Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.09.1967, Az.: BVerwG II C 105.67

I.

Der im Jahre 1929 geborene Kläger bestand im April 1958 die große juristische Staatsprüfung. Er war zunächst Anwaltsassessor, seit Mai 1959 Rechtsanwalt und seit Juni 1959 Finanzassessor in der niedersächsischen Finanzverwaltung. Auf seine Bewerbung beschloß der Kreistag des beklagten Landkreises am 11. Juli 1959, ihn mit Wirkung vom 1. Juli 1960 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Kreisoberrat zu ernennen, in eine freie Planstelle der Besoldungsgruppe A 14 der Niedersächsischen Besoldungsordnung - NBO - einzuweisen und "mit dem gleichen Zeitpunkt" gemäß § 55 Abs. 4 der Niedersächsischen Landkreisordnung vom 31. März 1958 (GVBl. S. 17) - NLO - mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors zu beauftragen. Der Oberkreisdirektor des Beklagten teilte dem Kläger durch Schreiben vom 22. Juli 1959 den Inhalt dieses Beschlusses mit, händigte ihm am 22. Juli 1959 die Ernennungsurkunde aus und wies ihn mit Wirkung vom 1. Juli 1960 in die bezeichnete Planstelle ein. Der Kläger schied darauf mit Ablauf des 31. Dezember 1959 aus dem Dienst der Finanzverwaltung aus und trat nach einigen Anwaltsvertretungen für die Zeit von April bis einschließlich Juni 1960 in den Dienst des Niedersächsischen Landkreistages in Hannover.

Inzwischen entschloß sich der Kreistag des beklagten Landkreises, auch den - beigeladenen - damaligen Kreistagsabgeordneten Staatsanwalt z. Wv. Scheuler in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu übernehmen und ihm ebenfalls eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 14 NBO zu übertragen. Der Kreistag beschloß deshalb in seiner Sitzung vom 19. März 1960:

"a)
Staatsanwalt G. S. wird unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Kreisverwaltungsoberrat ernannt und mit Wirkung vom 1.10.1960 in eine im Stellenplan 1960 nachgewiesene freie Planstelle der Bes.Gr. A 14 NBO eingewiesen.

Gleichzeitig wird er gemäß § 55 (4) NLO mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors beauftragt.

b)
Der Absatz 2 des Kreistagsbeschlusses vom 11.7.1959 ... wird aufgehoben und wie folgt neu gefaßt:

Dr. jur. W. Buerstedde wird als allgemeiner Vertreter des Oberkreisdirektors gemäß § 55 (4) NLO für die Zeit vom 1.7. bis 30.9.1960 beauftragt.

c)
Dr. jur. W. wird gemäß § 8 der Hauptsatzung vom 16.8.1958 für bestimmte Aufgabengebiete, die in interfraktionellen Besprechungen festgelegt werden, die Vertretung des Oberkreisdirektors übertragen."

Der Oberkreisdirektor teilte dem Kläger diesen Beschluß durch Verfügung vom 6. April 1960 im Wortlaut mit. Den gegen die Entziehung des Vertretungsauftrags gerichteten Widerspruch des Klägers wies nach Beschlußfassung des Kreistages vom 20. Juni 1960 der Oberkreisdirektor durch Verfügung vom 4. August 1960 zurück.

Das Verwaltungsgericht Hannover hat die daraufhin erhobene Klage mit dem Antrag,

den Bescheid des Oberkreisdirektors vom 6. April 1960 und den Widerspruchsbescheid vom 4. August 1960 insoweit aufzuheben, als dem Kläger mit Wirkung vom 1. Oktober 1960 die allgemeine Vertretung des Oberkreisdirektors entzogen wird,

durch Urteil vom 20. Dezember 1961 abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers durch Urteil vom 7. Mai 1963 zurückgewiesen. Auf die Revision des Klägers hat der erkennende Senat des Bundesverwaltungsgerichts durch Urteil vom 28. Oktober 1965 - BVerwG II C 57.63 - das Berufungsurteil vom 7. Mai 1963 aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Gericht der Vorinstanz zurückverwiesen, weil die notwendige Beiladung des damaligen Kreisverwaltungsoberrats Scheuler unterblieben war. Das Oberverwaltungsgericht hat diese Beiladung nachgeholt und durch Urteil vom 6. Dezember 1966 erneut die Berufung des Klägers zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Bei der Verfügung vom 6. April 1960 handele es sich um einen anfechtbaren Verwaltungsakt (zu vgl. BVerwGE 14, 84).

Die auf § 55 Abs. 4 NLO gestützte Beauftragung eines hauptamtlichen Beamten eines Kreises mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors sei eine Maßnahme der Organisationsgewalt und von einer - wie hier - gleichzeitig ausgesprochenen Ernennung zum Beamten des Kreises zu trennen; sie übertrage echte Organwalterschaft. Neben der dienstlichen Befähigung des Vertreters sei auch ein gewisses Vertrauensverhältnis zwischen ihm und dem Oberkreisdirektor einerseits und dem Kreistag andererseits für eine ersprießliche Zusammenarbeit erforderlich. Schon weil dieses Vertrauensverhältnis im Laufe der Zeit - durch Meinungsverschiedenheiten, durch eine Neuwahl des Oberkreisdirektors oder aus anderen Gründen - erschüttert werden könne, müsse dem Kreistag grundsätzlich die Möglichkeit verbleiben, die Bestellung des bisherigen allgemeinen Vertreters durch die Beauftragung eines anderen hauptamtlichen Beamten rückgängig zu machen. Dem stehe nicht entgegen - dies wird in den Urteilsgründen näher ausgeführt -, daß § 55 Abs. 4 NLO keine Bestimmung über die Dauer der Beauftragung enthalte.

