I.

Der Kläger wurde am 1. September 1938 vom Oberpräsidenten der Provinz S... - Verwaltung des Provinzialverbandes - zum Landesassistenten ernannt und am 1. Oktober 1939 zum Landessekretär befördert. Er war dem Landeswohlfahrtsamt zugewiesen. Nachdem er im September 1945 auf Anordnung der britischen Besatzungsmacht aus dem Dienst entfernt worden war, berief ihr. die Landesregierung ... zum 1. Dezember 1949 wieder in das Beamtenverhältnis und ernannte ihn gleichzeitig zum Regierungssekretär. Sie wies ihn dem Sozialministerium zu; dieses beschäftigte den Kläger bis zum 31. Dezember 1954 mit Aufgaben des Landeswohlfahrtsamtes in der Abteilung ... des Ministeriums. Mit Wirkung vom 1. Januar 1955 errichtete der Minister für Arbeit, Soziales und Vertriebene gemäß Beschluß der Landesregierung vom 22. Dezember 1954 durch den Zweiundzwanzigsten Erlaß über die Vereinfachung der Verwaltung in den Ministerien vom 21. Januar 1955 (Schl.-H.AmtsBl. S. 48) das "Landeswohlfahrtsamt .... Seit dessen Errichtung wird der Kläger in diesem Amt verwendet. Sein Aufgabengebiet blieb unberührt. Sowohl im Landeswohlfahrtsamt der Verwaltung des Provinzialverbandes als auch in der Abteilung V des Landessozialministeriums, späteren Landesministeriums für Arbeit, Soziales und Vertriebene, und ebenfalls im Landeswohlfahrtsamt ... nahm der Kläger Aufgaben der Geisteskranken-, gelegentlich auch der Krüppelfürsorge, wahr. Nach Schätzung des Klägers versieht er seit Errichtung des Landeswohlfahrtsamts ... zu etwa vier Fünfteln Geschäfte des Landeswohlfahrtsamtes, während er zu etwa einem Fünftel Verwaltungshandlungen vornimmt oder vorbereitet, die weiterhin dem Ministerium für Arbeit, Soziales und Vertriebene zugerechnet werden. Der Kläger wurde am 8. Februar 1951 zum Regierungsobersekretär und nach Bestehen der Prüfung für den gehobenen Verwaltungsdienst am 1. Mai 1953 zum Regierungsinspektor befördert.

Auf Grund von Beschlüssen der Landesregierung vom 27. September 1954 und vom 24. Januar 1955 nahm das Land mit Wirkung vom 1. Januar 1955 an die Zahlung von Ministerialzulagen nach Maßgabe der Richtlinien des Finanzministers für die Gewährung der Ministerialzulagen in der ... Landesverwaltung vom 23. Februar 1955 auf. Nach diesen Richtlinien wird die Zulage an die im Ministerialdienst voll oder überwiegend beschäftigten Bediensteten des Landes gezahlt. Ministerialdienst in diesem Sinne ist der Dienst bei den Ministerien mit Ausnahme des Dienstes bei den Landesämtern. Demgemäß wird dem Kläger die Ministerialzulage nicht gewährt.

Den Antrag des Klägers, auch ihm Ministerialzulage zu zahlen, lehnte der Minister für Arbeit, Soziales und Vertriebene durch Bescheid vom 1. August 1956 ab. Die daraufhin erhobene Klage mit dem Antrag,

hat das Landesverwaltungsgericht ... abgewiesen. Die gegen dieses Urteil eingelegte Berufung hat das Oberverwaltungsgericht für die Länder ... ... unter Zulassung der Revision durch Urteil vom 21. Januar 1958 zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Klage auf Zahlung der Ministerialzulage- und Aufhebung des entgegenstehenden Bescheides sei unbegründet. Der von dem Kläger geltend gemachte Anspruch auf Zahlung der Ministerialzulage finde weder in dem im Lande ... fortgeltenden Besoldungsgesetz vom 16. Dezember 1927 (RGBl. I S. 349) - BesG - noch in den Richtlinien des Finanzministers des Landes ... für die Gewährung der Ministerialzulagen in der ... Landesverwaltung vom 23. Februar 1955 in der Fassung vom 2. August 1956 eine Stütze. Dabei könne dahingestellt bleiben, ob die als Verwaltungsanweisung erlassenen Richtlinien dem Kläger einen Rechtsanspruch auf Zahlung der Ministerialzulage zu gewähren vermöchten, wenn er dem Personenkreis angehörte, der nach diesen Richtlinien Ministerialzulage empfängt; denn der Kläger könne diese Richtlinien selbst dann nicht für sich in Anspruch nehmen, wenn sie Rechtsnormqualität besitzen sollten.

