Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 20.07.1990, Az.: BVerwG 4 N 3.88

I.

Der Antragsteller wendet sich mit dem Normenkontrollantrag gegen eine Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin, durch die ihm gehörende Grundstücke im Außenbereich als Wohnbauflächen dargestellt worden sind. Die Flächen waren bisher als landwirtschaftliche Nutzfläche bezeichnet und werden als solche auch vom Antragsteller genutzt. Der Antragsteller möchte hier einen Schweinestall errichten. Zu der auf dieses Ziel gerichteten Bauvoranfrage des Antragstellers verweigerte die Ortsgemeinde ihr Einvernehmen. Der Antragsteller, sieht den eigentlichen Grund für die Ablehnung seiner Bauvoranfrage in der Änderung des Flächennutzungsplans. Er hat deshalb beantragt, den geänderten Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin für nichtig zu erklären, soweit er die an sein Wohngrundstück angrenzenden Grundstücke als Wohnbaufläche darstellt.

Das Normenkontrollgericht hat die Rechtssache dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung der Frage vorgelegt,

ob die Vorschrift des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO so auszulegen ist, daß der dort enthaltene Begriff der anderen im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift auch die Darstellung einer Wohnbaufläche im derzeit landwirtschaftlich genutzten Außenbereich einer Gemeinde durch den Flächennutzungsplan nach § 5 BauGB umfaßt.

Es führt aus: Von der Beantwortung der Vorlagefrage hänge ab, ob der Normenkontrollantrag zulässig oder unzulässig sei. Die zu § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gestellte Vorlagefrage sei nicht deshalb unerheblich, weil sich die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags hier ausschließlich nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO richte. Denn dies sei nicht der Fall. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO enthalte keine abschließende Regelung über die Statthaftigkeit der Normenkontrolle gegenüber untergesetzlichen Rechtsvorschriften aus dem Bereich des Bodenrechts. Sollten die Darstellungen des Flächennutzungsplans in materieller Hinsicht Rechtsvorschriften sein, so stünde ihnen gegenüber gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nach rheinland-pfälzischem Landesrecht (§ 4 AGVwGO) die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle offen.

Das Normenkontrollgericht möchte die Vorlagefrage verneinen. Dies ergebe sich allerdings nicht bereits daraus, daß den Darstellungen des Flächennutzungsplans mit Rücksicht auf die Form, in der sie gefaßt seien, und das Verfahren, nach dem sie erlassen würden, der Rechtssatzcharakter abzusprechen sei. Zum einen ergehe der Flächennutzungsplan durchaus in einem förmlichen Verfahren, an dessen Ende die Bekanntmachung einer aufsichtsbehördlichen Genehmigung stehe. Zum anderen neige der Senat der Auffassung zu, daß die Frage, ob es sich bei der abstrakt-generellen Verlautbarung eines Vorschriftengebers um eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO handele, in erster Linie nach deren Inhalt und Wirkung zu beantworten sei. Den Darstellungen des Flächennutzungsplans fehle es jedoch an der danach zu fordernden materiell-rechtssatzmäßigen Wirkung, weil sie keine unmittelbare rechtliche Außenwirkung hätten.

II.

Die Vorlage ist nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO zulässig. Sie betrifft den Inhalt des § 47 VwGO selbst und damit die Auslegung revisiblen Rechts (BVerwG, Beschluß vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 N 1.78 - BVerwGE 56, 172 <174>[BVerwG 14.07.1978 - 7 N 1/78]). Die Vorlagefrage ist auch entscheidungserheblich. Ihre Beantwortung ist zur Durchführung des Normenkontrollverfahrens erforderlich (vgl. Beschluß vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 2-4.79 - BVerwGE 59, 87 <93 f.>[BVerwG 09.11.1979 - 4 N 1/78]). Das Normenkontrollgericht kann nur dann über die Gültigkeit der angegriffenen Darstellung entscheiden, wenn der Flächennutzungsplan insgesamt oder hinsichtlich einzelner Darstellungen eine Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist. Eine überprüfbarkeit nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist ausgeschlossen, weil der Flächennutzungsplan nicht als Satzung erlassen wird.