Damit sei allerdings nicht gesagt, daß der Kreistag den Vertretungsauftrag völlig frei habe widerrufen können. Vielmehr würde der Kläger einen Anspruch auf diesen Auftrag haben, wenn sich der Kreistag bei der Beauftragung gebunden und ihm, dem Kläger, eine entsprechende Zusicherung gegeben hätte. Auch hätte der Kreistag den Widerruf nicht aussprechen dürfen, wenn dies offensichtlicher Willkür entsprungen wäre. Solche Voraussetzungen seien jedoch nicht gegeben.

In dem Beschluß des Kreistags vom 11. Juli 1959, der dem Kläger wörtlich mitgeteilt worden sei, könne eine Zusicherung nicht erblickt werden. Er enthalte keinen Hinweis darauf, daß die darin enthaltene Beauftragung des Klägers mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors für eine bestimmte Zeit oder gar für die gesamte Dienstzeit des Klägers bei dem Beklagten gelten sollte. Auch daraus, daß der Kreistag ursprünglich, am 7. März 1959, beschlossen habe, die freiwerdende Stelle "des stellvertretenden Oberkreisdirektors" nach öffentlicher Ausschreibung zu besetzen, daß sich der Kläger um "die freiwerdende Stelle des Kreisoberrats als des allgemeinen Vertreters des Oberkreisdirektors" beworben habe und daß er sodann vom Kreistag gewählt und mit der Vertretung beauftragt worden sei, ergebe sich keine Zusicherung. Dabei sei zu berücksichtigen, daß die beschlossene öffentliche Ausschreibung unterblieben sei und daß sich der Kläger nur auf Grund ihm bekanntgewordener interfraktioneller Besprechungen und der unverbindlichen Berichterstattung der Hildesheimer Zeitungen über die Sitzung des Kreistags vom 7. März 1959 beworben habe. Dem Kläger sei auch bereits bei seiner Bewerbung aufgefallen, daß die ursprünglich gewählte Fassung "freiwerdende Stelle des stellvertr. Oberkreisdirektors" nicht dem Sinngehalt des Gesetzes entsprach. Der allein maßgebliche Beschluß vom 11. Juli 1959 habe dann eine andere, dem Gesetzeswortlaut angepaßte Fassung erhalten; ihr habe der Kläger nicht widersprochen.

Es lägen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, daß der Kreistag bei der Entziehung des Vertretungsauftrags willkürlich oder aus unsachlichen Motiven gehandelt habe. Den Protokollen des Kreistags und dem Inhalt der insoweit nicht bestrittenen Erklärung des Beklagten sei nichts dafür zu entnehmen, daß dem Kläger die Beauftragung etwa um seiner politischen Einstellung willen entzogen worden sei. Im Gegenteil stehe fest, daß auch die Wahl des Klägers ihre Grundlage nur in einer politischen Absprache zwischen den Fraktionen des Kreistags gefunden habe; dabei habe der Kläger von vornherein offenbar nur die Duldung, nicht die Zustimmung des BHE besessen (zu vgl. die Protokolle vom 2., 8. und 11. Juli 1959), der anstelle des Klägers auf Grund früherer Absprachen zwischen der Kreistagsmehrheit den Beigeladenen Scheuler auf diesem Posten habe sehen wollen. Unstreitig sei weiterhin die Fraktionsvereinbarung vom 21. Januar 1959, die Wiederverwendung des Beigeladenen als Erster Staatsanwalt zu erreichen, nicht erfüllt worden. Wenn unter diesen Umständen, nachdem die interfraktionelle Vereinbarung vom 21. Januar 1959 nicht den gewünschten Erfolgt gezeitigt hatte, die Mehrheit des Kreistags nunmehr wieder auf den ursprünglichen Wunsch zurückgegriffen habe, den Beigeladenen zu fördern, könne jedenfalls nicht gesagt werden, daß die Motivierung dieser Handlungsweise in dem Bestreben gelegen habe, den Kläger um seiner politischen Einstellung willen oder aus sonstigen Gründen zu benachteiligen. Außerdem ließen auch die im Widerspruchsbescheid angeführten Gründe, nach seiner Einstellung sei der Beigeladene im Hinblick auf sein wesentlich höheres Dienst- und Lebensalter und wegen seiner größeren Berufserfahrung zum Vertreter des Oberkreisdirektors bestellt worden, die Entscheidung des Kreistags sachgemäß erscheinen.