Zu den Landesämtern, deren Bedienstete nach Maßgabe der Richtlinien vom Bezuge der Ministerialzulage ausgeschlossen seien, gehöre auch das Landeswohlfahrtsamt. Unzutreffend sei die Ansicht des Klägers, daß es ein Landeswohlfahrtsamt im Sinne dieser Richtlinien nicht gebe, weil die Errichtung des Amtes rechtsunwirksam sei. Ob das Landeswohlfahrtsamt eine Behörde oder eine unselbständige Verwaltungsstelle des Ministeriums für Arbeit, Soziales und Vertriebene sei, bedürfe keiner abschließenden Klärung. Jedenfalls sei es eine Verwaltungsstelle der Landesverwaltung, die eine eigene, wenngleich dem Ministerium zugeordnete Organisationsform besitze, dank dieser eine größere Selbständigkeit genieße als die das Ministerium integrierenden Abteilungen, ohne aber dem Ministerium nachgeordnet zu sein. Ein Rechtssatz, der den Organisationserlaß vom 21. Januar 1955 rechtsunwirksam erscheinen ließe, sei nicht erkennbar. Art. 38 der Landessatzung ... vom 13. Dezember 1949 (GVBl. 1950 S. 3) stehe nicht entgegen, sondern stütze vielmehr den Erlaß, weil mit diesem Erlaß lediglich im Rahmen der Organisationsgewalt eine Bestimmung über die "Einrichtung" von Landesbehörden getroffen worden sei, die nicht der Form des Gesetzes bedürfe (zu vgl. Art. 38 Abs. 3). Es seien auch keine sonstigen bundes- oder landesrechtlichen Vorschriften ersichtlich, denen zu entnehmen wäre, daß die dem Kläger obliegenden Dienstgeschäfte nur im Ministerialdienst im Sinne der Richtlinien über die Gewährung von Ministerialzulagen verrichtet werden dürften. Zwar seien die vom Kläger verwalteten Aufgaben der Geisteskranken- und Krüppelfürsorge zu einem wesentlichen Teil durch Rechtsvorschrift der obersten Landesbehörde auf dem Gebiet des Fürsorgewesens und dem Landesfürsorgeverband zugewiesen worden. Jedoch bestimmten die Vorschriften in keinem Falle, daß die Behörde Ministerialdienst im Sinne der Richtlinien versehen müßte. Als oberste Landesbehörde und als Dienststelle des Landesfürsorgeverbandes könne zwanglos auch eine Stelle angesehen werden, die - sei es als Behörde, sei es als unselbständige Verwaltungsstelle - bei dem Ministerium bestehe und unmittelbar der Weisung des Ministers unterstellt sei. Den ... ... Landesministerien hätten vor der Errichtung der Landesämter außer den Regierungsfunktionen auch Verwaltungsaufgaben - so auch die der aufgelösten früheren Verwaltung des Provinzialverbandes - obgelegen, die nicht eigentliche Verwaltungsführungsaufgaben gewesen seien, sondern sich dadurch ergeben hätten, daß das Land auf die Schaffung einer Mittelstufe der Verwaltung verzichtet hatte. Eine im Hinblick hierauf vollzogene horizontale Gliederung der obersten Verwaltungsstufe in Dienststellen mit Verwaltungsführungsaufgaben und solche mit schlichten Verwaltungsaufgaben widerspreche nicht dem Bundes- und Landesfürsorgerecht, insbesondere auch nicht dem Sinngehalt derjenigen Vorschriften, die eine oberste Landesbehörde und einen Landesfürsorgeverband voraussetzen. Allerdings seien dem Kläger auch Verwaltungsführungsaufgaben zugewiesen. Durch diese Dienstgeschäfte werde seine Arbeitskraft aber nur zu etwa einem Fünftel in Anspruch genommene Damit sei er nicht im Sinne der Richtlinien überwiegend im Ministerialdienst beschäftigt.

Die Richtlinien des Finanzministers für die Gewährung von Ministerialzulagen verstießen auch nicht gegen das Gebot der Gleichheit vor dem Gesetz. Die Unterscheidung zwischen Verwaltungsführungsaufgaben und solchen Verwaltungsaufgaben, die nicht wesensnotwendig in einem Ministerium erledigt werden müßten, könne nicht als willkürlich bezeichnet werden. Der Kläger rüge die Verletzung des Gleichheitssatzes in erster Linie deshalb, weil er Sinn und Zweck der Ministerialzulage nicht erfasse. Es vermöge zwar die herkömmliche Rechtfertigung der Ministerialzulage - Ausgleich für höheren Bekleidungsaufwand und höhere berufliche Anforderungen - in dieser Allgemeinheit heute nicht mehr unmittelbar zu überzeugen. Für den Ministerialdienst in ... müsse jedoch die Entwicklung der Verwaltung beachtet werden. Da dort Behörden verschiedener Art, u.a. die des Oberpräsidenten und des früheren Landeshauptmanns, zunächst zur Landesregierung zusammengeschlossen worden seien, bis zum 1. Januar 1955 auch insgesamt Ministerialzulage nicht gezahlt worden sei, sei deren Wiedergewährung im wesentlichen davon abhängig gewesen, ob der einzelne Bedienstete bisher eine Verwaltungsaufgabe in der Abteilung V oder in einer anderen Abteilung des Ministeriums wahrgenommen hatte. Dieser Sachverhalt sei zwar nicht ohne Zufälligkeiten und jedenfalls nicht hauptsächlich unter Berücksichtigung des Leistungsvermögens des einzelnen Bediensteten entstanden. Das habe aber die Landesregierung nicht gehindert, der Auffassung wieder Geltung zu verschaffen, daß die Bediensteten der Ministerialabteilungen höheren Anforderungen gerecht zu werden hätten. Darin liege keine rechtliche, sondern eine verwaltungspolitische Entscheidung. Eine solche sei aber der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung entzogen. - Da der Kläger somit keinen Anspruch auf Zahlung der Ministerialzulage habe, könne auch der angefochtene Bescheid vom 1. August 1956 nicht aufgehoben werden.

Soweit die Klage gegen die Richtlinien für die Gewährung der Ministerialzulagen gerichtet sei sowie gegen die in der Zuweisung des Klägers zum Landeswohlfahrtsamt nach Ansicht des Klägers liegende Versetzung, sei die Klage unzulässig. Weder die Richtlinien noch die Zuweisung des Klägers an das Landeswohlfahrtsamt seien Verwaltungsakte.

Die Richtlinien seien nicht, wie der Kläger meine, in der Form der Allgemeinverfügung, sondern als Verwaltungsverordnung erlassen worden. Durch sie werde für eine unbestimmte Zukunft geregelt, daß jeder Bedienstete - der am 1. Januar 1955 bereits beschäftigte ebenso wie der erst später eintretende - für die Dauer der Dienstleistung im Ministerium Ministerialzulage erhalte.

