I.

Die Kläger betreiben in der beklagten Marktgemeinde eine Holzwarenfabrik. Im Hinblick auf das Vorhaben der Kläger, auf einem Grundstück ihres Betriebsgeländes eine Produktionshalle zu errichten, beschloß der Rat der Beklagten am 23. Dezember 1971, er sei "bereit, für die in Steeg neu zu errichtenden Betriebsgebäude der Kläger auf die einmalige Kanalanschlußgebühr zu verzichten" mit der Begründung, er sei an der Erhaltung der Arbeitsplätze von Gemeindebürgern interessiert. Der Bürgermeister der Beklagten teilte den Beschluß den Klägern schriftlich mit.

Nachdem die Kläger die Produktionshalle errichtet hatten, zog die Beklagte aus diesem Anlaß die Kläger mit Bescheid vom 13. Dezember 1976 zu einem Kanalherstellungsbeitrag von 38.317,55 DM und zu einem vorläufigen Ergänzungsbeitrag von 84.802,62 DM heran. Den Widerspruch der Kläger wies das Landratsamt Mühldorf am Inn mit Bescheid vom 16. Januar 1978 zurück.

Die dagegen mit der Begründung erhobene Anfechtungsklage, die Beklagte sei durch ihren Beschluß vom 23. Dezember 1971 gehindert, sie - die Kläger - zu der geforderten Abgabe heranzuziehen, hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 20. Juli 1978 abgewiesen.

Auf die Berufung der Kläger hat der Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 18. August 1981 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt:

Die Beklagte sei durch den mit Ratsbeschluß vom 23. Dezember 1971 gewährten Abgabenverzicht, der als rechtswidriger, nicht aber als nichtiger Verwaltungsakt zu bewerten sei, gehindert, die Abgabe festzusetzen.

Der von der Beklagten einseitig erlassene Beschluß betreffe seinem Wortlaut nach die einmalige Kanalanschlußgebühr. Vor dem Hintergrund der seinerzeitigen Satzungsregelung, nach der die Beitragspflicht erst mit der Bebauung eines Grundstücks entstanden sei, und dem Interesse der Beklagten an der Sicherung von Arbeitsplätzen in der Gemeinde sei diese Formulierung jedoch dahin auszulegen, daß der durch die Betriebserweiterung entstehende einmalige Kanalherstellungsbeitrag einschließlich des Ergänzungsbeitrags nicht habe erhoben werden sollen.

Die Zusage, die auf ein Unterlassen der Beitragserhebung gerichtet sei und damit einen Verzicht zum Inhalt habe, sei ein Verwaltungsakt, weil sie eine nach außen wirksame Regelung eines Einzelfalls darstelle. Sie sei rechtswidrig, weil sie gegen die Grundsätze der sparsamen Wirtschaftsführung der Gemeinde (Art. 61, 62 GO bzw. Art. 96 Abs. 2 GO a.F.) und der Abgabengleichheit (Art. 15 GO) verstoße. Die Voraussetzungen für einen Billigkeitserlaß, welche eine Zusage dieses Inhalts hätten rechtfertigen können, seien nicht gegeben. Der Verstoß gegen diese Grundsätze mache den Abgabenverzicht indessen nicht nichtig. Die Frage, ob der 1971 erlassene Verwaltungsakt nichtig sei, richte sich nach dem Recht, das im Zeitpunkt seines Erlasses gegolten habe. Für die Beurteilung sei deshalb von den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts auszugehen, die vor Inkrafttreten der Abgabenordnung 1977 und des Verwaltungsverfahrensgesetzes anzuwenden gewesen seien. Die danach für die Annahme der Nichtigkeit maßgebenden Voraussetzungen, daß der dem Verwaltungsakt anhaftende Fehler besonders schwerwiegend sei und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig sei, seien nicht erfüllt. Ein etwa besonders schwerwiegender Fehler sei hier jedenfalls nicht offenkundig gewesen. Die Kläger hätten bei verständiger Würdigung der Situation durchaus der Auffassung sein dürfen, daß der Verzicht als gerechter Ausgleich für die zu erwartenden Mehreinnahmen aus der Gewerbesteuer und für die Schaffung von Arbeitsplätzen gedacht und in dieser Form auch zulässig gewesen sei. Der Auffassung, eine Zusage der in Rede stehenden Art sei schon dann unbeachtlich, wenn sie überhaupt rechtswidrig sei, vermöge der Senat nicht zu folgen.

