeinem früheren Zeitpunkt genossen habe. Geht die Nutzung zurück (oder wird sie gar eingestellt), so ist nach der Rechtsprechung des Senats zu prüfen, ob und gegebenenfalls in welchem Maß die bebauungsrechtliche Situation noch von der früheren Nutzung geprägt wird. Dabei sind gewisse Schwankungen im Betriebsumfang und Betriebsablauf für den Bestandsschutz allerdings erheblich. Auch mit dieser Rechtsauffassung stimmt das Berufungsurteil nicht überein: Das Berufungsgericht hat - erstens - nicht auf die Frage abgestellt, ob und gegebenenfalls in welcher Weise die Prägung des Gemüse- und Spirituosenhandels noch nachwirkt, sondern auf die Gründe, die zur jeweiligen Betriebseinstellung geführt haben. Die Meinung des Berufungsgerichts, bei der Einstellung eines Betriebes wegen wirtschaftlicher Schwierigkeiten sowie bei einer Zwangsversteigerung wirke der Bestandsschutz notwendigerweise länger nach, ist nicht zu billigen, weil die Prägung der bebauungsrechtlichen Situation hiervon unabhängig ist. Das Berufungsgericht hat - zweitens - ausgeführt, solange das Gebäude selbst Bestandsschutz genieße, sei auch eine "wirtschaftlich sinnvolle Nutzung" bestandsgeschützt. Das verkennt die qualitative Grenze des Bestandsschutzes, den eine Nutzung genießt: Geschützt ist nicht "jede wirtschaftlich sinnvolle Nutzung", sondern nur die nach Art (und Umfang) unveränderte Nutzung. Jede andersartige Nutzung hat, wie bereits erwähnt, die neue Rechtslage gegen sich gelten zu lassen.

Ob im vorliegenden Fall die gewerbliche Nutzung für einen Zeitraum von 4 3/4 Jahren unterbrochen worden ist oder ob in dieser Zeit noch eine andere Nutzung stattgefunden hat, ist unter den Parteien streitig und hätte - käme es auf die zeitliche Grenze des Bestandsschutzes überhaupt an - der Klärung durch das Berufungsgericht bedurft. Da der Bestandsschutz ohnehin an der qualitativen Grenze scheitert, hat der Senat keinen Anlaß zu einer abschließenden Beantwortung der Frage, ob nach einer Betriebsstillegung von 4 3/4 Jahren überhaupt noch die gewerbliche Nutzung geschützt ist. Das hängt ohnehin von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab.

Ebensowenig hat der Senat Anlaß, näher auf § 9 Abs. 2 des Bundesfernstraßengesetzes vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1741) - FStrG - einzugehen. Allerdings trifft die Meinung des Berufungsgerichts, Nutzungsänderungen gehörten nach der hier maßgeblichen, bis 1974 geltenden Fassung des Gesetzes nicht zu den genehmigungspflichtigen Tatbeständen, so nicht zu. Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 7. Oktober 1977 - BVerwG IV C 47.75 - (Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 18 [S. 46]) ausgeführt, daß § 9 Abs. 2 FStrG alter Fassung auch für Nutzungsänderungen gelte. Ist - wie hier - die Nutzungsänderung vom Bestandsschutz nicht gedeckt, so darf die nach § 9 Abs. 2 FStrG erforderliche Zustimmung versagt werden, soweit dies für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs, besonders wegen der Sichtverhältnisse, Verkehrsgefährdung, Ausbauabsichten und Straßenbaugestaltung nötig ist. Anlaß, der Frage weiter nachzugehen, ob die Zustimmung zu Recht versagt ist, besteht freilich nicht.

Da die Revision erfolglos bleibt, hat der Kläger gemäß §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO die Kosten zu tragen.