Die Klage gegen die Zuweisung des Klägers an das Landeswohlfahrtsamt sei unzulässig, weil es an einem Verwaltungsakt fehle, der angefochten werden könne. Dem Vorbringen des Klägers sei nicht zu entnehmen, daß eine Versetzungsverfügung ergangen sei. Zwar brauche eine Versetzung nicht schriftlich verfügt zu werden; auch setze sie nicht den Wechsel der Planstelle voraus. Sie fordere aber die Übertragung eines anderen Amtes. Dem Kläger sei hingegen kein anderes Amt übertragen worden; der ihm zugewiesene Aufgabenkreis habe sich nicht verändert. Geändert habe sich nur die Amtsinstitution, innerhalb derer sein Amt verfaßt war. Der Kläger sei nicht durch beamtenrechtliche, sondern durch eine behördenorganisatorische Maßnahme Angehöriger der Verwaltungsstelle "Landeswohlfahrtsamt" geworden.

Der Kläger hat Revision eingelegt und beantragt,

Die Revision rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Der Beklagte beantragt,

hilfsweise,

Zur Begründung seiner Ansicht, daß die Revision unzulässig sei, führt er aus, die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 127 des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) -BRRG - seien nicht gegeben. Auch auf § 184 des Beamtengesetzes für das Land ... vom 19. März 1956 (GVBl. S. 19) - LBG - könne die Zulassung der Revision nicht gestützt werden, weil diese Vorschrift für das Bundesverwaltungsgericht nicht verbindlich sei. Eine Umdeutung der Zulassung in eine solche nach Maßgabe der §§ 53, 54 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - sei nicht zulässig.

Die Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Mit Einverständnis der Beteiligten kann die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung ergehen (§§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1, 141 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 [BGBl. I S. 17] - VwGO -).

Die Revision ist zulässig.

Allerdings ist die Zulassung der Revision zu Unrecht auf die Vorschrift des § 127 BRRG gestützt worden. Diese Vorschrift findet gemäß § 137 BRRG keine Anwendung, wenn bei Inkrafttreten dieses Gesetzes, am 1. September 1957, bereits eine Frist für die Einlegung eines Rechtsbehelfs oder für die Erhebung der Klage lief. Das ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann der Fall, wenn der angefochtene Verwaltungsakt vor dem 1. September 1957 zugestellt war und, falls damals eine Rechtsmittelbelehrung vorgeschrieben war, der Adressat des Verwaltungsaktes ordnungsgemäß über den gegebenen Rechtsbehelf belehrt worden war oder den gegebenen Rechtsbehelf bereits vor diesem Tage eingelegt hatte (vgl. u.a. Beschlüsse vom 31. August 1959 - BVerwG II C 101.58-, vom 3. Juni 1958 - BVerwG II C 40.58 -, ZBR 1958, 377, sowie vom 22. Februar 1958 - BVerwG VI C 40.58 -, DÖV 1958 S. 259). Ausweislich der Personalakten ist der Bescheid des Beklagten vom 1. August 1956 dem Kläger mit ordnungsgemäßer Rechtsmittelbelehrung am 2. August 1956 zugestellt worden, und überdies ist die Klage schon am 23. Oktober 1956 erhoben worden. Darauf, ob es sich um eine Anfechtungsklage oder eine sonstige Klage handelt, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an (vgl. Beschluß des Senats vom 27. April 1960 - BVerwG II C 164.59 -).

Die Zulässigkeit der Revision kann auch nicht aus § 184 Abs. 1 LBG (in Verbindung mit §§ 238 Abs. 1, 251 LBG) hergeleitet werden. Zwar bestimmt diese Vorschrift des Landesbeamtengesetzes, daß für alle nach Inkrafttreten dieses Gesetzes (1. April 1956) erhobenen Klagen aus dem Beamtenverhältnis die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist. Die Vorschrift hat also - für ihren Geltungsbereich - die Regelung des § 127 BRRG vorweggenommen. Zu einer solchen von § 53 BVerwGG abweichenden Regelung war der Landesgesetzgeber aber nicht ermächtigt. Insbesondere ergibt sich eine solche Ermächtigung nicht aus Art. 99 des Grundgesetzes - GG -. Auf Grund dieser Vorschrift kann neben dem Bundesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschl. vom 2. Februar 1960 - 2 BvF 5/58 -, DVBl. 1960 S. 319) zwar auch der Landesgesetzgeber den oberen Bundesgerichten die Entscheidung für den letzten Rechtszug in solchen Sachen zuweisen, bei denen es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt. Das bedeutet aber nur, daß die Revision bei Vorliegen einer dieser Ermächtigung entsprechenden landesrechtlichen Regelung auch auf die Verletzung von Landesrecht gestützt werden kann; eine solche Regelung ist z.B. die Vorschrift des § 184 Abs. 2 LBG. Dagegen kann der Vorschrift des Art. 99 GG nicht entnommen werden, daß der Landesgesetzgeber auch ermächtigt sei, die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision abweichend von der bundesgesetzlichen Regelung zu bestimmen (vgl. Beschluß des Senats vom 7. November 1958 - BVerwG II CB 70.57 -).

Die Zulassung der Revision erweist sich jedoch im Ergebnis nach § 53 Abs. 2 Buchst. a BVerwGG in Verbindung mit § 195 Abs. 6 Nr. 5 VwGO als gerechtfertigt.

Die Revision ist aber unbegründet.