Weiter sei zu prüfen, ob der Kreistag durch beamtenrechtliche Grundsätze gehindert gewesen sei, dem Kläger die allgemeine Vertretung des Oberkreisdirektors zu entziehen. Denn die Bestellung zum allgemeinen Vertreter des Oberkreisdirektors wirke sich auch auf die beamtenrechtliche Rechtsstellung des Klägers aus; und die Entziehung dieser dienstlichen Aufgabe, die ihm eine leitende Stellung und Vorgesetztenbefugnisse sowie die Möglichkeit beruflicher Erfahrung und Weiterentwicklung verleihe, beeinträchtige ihn in seinem subjektiven Rechtsstand eines Beamten, obwohl der eigentliche Rechtsstatus des Kreisoberrats nicht berührt werde. Der Dienstherr habe deshalb, auch im Hinblick auf seine Fürsorgepflicht, sorgfältig zu prüfen und abzuwägen, ob er von seinem Recht zur Entziehung des Vertretungsauftrages Gebrauch machen wolle und ob die hierfür bestehenden Gründe die Entziehung auch bei Berücksichtigung der schutzwerten Belange des Beamten rechtfertigten.

Aber auch bei Berücksichtigung dieser beamtenrechtlichen Gesichtspunkte sei die Entscheidung des Beklagten ermessensfehlerfrei. Es sei bereits dargelegt worden, daß das Ermessen des Kreistags nicht durch eine verbindliche Zusicherung eingeschränkt gewesen sei. Aus den dazu angeführten Gründen habe der Kläger auch nicht ein schutzwürdiges Vertrauen auf Beibehaltung des Vertretungsauftrags. Seine Erwartung, die Vertretung werde ihm auf unbestimmte oder doch längere Zeit belassen werden, reiche dafür nicht aus. Ob ihm bei seiner Bewerbung bekanntgewesen sei, daß sich der Beigeladene schon früher um die freiwerdende Stelle bemüht hatte und zunächst auch für sie vorgesehen sein soll, sei belanglos; hierüber bedürfe es deshalb keiner Beweisaufnahme. Es dürfe nämlich nicht außer Betracht bleiben, daß das Amt des allgemeinen Vertreters des Oberkreisdirektors, wenn es auch selbst kein politisches Amt sei, im wesentlichen doch auf politischer Basis beruhe und daß der Inhaber deshalb mit der Rücknahme des Auftrages rechnen müsse, falls - unter Umständen schon nach kurzer Zeit - bessere Überlegungen Platz greifen oder die Verhältnisse im Parlament sich ändern. Diese Rücknahme müsse jedenfalls dann hingenommen werden, wenn - wie hier - sachliche Gründe vorliegen, die gegenüber dem Interesse des Beamten an der Beibehaltung des Auftrags vorrangig sind. Als eine solche vorrangige sachliche Erwägung sehe das Berufungsgericht insbesondere an, daß der Kreistag, einer allgemeinen guten Übung im öffentlichen Dienst folgend, die Vertretungsbefugnis dem Beigeladenen als einem an Dienst- und Lebensjahren wesentlich älteren Beamten mit Befähigung zum Richteramt habe übertragen wollen, der, im Jahre 1906 geboren, seit 1933 Assessor, im Jahre 1938 zum Staatsanwalt und im Jahre 1943 zum Ersten Staatsanwalt ernannt worden sei, nicht nur über größere Lebens- und Berufserfahrung verfügt habe, sondern auf Grund seiner achtjährigen Tätigkeit als Kreistagsabgeordneter dem Kläger auch an Erfahrungen in der Kommunalverwaltung überlegen und mit den Verhältnissen des beklagten Landkreises besonders vertraut gewesen sei. Daß der Kreistag sich von diesen Erwägungen der "Älterenregel" habe leiten lassen, erscheine glaubhaft. Zum mindesten könne dem Beklagten die Richtigkeit dieser Motivierung seines Beschlusses nicht widerlegt werden. Zu berücksichtigen sei auch, daß der Kläger, als sich der Kreistag zur Bestellung des Beigeladenen entschloß, seinen Dienst als Kreisbeamter noch nicht angetreten hatte. Er sei deshalb nicht aus einer Stellung verdrängt worden, deren weiteres Innehaben er billigerweise erwarten durfte. Er sei auch nicht in seinem Ansehen derart beeinträchtigt worden, daß in der Allgemeinheit der Eindruck mangelnder Bewährung habe entstehen können.

Der Kläger könne sich auch nicht darauf berufen, daß die Stelle des allgemeinen Vertreters des Oberkreisdirektors inzwischen nach einer neu eingeführten Dienstpostenbewertung als besonderer Dienstposten behandelt und auf Grund des Dritten Gesetzes zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes vom 22. März 1965 (GVBl. S. 15) mit der Amtsbezeichnung "Kreisdirektor" in die Besoldungsgruppe A 15 NBO gehoben worden sei. Denn diese besoldungsrechtliche Verbesserung sei bei Erlaß der angefochtenen Bescheide noch nicht zu erwarten gewesen. Ebensowenig könne sich der Kläger auf § 21 Abs. 2 des Landesbesoldungsgesetzes vom 14. Mai 1958 (GVBl. S. 61) berufen. -

Das Oberverwaltungsgericht hat gemäß § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes in der Fassung vom 22. Oktober 1965 (BGBl. I S. 1754) - BRRG - in Verbindung mit § 132 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - die Revision zugelassen.

Der Kläger hat gegen das Urteil vom 6. Dezember 1966 Revision eingelegt mit dem Antrag, unter Abänderung des angefochtenen Urteils dem Klageantrag stattzugeben.