Der Verwaltungsakt habe durch den angefochtenen Beitragsbescheid nicht konkludent zurückgenommen werden können. Für die Beurteilung dieser Frage komme es auf die Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung an. Eine Rücknahme sei deshalb nur unter den besonderen Voraussetzungen des § 130 Abs. 2 AO 1977 möglich gewesen (Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b KAG, Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG). Dessen Voraussetzungen lägen nicht vor. Insbesondere sei die Rechtswidrigkeit des Verzichts den Klägern weder bekannt noch infolge grober Fahrlässigkeit unbekannt gewesen. Kenntnis von der Rechtswidrigkeit des Verzichts könne den Klägern, die nicht rechtskundig seien, nicht unterstellt werden. Auch eine auf grober Fahrlässigkeit beruhende Unkenntnis könne ihnen nicht angelastet werden. Angesichts der weithin geübten Praxis der Gemeinden, derartige Verzichterklärungen aus Gründen der Arbeitsplatzbeschaffung abzugeben, und angesichts der Tatsache, daß die Kläger mit ihrer Betriebserweiterung zu einer Steigerung der Gewerbesteuereinnahmen der Beklagten beigetragen hätten, hätten die Kläger davon ausgehen dürfen, daß der gewährte Abgabenverzicht mit der Rechtslage in Einklang stehe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Beklagten, mit welcher diese die Verletzung materiellen Rechts rügt und die Aufhebung des Berufungsurteils und die Zurückweisung der Berufung der Kläger begehrt.

Die Kläger treten der Revision entgegen.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§§ 144 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO).

Die Rüge der Beklagten, das Berufungsgericht habe Bundesrecht dadurch verletzt, daß es den den Klägern schriftlich mitgeteilten Ratsbeschluß vom 23. Dezember 1971 als Verwaltungsakt angesehen habe, ist nicht begründet. Mit diesem Beschluß hat die Beklagte eine Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet war (vgl. § 35 Satz 1 VwVfG). Ob dies auch dann anzunehmen wäre, wenn es sich bei dem Beschluß bzw. bei der Bekanntgabe seines Inhalts um eine Zusage handelte, kann auf sich beruhen. Denn der Beschluß geht in seiner Rechtswirkung über die Bedeutung nur einer Zusage hinaus; er ist - mindestens in diesem Sinne - keine Zusage. Das ergibt sich aus den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen. Ihnen ist zu entnehmen, daß der Gehalt der von der Beklagten mit dem Ratsbeschluß getroffenen Entscheidung nicht - wie es die Zusage kennzeichnet - darin lag, daß sich die Beklagte zu einem zukünftigen Tun (oder Unterlassen) verpflichten wollte. Die Beklagte hat vielmehr mit dieser Entscheidung im voraus auf ihren künftigen Beitragsanspruch verzichtet; sie hat bereits im Zeitpunkt der Beschlußfassung über den Beitragsanspruch eine abschließende - allenfalls durch förmliche Rücknahme wieder zu beseitigende - Verfügung getroffen.

Daß das Berufungsgericht den Beschluß vom 23. Dezember 1971 so gewertet hat, läßt sich seinen Ausführungen allerdings nicht ohne weiteres entnehmen. In diesen Ausführungen ist mehrfach sowohl von "Zusage" als auch von "Verzicht" die Rede. Bei der Würdigung dessen ist jedoch folgendes zu beachten: Ein Beschluß, wie ihn die Beklagte seinerzeit gefaßt hat, läßt im Grundsatz zwei verschiedene Deutungen zu. Die Beklagte könnte damals (einseitig durch Zusage oder auch zweiseitig durch Vertrag) ihre Verpflichtung begründet haben, sich im Zeitpunkt des künftigen Entstehens eines Beitragsanspruchs in bestimmter Weise zu verhalten, nämlich dann auf den Anspruch zu verzichten. Diese Fallgestaltung (oder Deutung) ist es, für die das Bundesverwaltungsgericht vor dem Erlaß der Verwaltungsverfahrensgesetze in ständiger Rechtsprechung angenommen hat, daß bei einem rechtswidrigen Zusage- (oder Vertrags-)inhalt die Behörde wegen ihrer Bindung an Gesetz und Recht ungeachtet der Zusage (bzw. des Vertrages) das inhaltlich rechtswidrige Versprechen später nicht erfüllen dürfe (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 1975 - BVerwG IV C 84.73 - BVerwGE 49, 359 [361 f.] mit weiteren Nachweisen). Dem steht als Fallgestaltung (oder Deutung) gegenüber, daß durch einen Vorausverzicht bereits mit der Beschlußfassung über den künftigen Beitragsanspruch verfügt, also der künftige Anspruch schon (bedingt) vernichtet wird, so daß künftig gar nichts mehr zu "erfüllen" bleibt und sich infolgedessen die "Rechtswidrigkeitsfrage" anders stellt, nämlich dahin, ob der Verfügende die schon getroffene Verfügung wieder rückgängig machen kann. Beide Fallgestaltungen unterscheiden sich nicht "faktisch" - d.h. sozusagen sichtbar -; der Unterschied liegt vielmehr darin, wie das jeweilige Verhalten unter Berücksichtigung der gesamten Umstände zu werten ist.