Die Revision macht zur Begründung ihrer Ansicht, daß der Kläger von der Gewährung der Ministerialzulage durch die Richtlinien vom 23. Februar 1955 nicht ausgeschlossen sei, in erster Linie geltend, der Organisationserlaß vom 21. Januar 1955 sei rechtsunwirksam; infolgedessen sei das Landeswohlfahrtsamt ... nicht zur Entstehung gelangt, und dementsprechend fehle es auch an dem Tatbestand, an den die Richtlinien den Ausschluß von der Gewährung der Ministerialzulage knüpfen. Die Rechtsunwirksamkeit des Organisationserlasses leitet die Revision aus Art. 38 Abs. 2 der Landessatzung und aus § 2 der Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBl. I S. 100) - RFV - her. Sie meint, der Organisationserlaß vom 21. Januar 1955 habe nicht die Errichtung des Landeswohlfahrtsamtes, sondern zugleich auch die Zuweisung von Aufgaben an das Landeswohlfahrtsamt zum Gegenstand; den eben angeführten Vorschriften sei jedoch zu entnehmen, daß die dem Landeswohlfahrtsamt zugewiesenen Aufgaben nur durch Gesetz oder gesetzesgleiche Rechtsverordnung - nicht also durch Organisationserlaß - übertragen werden durften. Nicht beizutreten sei ferner der Ansicht des Berufungsgerichts, daß das Landeswohlfahrtsamt als "oberste Landesbehörde und als Dienststelle des Landesfürsorgeverbandes" angesehen werden könne; denn es sei nicht die erforderliche Gleichwertigkeit mit dem Ministerium gewahrt. - Mit diesem Vorbringen kann die Revision nicht durchdringen.

Das angefochtene Urteil unterliegt der Prüfung im Revisionsverfahren nur, soweit das Berufungsgericht Bundesrecht und landesrechtliche Vorschriften auf dem Gebiet des Beamten rechts angewendet hat (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO und § 184 Abs. 2 LBG). Die Ausführungen im angefochtenen Urteil, die auf der Anwendung von Landesorganisationsrecht beruhen, zu dem auch der nach Meinung der Revision vom Berufungsgericht unrichtig angewendete Art. 38 der Landessatzung gehört, sind dagegen für das Revisionsgericht nach Maßgabe der §§ 137 Abs. 1, 173 VwGO in Verbindung mit § 562 der Zivilprozeßordnung bindend; denn § 184 Abs. 2 LBG hat nur die Anwendung von Landesbeamtenrecht der Prüfung im Revisionsverfahren unterstellt. Der erkennende Senat muß infolgedessen die Darlegungen im angefochtenen Urteil, die auf der Anwendung von Landesorganisationsrecht beruhen, ungeprüft zur Grundlage seiner Entscheidung machen.

Unter Anwendung von Landesorganisationsrecht hat das Berufungsgericht ausgeführt (vgl. S. 14/15 und 19/21 der Ausfertigung des angefochtenen Urteils): Der Organisationserlaß vom 21. Januar 1955 finde in Art. 38 der Landessatzung eine Stütze. Nach Art. 38 Abs. 3 der Landessatzung sei die Landesregierung Träger der Organisationsgewalt. Kraft dieser Organisationsgewalt vermöge die Landesregierung durch bloßen Organisationserlaß selbst dann eine besondere Verwaltungsstelle - hier: das Landeswohlfahrtsamt - zu errichten, wenn die dieser Verwaltungsstelle zugewiesenen Aufgaben nach Maßgabe einer Rechtsvorschrift von einer eigenständigen Behörde außerhalb des Ministeriums zu erledigen seien oder wenn sie nur durch Gesetz von einer Behörde auf eine andere Behörde übertragen werden dürften. In diesen Fällen sei zwar der Organisationserlaß unvollkommen, und infolgedessen gelange nicht die vorgeschriebene Verwaltungsstelle zur Entstehung. Der Organisationserlaß sei deswegen aber nicht unwirksam; er ändere trotz seines Mangels die Einrichtung der bestehenden Behördenorganisation und bringe rechtswirksam eine besondere Verwaltungseinheit zur Entstehung. Dies müsse auch hier gelten, zumal die Landesregierung mit der Errichtung des Landeswohlfahrtsamtes Schleswig-Holstein nicht den Rahmen der ihr zustehenden Organisationsgewalt überschritten habe, weil als oberste Landesbehörde und als Dienststelle des Landesfürsorgeverbandes auch eine Stelle angesehen werden könne, die - sei es als Behörde, sei es als unselbständige Verwaltungsstelle - bei dem Ministerium bestehe und, wie hier, unmittelbar der Weisung des Ministers unterstellt sei.

Aus diesen das Revisionsgericht bindenden Ausführungen ergibt sich zwangsläufig, daß nicht nur der Hinweis der Revision auf Art. 38 Abs. 2 der Landessatzung fehl geht - auf dessen Verletzung die Revision schon im Hinblick auf § 137 Abs. 1 VwGO nicht mit Erfolg gestützt werden kann -, sondern auch der Hinweis auf § 2 RFV. Denn konnte nach diesen Ausführungen eine Rechtsvorschrift, welche für die Erledigung der dem Landeswohlfahrtsamt zugewiesenen Aufgaben eine Verwaltungsstelle mit einer anderen Organisationsform vorsieht, als sie das Landeswohlfahrtsamt durch den streitigen Organisationserlaß erhalten hat, oder welche bestimmt, daß diese Aufgaben nur durch Gesetz übertragen werden dürfen, nicht verhindern, daß der Organisationserlaß das Landeswohlfahrtsamt zur Entstehung brachte, so kann für die Entscheidung der Frage, ob ein Anknüpfungstatbestand für die Richtlinien gegeben ist, nicht erheblich sein, daß Art. 38 Abs. 2 der Landessatzung und § 2 RFV - wie die Revision meint - solche Rechtsvorschriften enthalten. Demgegenüber beruft die Revision sich vergeblich darauf, daß in einem solchen Falle selbst nach Meinung des Berufungsgerichts der Organisationserlaß einen Mangel habe, sowie auf den Grundsatz, daß die Nichtigkeit eines wesentlichen Teils eines Erlasses die Nichtigkeit des ganzen Erlasses zur Folge hat. Ist dieser allgemeine Grundsatz, wie hier nach Meinung der Revision, heranzuziehen, jedoch zur Ergänzung irrevisiblen Rechts, so ist auch er dem irrevisiblen Recht zuzurechnen, und auf seine Nichtanwendung oder unrichtige Anwendung kann infolgedessen die Revision nicht mit Erfolg gestützt werden.