Die Revision rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte und der Beigeladene beantragen, die Revision zurückzuweisen.

Die Beteiligten haben sich mit Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Auf Grund des Einverständnisses der Beteiligten ergeht die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung (§§ 141, 125 Abs. 1 und 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision bleibt erfolglos.

Die Ausführungen des Berufungsgerichts darüber, daß die Vorschriften der Niedersächsischen Landkreisordnung nichts über die Dauer der Beauftragung eines hauptamtlichen Beamten eines Kreises mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors (§ 55 Abs. 4 NLO) und über die Unzulässigkeit der Entziehung eines solchen Auftrages bestimmen und daß sie deshalb sowie nach dem Sinn der Regelung dem - ermessensfehlerfreien - Widerruf eines solchen Auftrages nicht entgegenstehen, beruhen auf der Anwendung von Landes-Kommunalverfassungsrecht, die grundsätzlich irrevisibel ist (vgl. BVerwGE 13, 303 und 20, 160 [165 f.]; im gleichen Sinne Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. September 1966 - BVerwG II B 15.66 - und vom 14. Dezember 1966 - BVerwG VI B 43.66 - zu § 127 BRRG [F. 1965]). Diese Ausführungen treffen überdies zu- und werden auch von der Revision nicht angegriffen. Beamtenrechtlich stellt sich diese Beauftragung, wie das Berufungsgericht ebenfalls frei von Rechtsfehlern erkannt hat, nicht als eine Ernennung, sondern als die Zuweisung bestimmter Dienstgeschäfte dar. Der Dienstherr ist grundsätzlich berechtigt, dem Beamten die ihm übertragenen Dienstgeschäfte - ermessensfehlerfrei - wieder zu entziehen (vgl. BVerwGE 14, 84 [87]; ebenso Beschluß des Senats vom 17. Juli 1967 - BVerwG II B 37.67 -). Die Darlegungen des Berufungsgerichts mit dem Ergebnis, der Kreistag des beklagten Landkreises habe dem Kläger den Vertretungsauftrag in rechtmäßiger Weise, insbesondere ohne Ermessensfehler, entzogen, halten den Angriffen der Revision stand.

Das Vorbringen der Revision, eine bloße Änderung parteipolitischer Mehrheitsverhältnisse und -kräfte im Kreistag und ein hierauf beruhender Beschluß rechtfertigten nicht eine solche Entscheidung, unterscheidet nicht hinreichend zwischen der Entschließung des Kreistags, den Beigeladenen als Kreisverwaltungsoberrat in das Beamtenverhältnis zu berufen, und seiner weiteren Entschließung darüber, welchem von den beiden dafür in Betracht kommenden Beamten des Kreises - dem Kläger oder dem Beigeladenen - nunmehr die allgemeine Vertretung des Oberkreisdirektors zu übertragen sei. Die Berufung des Beigeladenen in das Beamtenverhältnis und in ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 NBO stand dem Kreistag im Rahmen der Personalhoheit des Beklagten frei; sie berührte - auch wenn ihr parteipolitische Überlegungen zugrunde gelegen haben sollten - nicht die beamtenrechtliche Rechtsstellung oder sonstige Rechte des Klägers. Nachdem sich der Kreistag entschlossen hatte, ebenso wie schon der Kläger auch den Beigeladenen in ein Amt der Besoldungsgruppe A 14 NBO zu berufen, ergab sich für ihn auf Grund dieses neuen Sachverhalts die weitere Frage, welchem der beiden Beamten die allgemeine Vertretung des Oberkreisdirektors zu übertragen sei. Ob diese Frage, die sich dem Kreistag am 11. Juli 1959 noch nicht gestellt hatte, zulässigerweise allein nach parteipolitischen Gesichtspunkten hätte beantwortet werden dürfen, kann offenbleiben. Denn nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ließ sich der Kreistag bei der Entscheidung dieser Frage nicht von parteipolitischen Erwägungen, insbesondere nicht von dem Bestreben leiten, den Kläger wegen seiner politischen Einstellung oder aus sonstigen Gründen zu benachteiligen. Maßgebend war vielmehr für den Kreistag nach den weiteren tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts die einer allgemeinen guten Übung im öffentlichen Dienst entsprechende "Älterenregel", nach der die allgemeine Vertretung des Oberkreisdirektors dem Beigeladenen als dem an Dienst- und Lebensjahren wesentlich älteren Beamten, der über größere Lebens- und Berufserfahrung verfügte und der auf Grund seiner achtjährigen Tätigkeit als Kreistagsabgeordneter auch größere Erfahrungen in der Kommunalverwaltung besaß und mit den Verhältnissen des beklagten Landkreises besonders vertraut war, zu übertragen war. Gegen die tatsächliche Feststellung dieses Beweggrundes des Kreistags hat die Revision keine durchgreifende Rüge erhoben. Die Rüge, das Berufungsgericht habe die entsprechende Erklärung des Beklagten ohne nähere und überzeugende Begründung als "glaubhaft" bezeichnet und mit der weiteren Bemerkung, dem Beklagten könne zum mindesten die Richtigkeit dieser Motivierung nicht widerlegt werden, rechtsfehlerhaft die Widerlegungslast dem Kläger aufgebürdet, bleibt erfolglos. Denn trotz der Formulierungen "glaubhaft" und "kann ... nicht widerlegt werden" läßt die Urteilsbegründung in ihrem Sinnzusammenhang erkennen, daß das Berufungsgericht nicht das Maß der gebotenen Beweisanforderungen verkannt, und auch nicht zuungunsten des Klägers auf die Verteilung der (materiellen) Beweislast abgestellt hat, sondern daß es die volle und sichere Überzeugung erlangt hat, die dargelegten Beweggründe seien wirklich für den Kreistag maßgebend gewesen, unter anderem deshalb, weil ihm das Vorbringen des Beklagten glaubhaft erschien und weil Beweisanzeichen für eine "Widerlegung" dieses Vorbringens fehlten. Diese Darlegungen des Berufungsgerichts sind deshalb frei von Rechtsfehlern und gemäß § 137 Abs. 2 VwGO für das Revisionsgericht verbindlich.