Legt man diesen Maßstab an die Ausführungen des Berufungsgerichts an, wird klar, daß das Berufungsgericht die Wirkung des Beschlusses vom 23. Dezember 1971 in einem Vorausverzicht gesehen hat. Soweit es dennoch (nur) von "Zusage" gesprochen hat, trägt dies innerhalb seiner Würdigung nicht den Akzent. Das machen vor allem die Folgerungen deutlich. Das Berufungsgericht ist zwar in einigen seiner Erwägungen scheinbar vom Vorliegen einer Zusage ausgegangen, hat dieser "Zusage" dann aber gerade die Wirkung eines Verzichts beigelegt, indem es der Beklagten ausschließlich für den Fall zulässiger Rücknahme der bereits getroffenen Verfügung die Möglichkeit eröffnet hat, sich von ihrer Entscheidung wieder zu lösen. Das Berufungsgericht hat mithin - unter Verwendung welcher Worte auch immer - in seiner Gesamtwürdigung des Beschlusses ausgedrückt, daß mit der Bekanntgabe des Beschlusses die (rechtswidrige) Verfügung getroffen und damit sozusagen der Zug endgültig abgefahren war. Ist das jedoch richtig, dann hat es sich gerade nicht um eine nur in die Zukunft gerichtete Zusage, sondern um einen Vorausverzicht gehandelt. Das läßt zugleich die von der Revision erörterte Möglichkeit ausscheiden, daß der Beschluß vielleicht nur als ein Angebot zum Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrages (oder als Annahme eines solchen Angebots) anzusehen sein könnte. Der (zweiseitige) Vertrag wäre als Alternative zur (einseitigen) Zusage in Betracht zu ziehen. Hat dagegen die Beklagte ihrerseits auf den Beitragsanspruch bereits verzichtet, verbietet sich die Deutung als Vertrag ohne weiteres.

Der demnach vorliegende Beitragsverzicht steht dem Erlaß des angefochtenen Beitragsbescheids entgegen. Anders läge es nur, wenn der diesen Verzicht enthaltende Verwaltungsakt entweder nichtig oder wirksam zurückgenommen wäre. Beides ist nicht der Fall.

Die Annahme des Berufungsgerichts, der Beitragsverzicht verstoße gegen Art. 61, 62 BayGO bzw. Art. 96 Abs. 2 BayGO a.F. (Grundsatz der sparsamen Wirtschaftsführung der Gemeinde) und gegen Art. 15 BayGO (Grundsatz der Abgabengleichheit), dieser Verstoß führe indessen nicht zur Nichtigkeit, sondern nur zur Anfechtbarkeit des Beitragsverzichts, weil nach den für den Zeitpunkt des Erlasses dieses Verwaltungsaktes maßgebenden ungeschriebenen Grundsätzen des Verwaltungs(Verfahrens)rechts die Nichtigkeit eine Offenkundigkeit des dem Beitragsverzicht anhaftenden Fehlers vorausgesetzt habe, beruht auf der Anwendung und Auslegung irrevisiblen Landesrechts, an welche das Revisionsgericht gebunden ist (§§ 173 VwGO, 562 ZPO). Der für die Zeit vor Inkrafttreten der Abgabenordnung (und des Verwaltungsverfahrensgesetzes) dem allgemeinen, ungeschriebenen Verwaltungs(Verfahrens)recht zu entnehmende Grundsatz, daß ein Verwaltungsakt nur nichtig ist, wenn der ihm anhaftende Fehler besonders schwerwiegend und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist, ist vom Berufungsgericht zur Ergänzung nichtrevisiblen Landesrechts herangezogen worden und deshalb seinerseits nicht revisibel (Urteile vom 21. Januar 1955 - BVerwG II C 177.54 - BVerwGE 2, 22[BVerwG 21.01.1955 - II C 177/54] [23] und vom 26. Mai 1967 - BVerwG IV C 37.65 - BVerwGE 27, 129 [131]).