Daß die - nach Meinung des Berufungsgerichts - kraft Organisationsgewalt rechtswirksam errichtete Verwaltungsstelle "Landeswohlfahrtsamt ..." einen zulässigen Anknüpfungstatbestand für die Abgrenzung der Empfänger der Ministerialzulage bildet, hat das Berufungsgericht mit Recht angenommen. Diese Ansicht findet ihre Rechtfertigung bereits in der ebenfalls nach §§ 137 Abs. 1 und 2, 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO für das Revisionsgericht bindenden Darlegung des Berufungsgerichts, daß das Landeswohlfahrtsamt eine Verwaltungsstelle des Landes ist, die eine eigene, wenngleich dem Ministerium zugeordnete Organisationsform besitzt. - Hiernach könnte die Revision in bezug auf die Klageanträge zu 1 und 2 nur dann Erfolg haben, wenn die Richtlinien für die Gewährung von Ministerialzulagen vom 23. Februar 1955 unrechtmäßig sind, soweit sie den Kläger als Bediensteten beim Landeswohlfahrtsamt vom Bezuge der Ministerialzulage ausschließen. Aber auch insoweit hält das angefochtene Urteil der rechtlichen Prüfung stand.

Die Gewährung von Ministerialzulagen, wie sie nach den Feststellungen des Berufungsgerichts durch die Richtlinien vom 23. Februar 1955 erfolgt ist, stand gemäß § 15 BesG im freien, wenn auch pflichtgemäßen Ermessen der Landesregierung von .... Dadurch, daß die Landesregierung in diesen. Richtlinien eine Abgrenzung des zulageberechtigten Personenkreises vorgenommen hat, und zwar dahin, daß insbesondere die Bediensteten bei den "Landesämtern", also auch beim Landeswohlfahrtsamt, von der Gewährung der Zulage ausgenommen sind, hat sie eine Personalabgrenzung vorgenommen, für deren Rechtmäßigkeit es nur darauf ankommt, ob die Landesregierung sich im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens gehalten hat.

Die Richtlinien für die Gewährung der Ministerialzulagen lassen jedoch nicht erkennen, daß die Landesregierung von ihrem Ermessen einen rechtsfehlerhaften Gebrauch gemacht hat. Insbesondere verstoßen die Richtlinien nicht gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 GG). Sie gewähren nach der auch von der Revision nicht beanstandeten Auslegung durch das Berufungsgericht Ministerialzulage an die im Ministerialdienst voll oder überwiegend beschäftigten Bediensteten des Landes. Dabei wird, wie den Ausführungen im Berufungsurteil weiterhin zu entnehmen ist, unter "Ministerialdienst" nur die Erledigung von Verwaltungsführungsaufgaben verstanden, die von den schlichten Verwaltungsaufgaben, die nicht wesensnotwendig in einem Ministerium erledigt werden müssen, unterschieden werden. Daß in diesem Zusammenhang die Bediensteten bei den sogenannten Landesämtern im Regelfall von dem Bezug der Ministerialzulage ausgeschlossen werden, kann aus Rechtsgründen nicht mit Erfolg beanstandet werden. Nach den für das Revisionsgericht bindenden (§ 137 Abs. 2 VwGO) Feststellungen des Berufungsgerichts wurden die Landesämter gerade geschaffen, um die Ministerien von Verwaltungsaufgaben, die nicht Verwaltungsführungsaufgaben sind, zu entlasten. Die Unterscheidung zwischen Verwaltungsführungsaufgaben und solchen - schlichten - Verwaltungsaufgaben, die nicht wesensgemäß in einem Ministerium erledigt werden, erscheint jedenfalls in bezug auf die Gewährung von Ministerialzulagen nicht nur nicht willkürlich, sondern im Gegenteil durchaus sachgerecht, zumal die Gewährung der Ministerialzulage einen Ausgleich für die Beamten bieten soll, die sich in der Ministerialinstanz mit den typischen ministeriellen Aufgaben befassen müssen (vgl. hierzu auch Ambrosius, Besoldungsrecht der Beamten, 6. Auflage, § 15 Anm. 8) und hinsichtlich deren die Landesregierung ... - nach Feststellung des Berufungsgerichts - der Auffassung wieder Geltung verschaffen wollte, daß sie höheren Anforderungen gerecht zu werden hätten. In diesem Sinne hat auch der Bundesgerichtshof entschieden, der dieselben Richtlinien im Rahmen seines Urteils vom 16. Juni 1958 - III ZR 68.57 - (VerwRspr. Band 10 Nr. 238 auf S. 955 ff.) auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gleichheitssatz zu prüfen hatte. Zweifelsfälle und Abgrenzungsschwierigkeiten, die sich nach dem Vorbringen der Revision bei der Anwendung der Richtlinien ergeben haben, rechtfertigen nicht den Schluß, daß die vorgenommene Unterscheidung einem unsachlichen Motiv entspringt. Dafür ist dem Vorbringen der Revision, soweit es im Revisionsverfahren überhaupt verwertbar sein sollte, nichts zu entnehmen. Allenfalls könnte daraus gefolgert werden, daß die Richtlinien wenig praktikabel sind, weil sie häufig zu Rechtsstreitigkeiten geführt haben. Die Praktikabilität der getroffenen Richtlinien unterliegt aber nicht der gerichtlichen Prüfung; dies gilt auch in bezug auf ihre Zweckmäßigkeit; darauf hat schon das Berufungsgericht mit Recht hingewiesen. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, daß das Berufungsgericht den Begriff "Ministerialdienst" im Sinne der Richtlinien verkannt hätte. Daher bedarf die Frage, ob die Richtlinien überhaupt Rechtsnormqualität besitzen (wie der Bundesgerichtshof a.a.O. angenommen hat; vgl. auch die Entscheidungen des Reichsgerichts in RGZ 78, 95 [97] und 141, 134 [140]) und damit gemäß § 184 Abs. 2 LBG als solche der Nachprüfung des Revisionsgerichts unterliegen könnten, keiner abschließenden Klärung.