Die vom Berufungsgericht festgestellten, auf die "Älterenregel" abstellenden Beweggründe des Kreistags halten sich im Rahmen der Ermessenserwägungen, auf Grund derer zulässigerweise ein Dienstherr die Dienstgeschäfte auf seine Beamten verteilen und insbesondere eine kommunale Körperschaft ihren Beamten Aufgaben kommunalverfassungsrechtlicher Organwalterschaft übertragen und entziehen darf. Die hiergegen gerichteten Angriffe der Revision gehen fehl. Es liegt auf der Hand, daß die Übertragung leitender Aufgaben auf den an Dienst- und Lebensjahren wesentlich älteren und verwaltungserfahreneren Beamten gleichen Ranges regelmäßig im Interesse einer leistungsfähigen Verwaltung, eines möglichst reibungslosen Verwaltungsablaufs und des Friedens innerhalb der Beamtenschaft liegt, während es erfahrungsgemäß zu Reibungen und Spannungen führen kann, wenn von zwei Beamten gleichen Ranges der erheblich dienst- und lebensjüngere und weniger verwaltungserfahrene Beamte dem anderen dienstlich übergeordnet ist. Demgegenüber muß erforderlichenfalls das an sich verständliche persönliche Interesse des jüngeren Beamten an der Beibehaltung der ihm zunächst übertragenen Position zurücktreten. Sein Interesse, sich in der chancenreichen leitenden Position auszubilden und zu bewähren und die Aussicht auf schnellere Beförderung, Besoldungsverbesserung oder einen günstigen Wechsel der beruflichen Stellung zu haben, und die - hier zudem nicht konkret dargetane - Möglichkeit, daß er in Erwartung der Beibehaltung der leitenden Position vielleicht andere ausbaufähige Stellungen nicht angestrebt und Veränderungswünsche zurückgestellt habe, haben kein solches Gewicht, daß sie die Entscheidung des Dienstherrn, dem inzwischen eingestellten lebens- und dienstälteren und verwaltungserfahreneren Beamten die betreffenden leitenden Aufgaben zu übertragen, als rechtlich fehlerhaft erscheinen lassen. Die Fürsorgepflicht, auf welche die Revision hinweist, obliegt dem Dienstherrn nicht nur gegenüber dem jüngeren, sondern auch gegenüber dem älteren Beamten und gebietet ihm nicht, abweichend von der "Älterenregel" dem jüngeren Beamten die leitenden Aufgaben deshalb zu belassen, weil sie ihm zunächst - als die Einstellung des älteren Beamten noch nicht ernsthaft erwogen wurde - übertragen worden sind.

Unzutreffend ist auch die Ansicht der Revision, der später in den Dienst des Beklagten getretene Beigeladene könne bezüglich der Vertreterstellung nicht dienstälter als der früher eingestellte Kläger sein. Das allgemeine Dienstalter wird im öffentlichen Dienst regelmäßig nach dem Zeitpunkt bestimmt, in dem der Beamte erstmals - auch bei einem früheren Dienstherrn - ein Amt der betreffenden Besoldungsgruppe erreicht hat. In diesem Sinne haben der Beklagte und das Berufungsgericht das höhere Dienstalter des Beigeladenen verstanden, ohne daß dies rechtlich zu beanstanden wäre.

Das Vorbringen der Revision, der Beklagte habe durch Unterlassen rechtzeitiger Hinweise auf die Möglichkeit der Entziehung des Vertretungsauftrags den Kläger veranlaßt, seine Stellung bei der Finanzverwaltung aufzugeben, und ihn davon abgehalten, sich um andere günstige Stellungen zu bemühen, ist nicht geeignet, an Stelle einer verbindlichen Zusicherung einen Anspruch des Klägers auf Beibehaltung des Vertretungsauftrags zu begründen. Dieses Vorbringen könnte allenfalls - bei Rechtswidrigkeit der Unterlassung, Verschulden des Beklagten und einem durch die Unterlassung verursachten Schaden des Klägers - einen Schadensersatzanspruch des Klägers begründen. Ein solcher ist aber nicht Gegenstand dieses Rechtsstreits.