Die Vorlagefrage ist in Übereinstimmung mit dem Normenkontrollgericht dahin zu beantworten, daß die angegriffene Darstellung des Flächennutzungsplans keine andere im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist. Darstellungen des Flächennutzungsplans unterliegen daher - wie dies auch der nahezu einhelligen Meinung im Schrifttum (vgl. z.B. Redeker/von Oertzen, VwGO, 9. Aufl. 1988, § 47 Anm. 17; Kopp, VwGO, 8. Aufl. 1989, § 47 Rdnr. 15; Eyermann/Fröhler, VwGO, 9. Aufl. 1988, § 47 Rdnr. 18; Gaentzsch in Schlichter/Stich, Berliner Kommentar zum BauGB, 1988, § 5 Rdnr. 4; Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG, § 6 Rdnr. 4; Schnödter, BBauG, 4. Aufl. 1980, § 1 Rdnr. 4; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 2. Aufl. 1987, § 5 Rdnr. 46 <jeweils mit weiteren Nachweisen>) entspricht - nicht der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle. Da dies für alle Darstellungen in Flächennutzungsplänen gilt, hat der Senat die Vorlagefrage in der aus dem Tenor ersichtlichen generellen Weise beantwortet.

Daß der Flächennutzungsplan keine der Normenkontrolle zugängliche Rechtsvorschrift ist, ergibt sich - im Gegensatz zu der im Vorlagebeschluß vertretenen Rechtsauffassung - schon aus § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Zwar schließt der reine Gesetzeswortlaut die Interpretation durch das Normenkontrollgericht nicht aus: Wenn nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nur Satzungen nach dem Baugesetzbuch und dem Städtebauförderungsgesetz (sowie die gemäß § 246 Abs. 2 BauGB in Hamburg und Berlin an deren Stelle tretenden Rechtsverordnungen), zu denen der Flächennutzungsplan nach der Terminologie des Baugesetzbuches nicht gehört, der Normenkontrolle unterliegen, so könnte der Flächennutzungsplan, wäre er eine Rechtsvorschrift, zwar über Nr. 2 der Vorschrift als Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens in Betracht gezogen werden. Eine solche Auslegung wäre jedoch mit Sinn und Zweck der im Jahre 1976 (durch Art. 1 § 1 des Gesetzes zur Änderung verwaltungsprozessualer Vorschriften vom 24. August 1976 - BGBl. I S. 2437 -) vorgenommenen Änderung des § 47 Abs. 1 VwGO, ein bundeseinheitliches Normenkontrollverfahren für das Städtebaurecht zu schaffen, nicht vereinbar. Bis zur Neufassung der Vorschrift hing die Überprüfung aller landesrechtlichen Verordnungen und aller anderen im Range unter dem Landesgesetz stehenden Vorschriften im Normenkontrollverfahren von einer besonderen landesrechtlichen Bestimmung ab (vgl. jetzt § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Entsprechende Regelungen hatten jedoch nur einige Länder getroffen, so daß dem Bürger in den einzelnen Bundesländern in unterschiedlichem Maße die Möglichkeit gewährt wurde, Rechtsschutz zu suchen. Diese Rechtslage wurde vom (Bundes-)Gesetzgeber als unbefriedigend angesehen. Er hat ein Bedürfnis für eine Verbesserung des Rechtsschutzes durch ein bundeseinheitliches Normenkontrollverfahren insbesondere bei Bebauungsplänen bejaht. Diesem Ziel diente die Schaffung der neuen Nr. 1 des § 47 Abs. 1 VwGO (vgl. BT-Drucks. 7/4324, S. 6 f.; BT-Drucks. 7/5492, S. 3). Indem diese Vorschrift nur Satzungen (bzw. Rechtsverordnungen in den Stadtstaaten) erwähnt, folgt sie der schon im Zeitpunkt der Novellierung des § 47 VwGO nahezu einhelligen und durch die Rechtsprechung (HessVGH, Beschluß vom 26. Februar 1969 - IV N 8/67 - BRS Bd. 22 Nr. 14) bestätigten Auffassung, daß ein Normenkontrollverfahren im Städtebaurecht gegen andere Regelungen als Satzungen, insbesondere gegen den Flächennutzungsplan, nicht möglich sei. Angesichts dieser bundeseinheitlichen Neuregelung kann nicht angenommen werden, daß der Bundesgesetzgeber dem Landesrecht die Möglichkeit offenlassen wollte, den Flächennutzungsplan durch die allgemeine landesrechtliche Normenkonkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gleichwohl einer Überprüfung im Normenkontrollverfahren zuzuführen. Denn damit wäre das Ziel, den Rechtsschutz auf dem Gebiete des Städtebaurechts möglichst einheitlich auszugestalten, erneut verfehlt worden. Vielmehr legt die Beschränkung der Normenkontrolle auf Satzungen nach dem Bundesbaugesetz/Baugesetzbuch und dem Städtebauförderungsgesetz in Nr. 1 den Gegenschluß nahe, daß eine landesrechtliche Erweiterung auf den Flächennutzungsplan kraft Bundesrechts ausgeschlossen sein soll (vgl. auch Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 128 f.).