Eine Verletzung des Gleichheitssatzes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, daß der Kläger von der Gewährung der Ministerialzulage ausgeschlossen worden ist. Die Revision beruft sich insoweit zu Unrecht auf die "Verzahnung" der Verwaltungsführungs- und der schlichten Verwaltungsaufgaben. Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß die Klagebegehren zu 1 und 2 allenfalls dann Erfolg haben könnten, wenn im Arbeitsbereich des Klägers die Verwaltungsführungsaufgaben das Übergewicht haben, und hat, fußend auf den eigenen Angaben des Klägers, festgestellt, daß der Kläger nur etwa zu einem Fünftel Verwaltungsführungsaufgaben wahrnehme. Daraus ergibt sich, daß jedenfalls im Aufgabenbereich des Klägers eine Abgrenzung der Verwaltungsführungs- von den sonstigen Aufgaben trotz deren angeblicher "Verzahnung" möglich ist. Diese tatsächliche Feststellung ist für das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend. Mit dem Hinweis auf die Vorschrift des § 286 ZPO will die Revision zwar anscheinend Mängel der dieser Feststellung zugrunde liegenden Beweiswürdigung rügen. Die Beweiswürdigung des Tatrichters ist der Prüfung im Revisionsverfahren aber entzogen, es sei denn, daß in bezug auf sie zulässige und begründete Revisionsangriffe vorgebracht sind (§ 137 Abs. 2 VwGO; bisher § 56 Abs. 2 BVerwGG). Das kann dann der Fall sein, wenn die Denkgesetze oder allgemeinen Erfahrungssätze verletzt sind oder ein unlösbarer Widerspruch zwischen verschiedenen Feststellungen besteht. Solche Mängel liegen hier nicht vor. Daß der Tatrichter bei der tatsächlichen Würdigung Schlüsse gezogen hat, die nicht zwingend sind, ist kein denkgesetzlicher Fehler; ein solcher Fehler läge nur dann vor, wenn der Tatrichter Schlußfolgerungen gezogen hätte, die aus denkgesetzlichen Gründen schlechterdings unmöglich sind. Unbegründet ist auch die in diesem Zusammenhang erhobene Aufklärungsrüge. Angesichts der - im angefochtenen Urteil festgestellten - Erklärung des Klägers, er nehme zu einem Fünftel Verwaltungsführungsaufgaben wahr, kann nicht anerkannt werden, daß sich dem Berufungsgericht zur Frage der "Verzahnung" der Aufgaben des Klägers noch eine weitere Aufklärung durch Vernehmung des Ministerialrats Dr. K... oder Herbeiziehung des Organisationsgutachtens vom ... März 1956 hätte aufdrängen müssen. Soweit die Revision mit dieser Rüge weiterhin geltend macht, daß das Berufungsgericht fehlerhafterweise unterlassen habe, die "Verzahnung" schlechthin, also nicht nur hinsichtlich des Aufgabengebiets des Klägers aufzuklären, bestehen bereits gegen die Ordnungsmäßigkeit der Erhebung dieser Rüge Bedenken, weil die Revision nicht dargetan hat, daß das angefochtene Urteil auf dem gerügten Aufklärungsmangel beruht oder beruhen kann (vgl. BVerwGE 5, 12 [BVerwG 09.11.1956 - BVerwG II C 175.54]). Jedenfalls aber ist die Rüge - so verstanden - ebenfalls unbegründet. Das angefochtene Urteil enthält nicht die Feststellung, daß im Landeswohlfahrtsamt außerhalb des Aufgabenbereichs des Klägers keine "Verzahnung" bestehe. Das Berufungsgericht hat vielmehr dargelegt, diese "Verzahnung" gestatte nicht den Schluß, daß die Richtlinien die Bediensteten des Landeswohlfahrtsamtes willkürlich vom Bezuge der Ministerialzulage ausschlössen, weil dieses Amt "in der Hauptsache" Aufgaben wahrnehme, die keine Verwaltungsführungsaufgaben sind. Das Berufungsgericht hat die "Verzahnung" also zugunsten der Klage unterstellt, sie jedoch für nicht rechtserheblich gehalten, weil gleichwohl auch für das Landeswohlfahrtsamt insgesamt die Feststellung getroffen werden konnte, daß nicht die Verwaltungsführungsaufgaben überwiegen.

Die Revision kann hiernach keinen Erfolg haben, soweit das angefochtene Urteil die Abweisung der Klageanträge zu 1 und 2 durch das Gericht des ersten Rechtszuges bestätigt hat.