Nach den Darlegungen des Berufungsgerichts hat der Beklagte dem Kläger nicht verbindlich zugesichert, daß er mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors für eine bestimmte längere Dauer oder gar für seine gesamte Dienstzeit beim Beklagten beauftragt werde. Daß das Berufungsgericht den Rechtsbegriff der "verbindlichen Zusicherung" im Beamtenrecht verkannt habe, ist nicht ersichtlich und wird auch von der Revision nicht geltend gemacht. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts einschließlich der ihnen zugrunde liegenden tatsächlichen Würdigung der Vorgänge, die zu dem Beschluß des Kreistags vom 11. Juli 1959 und zu den Maßnahmen des Oberkreisdirektors vom 22. Juli 1959, also zur Berufung des Klägers in den Dienst des Beklagten und zur Erteilung des Vertretungsauftrags, führten, sind mangels hiergegen gerichteter durchgreifender Revisionsrügen gemäß § 137 Abs. 2 VwGO für das Revisionsgericht verbindlich. Diese tatsächlichen Feststellungen tragen die vom Berufungsgericht gezogene Folgerung, daß eine verbindliche Zusicherung nicht erteilt worden sei. Das Vorbringen der Revision, das unter nochmaliger Aufführung der einzelnen Vorgänge darzutun sucht, daß hierin bei richtigem Verständnis doch die verbindliche Zusicherung eines dauerhaften Vertretungsauftrags zu erblicken sei, richtet sich nur in unzulässiger Weise (§ 137 Abs. 2 VwGO) gegen die den tatsächlichen Schlußfeststellungen des Berufungsgerichts zugrunde liegende Beweiswürdigung des Berufungsgerichts. Ein - rechtlicher - Subsumtionsfehler ist damit nicht überzeugend dargetan. Die Frage der Revision, wie sich der Kläger gegen die Entziehung des Vertretungsauftrags besser hätte absichern können, stellt sich bei der Entscheidung dieses Rechtsstreits nicht. Sie ließe sich dahin beantworten, daß sich der Kläger die Fortdauer des Vertretungsauftrags auch für den Fall personeller Veränderungen der vorliegenden Art durch ausdrücklichen Beschluß des Kreistags hätte zusichern lassen können, falls es ihm entscheidend hierauf ankam und falls sich der Kreistag zu einer solchen Selbstbindung bereit gefunden hätte.

Auch die Darlegungen des Berufungsgerichts mit dem Ergebnis, daß ein schutzwürdiges Vertrauen des Klägers auf Beibehaltung des Vertretungsauftrags unter den obwaltenden Umständen nicht anzuerkennen sei, halten den Angriffen der Revision stand. Die Revision greift insoweit wieder in unzulässiger Weise (§ 137 Abs. 2 VwGO) die den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts zugrunde liegende Beweiswürdigung an und verkennt ferner in rechtlicher Hinsicht, daß der Kläger mangels einer verbindlichen Zusicherung Vertrauensschutz nicht in weiterem Umfange beanspruchen kann, als er sich aus der dargelegten Rechtslage ergibt. Diese Rechtslage gestattete dem Beklagten, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, den Vertretungsauftrag dem Kläger ungeachtet seiner Erwartungen zu entziehen und dem inzwischen eingestellten lebens- und dienstälteren und verwaltungserfahreneren Beigeladenen zu übertragen.

Fehl geht ferner der Hinweis der Revision, daß das Beamtenverhältnis durch mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt begründet werde. Der Kläger hat der Begründung seines Beamtenverhältnisses, der Ernennung zum Kreisoberrat unter Berufung in das Beamtenverhältnis, zugestimmt und diese Zustimmung nicht widerrufen oder wegen Willensmangels angefochten. Die Zuweisung und die Entziehung von Dienstgeschäften dagegen, zu denen in beamtenrechtlicher Sicht die Beauftragung mit der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors gehört, berühren nicht die Begründung des Beamtenverhältnisses und bedürfen grundsätzlich nicht der Zustimmung des Beamten.

Das Vorbringen der Revision zu den förmlichen Erfordernissen der vom Beklagten getroffenen Ermessensentscheidung greift ebenfalls nicht durch:

Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist im Verfassungsrecht ausdrücklich nur für das gerichtliche Verfahren, nicht auch für das Verwaltungsverfahren gewährleistet (Art. 103 Abs. 1 GG). Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch gleichwohl als einen allgemeinen Grundsatz des Beamtenrechts bezeichnet, daß der Beamte in Erfüllung der hergebrachten Fürsorgepflicht über Beschwerden und Behauptungen tatsächlicher Art - formlos - zu hören ist, zumal wenn eine ihm nachteilige Verwaltungsentscheidung darauf gestützt werden soll (BVerfGE 8, 332 [356 f.]). Ob und inwieweit der Beamte bezüglich der ihn betreffenden Maßnahmen des Dienstherrn einen noch weitergehenden Anspruch auf Anhörung besitzt, ist nicht generell geregelt und kann hier offenbleiben. Denn in aller Regel genügt diesem Anhörungsrecht - sofern nicht etwas anderes vorgeschrieben ist - die dem Beamten eröffnete Möglichkeit, sich zu der Maßnahme des Dienstherrn im Widerspruchsverfahren zu äußern. Ein Rechtsanspruch, stets schon vor dem Erlaß des Verwaltungsakts gehört zu werden - mag auch eine solche vorherige Anhörung im Interesse einer bestmöglichen Sachregelung und des guten Einvernehmens zweckmäßig und empfehlenswert sein -, steht dem Beamten grundsätzlich nicht zu, weil der Erlaß des ursprünglichen Verwaltungsakts noch nicht die endgültige Verwaltungsentscheidung darstellt, solange der Betroffene ihn durch Einlegung des Widerspruchs zur nochmaligen Prüfung auf Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit stellen kann (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28. Juni 1963 - BVerwG VI C 86.60 - [Buchholz BVerwG 232, § 26 BBG Nr. 3] und Beschluß vom 17. April 1967 - BVerwG II B 35.66 -; Bundesgerichtshof, Urteil vom 21. Dezember 1961 - III ZR 165/60 - [DRiZ 1962 S. 129, 130]). Dies steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, nach der eine Verletzung sogar des verfassungsrechtlich gewährleisteten Anspruchs auf rechtliches Gehör im Gerichtsverfahren geheilt wird, wenn die in der ersten Gerichtsinstanz unterbliebene Anhörung in der zweiten gerichtlichen Tatsacheninstanz nachgeholt wird (BVerfGE 5, 22 [24]; vgl. auch Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 8. November 1957 - BVerwG IV C 300.55 - [DVBl. 1958 S. 174, 175] und vom 1. Oktober 1963 - BVerwG IV C 2.63 - [DVBl. 1965 S. 26, 29]). Die im Schrifttum verschiedentlich vertretene Auffassung, der Beamte sei grundsätzlich stets schon vor dem Erlaß des ursprünglichen Verwaltungsakts anzuhören (vgl. König DVBl. 1959 S. 189 [192]; Wilhelm ZBR 1966 S. 97 ff.), hat im geltenden Recht noch keine ausreichende Grundlage.

Die Revision räumt ein, daß der Kläger im Widerspruchsverfahren ausreichende Gelegenheit zur Äußerung erhalten hat. Besondere Gründe, aus denen der Beklagte den Kläger ausnahmsweise schon vor dem Kreistagsbeschluß vom 19. März 1960 hätte anhören müssen, sind nicht ersichtlich, zumal Vorwürfe oder andere in der Person des Klägers liegende Gründe keine Rolle spielten. Ein solcher Anspruch des Klägers auf frühzeitige Anhörung ergab sich nicht, wie die Revision meint, schon daraus, daß der Kreistag am 19. März 1960 eine ihn in gewissem Maße - auch gegenüber dem Beigeladenen - festlegende Ermessensentscheidung traf. Diese Entscheidung war - auch zugunsten des Beigeladenen - nicht endgültig, sondern stand unter dem Vorbehalt der Prüfung und Änderung im Widerspruchsverfahren; und gerade die Nachprüfung auch der Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts, also der Ermessensausübung innerhalb des rechtlichen Ermessensspielraums, ist eine der gesetzlichen Aufgaben des Widerspruchsverfahrens (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Daß sich der Kreistag - wie die Revision geltend macht - bei seinen Beschlüssen vom 19. März 1960 und vom 20. Juni 1960 über die rechtlichen Grenzen seines Ermessensspielraums deshalb geirrt habe, weil er seine Beschlußfassung nur als eine kommunalverfassungsrechtliche und nicht auch als eine beamtenrechtliche Angelegenheit angesehen habe, ist den tatsächlichen Feststellungen und sonstigen Darlegungen im Berufungsurteil nicht zu entnehmen. Sollte der Kreistag insofern die Rechtslage nicht ganz klar erkannt haben, so konnte dies für seine Willensbildung keine entscheidende Bedeutung haben, weil die kommunalverfassungsrechtlichen und die beamtenrechtlichen Erwägungen, die hier anzustellen waren, im wesentlichen die gleichen waren. Jedenfalls wäre die Entscheidung des Kreistags aus diesem Grunde nicht als rechtsfehlerhaft anzusehen; denn die vom Berufungsgericht als maßgebend festgestellten Ermessensgründe tragen die Entscheidung des Kreistags auch nach beamtenrechtlichen Rechtsmaßstäben, wie bereits dargelegt worden ist.