Zu demselben Ergebnis führt aber auch die Auslegung des Begriffs der Rechtsvorschrift in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Dabei geht der Senat auf der Grundlage des Vorlagebeschlusses des Normenkontrollgerichts davon aus, daß das rheinland-pfälzische Landesrecht in § 4 Satz 1 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung vom 5. Dezember 1977 (GVBl. S. 451) - AGVwGO - eine Bestimmung enthält, die aufgrund der in ihr enthaltenen Verweisung auf § 47 VwGO mit dem Begriff der "Rechtsvorschrift" den bundesrechtlichen Begriff der Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGOübernommen hat und die deshalb die landesrechtliche Normenkontrolle eines Flächennutzungsplans nur zuläßt, wenn er nach Bundesrecht als Rechtsvorschrift zu qualifizieren wäre. Das ist jedoch zu verneinen.

Der Begriff der Rechtsvorschrift ist in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht näher erläutert. Im Schrifttum wird er teilweise mit den Begriffen Rechtsnorm und Rechtssatz gleichgesetzt, wobei jedoch auch über den Inhalt dieser Begriffe keine einheitliche Auffassung besteht. Ähnlich differenziert sind die Auffassungen zu der Frage, wonach sich die Qualifizierung als Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 VwGO beurteilt. Der vorliegende Fall gibt dem Senat keine Veranlassung, zu diesen Streitfragen Stellung zu nehmen. Eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO liegt jedenfalls dann nicht vor, wenn es sich weder um eine förmlich als Norm erlassene noch um eine sachlich verbindliche Regelung handelt. Beides trifft für den Flächennutzungsplan zu.

Der Flächennutzungsplan hat keinen förmlichen Normcharakter. Hierfür reicht es - entgegen der Auffassung des vorlegenden Normenkontrollgerichts - nicht aus, daß er "in einem förmlichen Verfahren ergeht, an dessen Ende die Bekanntmachung einer aufsichtsbehördlichen Genehmigung steht". Der Flächennutzungsplan wird nicht als Satzung erlassen. Einer Beschlußfassung in dieser Form steht der eindeutige Regelungswille des Gesetzgebers entgegen, der die Satzungsform in § 10 BauGB ausdrücklich nur für Bebauungspläne vorgeschrieben hat. Dieser Regelungswille des Gesetzgebers hat auch in den Vorschriften über die Bekanntmachung seinen Niederschlag gefunden. Anders als § 12 Satz 3 BauGB für den Bebauungsplan sieht § 6 Abs. 5 BauGB für den Flächennutzungsplan nicht vor, daß in der Bekanntmachung der Genehmigung darauf hinzuweisen ist, wo der Flächennutzungsplan eingesehen werden kann. Wird eine Rechtsnorm jedoch selbst nicht veröffentlicht, so ist dem Verkündungserfordernis, das für die Entstehung förmlich gesetzter Rechtsnormen unerläßlich ist (vgl. BVerfGE 65, 283 <291>[BVerfG 22.11.1983 - 2 BvL 25/81]; BVerwG, Urteil vom 7. September 1984 - BVerwG 4 C 16.81 - BVerwGE 70, 77 <79>[BVerwG 07.09.1984 - 4 C 16/81]), nur dann Genüge getan, wenn sich die Betroffenen auf andere Weise verläßlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können (so BVerfGE a.a.O.). Dies erfordert nicht nur, daß jedermann Einsicht nehmen kann, sondern auch, daß in der Bekanntmachung auf diese Einsichtmöglichkeit hingewiesen und angegeben wird, wo die Einsicht erfolgen kann (vgl. hierzu BVerfGE a.a.O. S. 292).