Die Revision kann ferner keinen Erfolg haben, soweit der Kläger mit dem Klageantrag zu 3 die (Teil-)Aufhebung der Richtlinien für die Gewährung der Ministerialzulagen begehrt. Fehl geht die Erwägung der Revision, daß es sich bei den Richtlinien um eine Allgemeinverfügung und damit um einen anfechtbaren Verwaltungsakt handele. Das Berufungsgericht hat dies unter Anwendung des § 25 Abs. 1 der Verordnung Nr. 165 der Militärregierung (ABl.MilReg. 1948 S. 799) - MRVO 165 - mit zutreffender Begründung verneint. Die Richtlinien sind nicht, wie es die Annahme eines Verwaltungsaktes voraussetzt, für einen Einzelfall oder (als "Büschel" inhaltsgleicher Akte) für einen festbegrenzten Kreis von Einzelfällen erlassen, sondern für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen, zumal sie sich auch auf erst in der unbestimmten Zukunft entstehende Sachverhalte erstrecken. Darauf, ob die Richtlinien Zweifelsfragen aufwerfen und Abgrenzungsschwierigkeiten bereiten, kann es - entgegen der Annahme der Revision - in diesem Zusammenhang nicht ankommen. Das Berufungsgericht hat somit den Klageantrag zu 3 mit Recht für unzulässig erachtet. An dieser Rechtslage hat sich durch die Regelung des § 42 VwGO nichts geändert.

Rechtsfehlerfrei ist schließlich auch die Ansicht des Berufungsgerichts, die Klage sei nicht zulässig, soweit sie auf Aufhebung der "Zuweisung" des Klägers an das Landeswohlfahrtsamt gerichtet ist. Dabei hat das Berufungsgericht zutreffend erkannt, daß es für die Frage der Zulässigkeit der Klage insoweit nur auf den Tatsachenvortrag des Klägers ankommt; dieser muß schlüssig ergeben, daß die Klage gerade gegen einen Verwaltungsakt und nicht etwa gegen ein sonstiges behördliches Verhalten gerichtet ist und daß ferner durch diesen Verwaltungsakt gerade der Kläger in seinen Rechten betroffen ist (vgl. BVerwGE 3, 237[BVerwG 12.04.1956 - I A 6/55] [239]). Das Berufungsgericht hat das Vorliegen dieser Voraussetzungen mit der Begründung verneint, dem Vorbringen des Klägers könne entgegen der von ihm geäußerten Rechtsansicht nicht die schlüssige Behauptung entnommen werden, daß eine Versetzung ergangen sei. Es hat zwar nicht ausdrücklich die Frage erörtert, ob in der "Zuweisung" an das Landeswohlfahrtsamt, die nach dem Vorbringen des Klägers mit der Organisationsveränderung verknüpft war, eine sonstige behördliche Maßnahme liegt, die als anfechtbarer Verwaltungsakt in Betracht kommen könnte. Jedenfalls im Ergebnis ist dem Berufungsgericht aber zu folgen. Der Kläger hat insoweit kein Klagerecht, weil die angefochtene Maßnahme sich nach seinem Vorbringen nicht als eine solche darstellt, die gerade seinen Rechtsstand zu berühren geeignet wäre.

Zur Begründung dieser Ansicht bedarf es keiner abschließenden Stellungnahme zu der Frage, ob es im Rahmen des Beamtenverhältnisses als eines "besonderen Gewaltverhältnisses" eine interne Sphäre gibt mit der Folge, daß die innerhalb dieser Sphäre ergehenden Maßnahmen als bloße "innerdienstliche Weisungen" von der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle ausgenommen sind (vgl. u.a. Ule, Gerichtlicher Rechtsschutz im Beamtenrecht, S. 26 f., Bachof, Festschrift für Laforet, S. 285 f., insbesondere S. 298 f.; Hess. VGH, Urteil vom 17. Februar 1956, ESVGH 6, 40; OVG Lüneburg, Urteil vom 10. Februar 1959 - V OVGA 43/58 -, Amtsbl. Schl.-H. 1959, Beilage "Entscheidungen", Nr. 35 S. 7), oder ob etwa aus anderen Gründen der gerichtliche Rechtsschutz jedenfalls im Rahmen eines Beamtenverhältnisses Einschränkungen unterworfen ist (vgl. u.a. Obermayer DÖV 59, 311 [OVG Hamburg 14.07.1958 - Bf II 32/58]; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12. Oktober 1959, DÖV 1960, S. 350 [OVG Rheinland-Pfalz 12.10.1959 - 2 C 53/58] und ZBR 1960, S. 385 m.Anm. von Widtmann; Leisner, DVBl. 1960 S. 617 [621]; Menger VerwArch. 1960 S. 375 f.). Diese Frage stellt sich hier deshalb nicht, weil auch nach dem Vorbringen des Klägers die "Zuweisung" an das Landeswohlfahrtsamt lediglich die zwangsläufige Auswirkung der vorgenommenen Organisationsveränderung darstellt. In Wahrheit ficht der Kläger damit, in ihrer Auswirkung auf seine Person, die Organisationsmaßnahme selbst an.

Auf der Organisationsgewalt des Staates beruhende Maßnahmen sind aber grundsätzlich einer verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung entzogen. Verhalten sie sich im innerstaatlichen Bereich und erzeugen sie Wirkungen nur im Verhältnis zu einzelnen Organen des Staates selbst, so sind sie ihrem Wesen nach nicht geeignet, die rechtlich geschützte Sphäre Dritter zu berühren. Von diesem Gedanken ausgehend hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz das Klagerecht eines Landkreises gegen die Änderung der Grenzen von Forstamtsbezirken verneint, durch die ein Teil des Kreisgebietes einem anderen Forstamtsbezirk unterstellt wurde (Urteil vom 21. Januar 1954 - 1 A 59/53 -, DVBl. 1954, S. 745). In diesem Urteil ist ausgeführt, daß gegen organisatorische Maßnahmen nur dann ausnahmsweise ein Klagerecht gegeben sei, wenn die Maßnahme zugleich in die Rechtssphäre einer Einzelperson oder einer Körperschaft eingreift, daß ein solcher Eingriff aber noch nicht in dem natürlichen Ausfluß jeder organisatorischen Maßnahme auf den Einzelnen liege, z.B. noch nicht darin, daß sich etwa bei der Verlegung eines Arbeitsamts für den einzelnen Bürger ein längerer Anmarschweg ergeben kann. Ein Eingriff in die geschützte Rechtssphäre des Einzelnen könne nur dann in Betracht kommen, wenn für den Einzelnen ausnahmsweise eine besonders geschützte Rechtssphäre geschaffen ist; mit der gesetzlichen Regelung der Organisationsgewalt könne zugleich ein besonderes Recht eines Einzelnen auf eine bestimmte Gestaltung der Organisationsgewalt verbunden sein.