Gegen die Rechtmäßigkeit der durch den Kreistagsbeschluß vom 19. März 1960 und den Bescheid des Oberkreisdirektors vom 6. April 1960 verfügten Entziehung des Vertretungsauftrags kann schließlich auch nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, es fehle ihr die vorgeschriebene Begründung. Eine Vorschrift, die ausdrücklich bestimmt, daß und in welcher Weise die hier streitige Verwaltungsmaßnahme mit einer Begründung zu versehen war, besteht nicht. Es gibt auch keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz des Inhalts, daß Verwaltungsakte stets mit einer Begründung zu versehen sind. Der erkennende Senat hat in dem von der Revision angeführten Urteil vom 14. Oktober 1965 - BVerwG II C 3.63 - (BVerwGE 22, 215 [217 f.]) ausgeführt, daß auch im Beamtenrecht und sogar für Ermessensentscheidungen des Dienstherrn kein solcher allgemeiner Rechtsgrundsatz gilt, daß die Begründung vielmehr grundsätzlich im Widerspruchsbescheid nachgeholt werden kann und - mit dem Hinweis auf BVerfGE 6, 32 [44] - daß die Verwaltung dem Betroffenen die Gründe ihrer Ermessensentscheidung, in dem Bescheid selbst oder vor oder nach dessen Erlaß, nur derart und in solchem Umfange bekanntzugeben braucht, daß er seine Rechte sachgemäß verteidigen kann. Der Senat hat (a.a.O. S. 218) weiter darauf hingewiesen, daß es in manchen Fällen der gesetzlichen Regelung nicht entspreche, sämtliche behördlichen Erwägungen bis in alle Einzelheiten zu offenbaren (vgl. BVerwGE 12, 20 [25]; 19, 332 [336]). In seinem Urteil vom 14. Januar 1965 - BVerwG II C 53.62 - (BVerwGE 20, 160 [BVerwG 14.01.1965 - II C 35/62] [166]) hat er ausgeführt, der Beschluß, durch den eine Gemeindevertretung den Bürgermeister abberuft und damit in den Ruhestand versetzt, bedürfe keiner näheren Begründung; denn da zwischen dem Bürgermeister als leitendem Kommunalbeamten und der Gemeindevertretung ein besonderes Vertrauensverhältnis bestehen müsse und da schon der Verlust dieses besonderen Vertrauens die Abberufung rechtfertige, trage der Beschluß der Abberufung in sich die Begründung, daß die Gemeindevertretung die Voraussetzungen für eine weitere vertrauensvolle Zusammenarbeit nicht mehr als gegeben ansieht; zudem komme der Beschluß auf Grund persönlichkeitsbedingter Überlegungen der einzelnen Mitglieder der Gemeindevertretung zustande und könne auf unterschiedlichen Vorstellungen über die Gründe des Vertrauensverlustes beruhen.

Gemessen an diesen - im vorliegenden Fall sinngemäß anzuwendenden - Maßstäben reichte die Begründung, die der Oberkreisdirektor in seinem Bescheid vom 6. April 1960 durch wörtliche Wiedergabe des Kreistagsbeschlusses vom 19. März 1960 dem Kläger mitteilte, rechtlich aus. Der Kläger erfuhr hierdurch den Umstand, daß inzwischen der Beigeladene zum Kreisverwaltungsoberrat ernannt wurde, und den maßgebenden Grund für die Entziehung des Vertretungsauftrags, nämlich die Entscheidung des Kreistags, den Vertretungsauftrag dem inzwischen zum Kreisverwaltungsoberrat ernannten Beigeladenen zu erteilen, und zwar in einer Weise, die ihm ein sachgemäßes Widerspruchsverfahren ermöglichte. Der Umstand, daß der Beigeladene nach Lebens- und Dienstjahren älter war, und die größere Berufserfahrung des Beigeladenen waren dem Kläger bekannt oder doch leicht von ihm festzustellen. Zudem trug der Kreistagsbeschluß schon in sich die Begründung, daß der Kreistag, nachdem er nunmehr auch den Beigeladenen in seinen Dienst berufen hatte, diesem den Umständen nach die bestmögliche Wahrnehmung der allgemeinen Vertretung des Oberkreisdirektors in stärkerem Maße zutraute als dem Kläger. Insoweit gelten die oben wiedergegebenen Überlegungen des Senats (BVerwGE 20, 160 [BVerwG 14.01.1965 - II C 35/62] [166]) sinngemäß auch hier: Hier handelte es sich wie dort um die auf persönlichkeitsbedingten Überlegungen der einzelnen Gemeindevertreter beruhende Entziehung der Befugnisse eines kommunalverfassungsrechtlichen Gemeindeorgans, so daß im vorliegenden Fall an den Umfang der Begründung keine höheren Anforderungen zu stellen sind als bezüglich der Abberufung des Bürgermeisters (BVerwGE 20, 160 [BVerwG 14.01.1965 - II C 35/62] [166]). Die Entscheidung des Kreistags, den Vertretungsauftrag dem Kläger zu entziehen und dem Beigeladenen die Vertretung zu übertragen, berührte zudem nicht den beamtenrechtlichen Rechtsstatus des Klägers und griff in seine Rechte weit weniger ein als die mit der Versetzung in den Ruhestand verbundene Abberufung eines Bürgermeisters; sie bedurfte deshalb zu ihrer Rechtfertigung nicht, wie die Abberufung des Bürgermeisters, eines "Vertrauens Verlustes", sondern war schon auf Grund der "Älterenregel" gerechtfertigt.

Der Kläger wurde zudem durch die knappe Begründung des Bescheides vom 6. April 1960 nicht in der erforderlichen Rechtsverfolgung behindert. Er hatte vielmehr die Möglichkeit - und nahm sie auch wahr -, sich im Widerspruchsverfahren ausreichend zur Rechtslage sowie zu den Ermessenserwägungen zu äußern und dabei insbesondere auf die Vorgänge hinzuweisen, die zu dem früheren Beschluß vom 11. Juli 1959 geführt hatten. Fehl geht das Vorbringen der Revision, der Oberkreisdirektor habe im Widerspruchsbescheid Ermessensgründe nachgeschoben, die nicht für die Ermessensentscheidung des Kreistags maßgebend waren; denn das Berufungsgericht hat mit Verbindlichkeit für das Revisionsgericht (§ 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt, daß das höhere Lebens- und Dienstalter und die größere Verwaltungserfahrung des Beigeladenen - von vornherein - den für den Kreistag maßgebenden Beweggrund bildeten.

Hiernach ist die Revision zurückzuweisen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.