Der Flächennutzungsplan kann auch materiellrechtlich nicht als Rechtsnorm oder Rechtssatz angesehen werden. Denn unabhängig davon, wie diese Begriffe im einzelnen zu definieren bzw. untereinander sowie gegenüber dem Begriff der Rechtsvorschrift abzugrenzen sind, erfordern sie jedenfalls in materieller Hinsicht, daß es sich um eine (abstrakt-generelle) Regelung mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit handelt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. September 1987 - BVerwG 7 N 1.87 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 17 S. 2 <4 f.> und aus dem Schrifttum: Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 1988 § 4 Rdnr. 3; Hoppe in Hoppe/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und des Landes Niedersachsen, 1987, Rdnr. 303; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. 1974, S. 115).

Der Flächennutzungsplan enthält jedoch keine verbindlichen "Regelungen". Im Unterschied zum Bebauungsplan ist er kein allgemein rechtsverbindlicher, sondern nur ein "vorbereitender" Bauleitplan. Dies bringt das Baugesetzbuch bereits in seinem § 1 Abs. 2 sowie in den Überschriften des Zweiten und des Dritten Abschnitts, ferner auch in § 8 Abs. 1 deutlich zum Ausdruck. Danach ist verbindlicher Bauleitplan (nur) der Bebauungsplan. Nur er enthält "Festsetzungen", der Flächennutzungsplan dagegen lediglich "Darstellungen" (§ 5 BauGB). Darstellungen sind "grobmaschiger" als Festsetzungen; das Fehlen der Parzellenschärfe verleiht ihnen schon in räumlicher Hinsicht einen geringeren Grad an Verläßlichkeit (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 1967 - BVerwG 4 C 205.65 - BVerwGE 26, 287 <292>[BVerwG 15.03.1967 - IV C 205/65]; Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG 4 C 74.72 - BVerwGE 48, 70 <74>[BVerwG 28.02.1975 - IV C 74/72]). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat der Flächennutzungsplan deshalb weder Normcharakter (vgl. z.B. Urteil vom 15. März 1967, a.a.O.) noch darf er wie ein Rechtssatz gehandhabt werden (Urteil vom 20. Januar 1984 - BVerwG 4 C 43.81 - BVerwGE 68, 311 <314>[BVerwG 20.01.1984 - 4 C 43/81]).