Dieser Begründung ist jedenfalls darin zuzustimmen, daß Organisationsmaßnahmen als solche grundsätzlich nicht geeignet sind, Dritte, seien es natürliche oder juristische Personen, in ihrer rechtlich geschützten Sphäre zu berühren, und zwar auch dann nicht, wenn diese Personen Nachteile erleiden, die von der organisatorischen Maßnahme nicht zu trennen sind, weil sie allein in dieser Maßnahme als solcher ihre rechtliche Grundlage haben.

Hieraus ergibt sich, daß der Kläger keine rechtlich geschützte Sphäre in bezug auf die anhaltende Zuordnung des von ihm bekleideten Amtes zu einer bestimmten Behörde haben kann. Allerdings wäre in seine Rechtssphäre eingegriffen, wenn er von einer anderen Behörde an das Landeswohlfahrtsamt versetzt worden wäre. Er ist aber entgegen der Ansicht der Revision auch nach seinem eigenen Tatsachenvortrag nicht versetzt worden. Eine Versetzung setzt nämlich, wie sich aus § 32 Abs. 1 Satz 2 LBG ergibt, die Übertragung eines neuen Amtes voraus. Von einem neuen Amt kann nur gesprochen werden, wenn es mit dem bisher innegehabten Amt nicht identisch ist. Bleibt aber der spezielle Kreis der dem Beamten zugewiesenen hoheitlichen Aufgaben, der "Dienstposten", unverändert, so hat der Beamte als Inhaber dieses Amtes allein durch dessen Zuordnung an eine andere Behörde, ebenso wie etwa durch eine Verlegung des Behördensitzes, kein neues Amt erhalten. Das wird bestätigt durch die Regelung des § 35 LBG, weiche ergibt, daß der Gesetzgeber einen Beamten allein durch eine Veränderung der Behördenorganisation nicht als versetzt betrachtet. Ob das Landeswohlfahrtsamt überhaupt als selbständige Behörde errichtet worden ist, hatte das Berufungsgericht daher auch in diesem Zusammenhang nicht zu entscheiden.

Die "Zuweisung" des Klägers an das Landeswohlfahrtsamt berührt den Kläger aber auch dann nicht in seinen Rechten, wenn sein Amt ohne die Organisationsveränderung nach dem Inhalt der Richtlinien für die Gewährung der Ministerialzulagen zu den Ämtern zählen würde, an deren Inhaber die Zulage zu zahlen ist. Hierdurch könnte der Kläger nur dann in seinen Rechten berührt sein, wenn nach dem Klagevortrag ein Rechtsanspruch des Klägers darauf in Betracht käme, daß die Voraussetzungen, unter denen die Zulage gewährt wird, für seine Person geschaffen oder aufrechterhalten werden. Einen solchen Rechtsanspruch kann der Kläger aber nicht haben. Die Ministerialzulage ist kein Teil der Dienstbezüge, insbesondere keine Stellenzulage. Ebenso wie ein Beamter zwar einen Rechtsanspruch auf Tage- und Übernachtungsgeld haben kann, wenn er eine Dienstreise tatsächlich unternommen hat, aber keinen Anspruch darauf, daß er mit dieser Dienstreise beauftragt wird, und folglich auch nicht in seinen Rechten berührt sein kann, wenn ein solcher Auftrag zurückgenommen wird, kann auch der Kläger allein durch den etwaigen Wegfall der Voraussetzungen für die Gewährung von Ministerialzulage nicht in seinen Rechten berührt sein. Es bedarf daher keiner Entscheidung, ob an den Kläger ohne die Organisationsveränderung die Zulage zu gewähren wäre. Nur wenn einem Beamten beim Vorliegen der hierzu geforderten Voraussetzungen - deren Herbeiführung oder Beseitigung, wie eben ausgeführt wurde, außerhalb seiner Rechtssphäre liegt - die Ministerialzulage versagt wird, könnte in seine Rechte eingegriffen sein; denn auf die Gewährung dieser Zulage kann ein Rechtsanspruch bestehen. Diese Versagung hat der Kläger zur Begründung der auf Aufhebung des Versagungsaktes und auf Gewährung der Zulage gerichteten Klageanträge zu 1 und 2 schlüssig vorgetragen. Diese Anträge sind zulässig; damit ist ihm der nach dem vorgetragenen Sachverhalt gebotene Rechtsschutz in vollem Umfange gewährt.

Ob ausnahmsweise Dritten, und zwar auch natürlichen Personen, ein Klagerecht gegen organisatorische Maßnahmen (und ihre unmittelbare Einbeziehung in diese) dann eingeräumt ist, wenn die Organisationsgewalt so geregelt ist, daß bei der Organisation besondere Rechte oder Rechtsstellungen von Einzelpersonen oder Körperschaften gewahrt bleiben sollen, bedarf keiner Erörterung. Dem Landesorganisationsrecht in der für das Revisionsgericht bindenden Auslegung des Berufungsgerichts ist eine solche Ausnahmeregelung, auf die sich gerade der Kläger berufen könnte, nicht zu entnehmen, und eine solche Regelung ergibt sich auch nicht etwa aus § 2 RFV oder aus sonstigen Vorschriften, auf deren Verletzung die Revision gemäß § 137 Abs. 1 VwGO gestützt werden kann.

Die Revision ist daher in vollem Umfange unbegründet. Sie ist mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.