Im übrigen ist der Flächennutzungsplan zwar nicht rechtlich bedeutungslos, vielmehr als Element der rechtlichen Beurteilung im Rahmen anderer Vorschriften von erheblicher Tragweite. Aus sich selbst heraus entfalten die Darstellungen des Flächennutzungsplans aber keine rechtlichen Wirkungen. Dies geschieht vielmehr immer nur durch Vermittlung bestimmter Tatbestandsmerkmale in anderen Normen, für deren Anwendung die Darstellungen des Flächennutzungsplans als Tatsachen eine Rolle spielen können. So enthalten die Darstellungen des Flächennutzungsplans bei der Beurteilung der bodenrechtlichen Zulässigkeit eines Bauvorhabens im Außenbereich nach § 35 Abs. 3 BauGB zwar einen wesentlichen Anhaltspunkt für die Feststellung, ob das Vorhaben öffentliche Belange beeinträchtigt oder nicht (BVerwG, Urteil vom 15. März 1967, a.a.O. S. 291). Als Ausdruck der in ihnen niedergelegten planerischen Vorstellungen der Gemeinde können sie - wie auch andere faktische Gegebenheiten - im Einzelfall die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 35 BauGB oder eine Grundstücksteilung nach § 20 Abs. 1 Nr. 3 BauGB hindern (vgl. Gaentzsch, a.a.O., § 5 Rdnr. 2). Flächennutzungspläne sind aber andererseits - in wesentlich stärkerem Maße als Bebauungspläne - von der tatsächlichen Entwicklung abhängig. Diese kann dazu fuhren, daß sich das Gewicht ihrer Aussagen bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwächt, wodurch der Flächennutzungsplan auch seine Bedeutung als Konkretisierung öffentlicher Belange und einer geordneten städtebaulichen Entwicklung verliert (BVerwG, Urteil vom 15. März 1967, a.a.O., S. 293). Die Darstellungen des Flächennutzungsplans sind also - wie der Senat wiederholt entschieden hat - nur "Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten" (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG 4 C 30.73 - Buchholz 406.11 § 19 Nr. 33 S. 12 <18>; Urteil vom 6. Oktober 1989 - BVerwG 4 C 28.86 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 258 = ZfBR 1990, 41 <42>).

Eine rechtssatzmäßige Verbindlichkeit kommt den Darstellungen des Flächennutzungsplans auch nicht im Verhältnis zur Gemeinde (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB) und gegenüber den öffentlichen Planungsträgern zu, welche bei der Aufstellung des Plans beteiligt waren und diesem nicht widersprochen haben (§ 7 BauGB). Die insoweit kraft ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung gegebene Bindungswirkung ist nicht im Sinne einer rechtssatzmäßigen Anwendung ("Vollzug") der einzelnen Darstellungen des Flächennutzungsplans, sondern als planerische Fortentwicklung der im Flächennutzungsplan dargestellten Grundkonzeption der Gemeinde zu verstehen (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG 4 C 74.72 - BVerwGE 48, 70 <74>[BVerwG 28.02.1975 - IV C 74/72]); dies gilt nicht nur für die Bindung der Gemeinde nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB, sondern auch für die Bindung der nicht widersprechenden Planungsträger nach § 7 Satz 1 BauGB.

Die in den §§ 7 Satz 1, 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB angeordnete Bindungswirkung ist auch nicht vergleichbar mit der Verbindlicherklärung eines Teilabfallbeseitigungsplans (vgl. BVerwG, Beschluß vom 20. Dezember 1988 - BVerwG 7 NB 3.88 - Buchholz 451.22 Nr. 30). In dem vom 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts entschiedenen Fall war der Plan durch Rechtsverordnung für die Beseitigungspflichtigen für verbindlich erklärt und damit - wie der 7. Senat (a.a.O. S. 35) ausgeführt hat - dessen (konkrete Standort-)Festlegungen in den Willen des Verordnungsgebers aufgenommen worden. Diesen Festlegungen wurde damit selbst "die Qualität einer durch Verordnung getroffenen rechtlichen Regelung" (a.a.O. S. 35) zuerkannt. Eine vergleichbare Wirkung kann aufgrund der genannten Paragraphen des Baugesetzbuches schon deshalb nicht eintreten, weil es weder um bereits getroffene noch um hinreichend konkrete Entscheidungen geht, die der Gesetzgeber in seinen Willen aufnehmen konnte. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber - wie ausgeführt - in den genannten Paragraphen lediglich eine Bindung an die im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommenden planerischen Vorstellungen der Gemeinde angeordnet, also gerade nicht den Flächennutzungsplan selbst zum Rechtssatz erhoben.