Der Beitragsverzicht ist auch nicht wegen Verstoßes gegen Bundesrecht nichtig. Der Beitragsverzicht verstößt zwar gegen den vom Berufungsgericht nicht beurteilten Art. 20 Abs. 3 GG. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfen Abgaben nur nach Maßgabe der Gesetze erhoben werden. Diese strikte Bindung an das Gesetz schließt aus, eine Abgabe von den gesetzlichen Regelungen abweichend zu erheben, insbesondere durch Verwaltungsmaßnahmen Abgabenbefreiungen über den Rahmen der Gesetze hinaus zu gewähren (vgl. für Steuervereinbarungen: Urteile vom 5. Juni 1959 - BVerwG VII C 83.57 - BVerwGE 8, 329 [330] und vom 12. Juli 1963 - BVerwG VII C 27.62 - Buchholz 401.0 § 1 AO Nr. 3 S. 6 [8]; für Steuervereinbarungen und für Steuererlaß: Urteil vom 18. April 1975 - BVerwG VII C 15.73 - BVerwGE 48, 166 [168 f.]; für Ablösungsverträge nach BBauG: Urteil vom 27. Januar 1982 - BVerwG 8 C 24.81 - BVerwGE 64, 361 [363]). Dieser Verstoß führt indessen bundesrechtlich nicht zur Nichtigkeit eines Beitragsverzichts. Art. 20 Abs. 3 GG trifft keine Bestimmung darüber, welche Rechtsfolge für den Fall eines solchen Verstoßes eintreten soll. Ob ein Verwaltungsakt, der seinem Inhalt nach gegen Art. 20 Abs. 3 GG verstößt, nichtig ist, entscheidet deshalb allein das einschlägige Verwaltungsverfahrensrecht (Beschluß vom 15. Juni 1983 - BVerwG 8 B 1.83 -), und zwar hier die Grundsätze des allgemeinen, ungeschriebenen Verwaltungs(verfahrens)rechts, die der mittlerweile erfolgten gesetzlichen Regelung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b BayKAG in Verbindung mit § 125 AO vorangegangen sind. Da diese allgemeinen Grundsätze - nicht anders als bei dem oben abgehandelten Verstoß gegen die Art. 61, 62 und 96 BayGO - das insoweit maßgebende Landesverfahrensrecht ergänzen, also irrevisibel sind, gilt auch für sie, daß - wie das Berufungsgericht dargelegt hat - Nichtigkeit nur angenommen werden könnte, wenn die Verletzung des Art. 20 Abs. 3 GG offenkundig war. Das ist nicht der Fall. Nach den bindenden Feststellungen im Berufungsurteil durften die Kläger davon ausgehen, daß der Beitragsverzicht als ein gerechter Ausgleich für die mit der Betriebserweiterung gegebene Schaffung von Arbeitsplätzen und Steigerung der Gewerbesteuereinnahmen der Beklagten erklärt worden war und mit der Rechtslage in Einklang stand.

Die Annahme des Berufungsgerichts, der Beitragsverzicht habe durch den Erlaß des angefochtenen Beitragsbescheids nicht konkludent zurückgenommen werden können, weil die Voraussetzungen des gemäß Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b BayKAG entsprechend anzuwendenden § 130 Abs. 2 AO nicht gegeben seien, beruht ebenfalls auf der Anwendung irrevisiblen Landesrechts. Die kraft landesgesetzlicher Vorschrift vorgesehene entsprechende Anwendung von Vorschriften der Abgabenordnung unterliegt nicht der revisionsgerichtlichen Nachprüfung (Urteil vom 8. September 1972 - BVerwG VII C 41.70 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 19 S. 39 [40]). Die Revisibilität dieser Frage folgt auch nicht aus § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, nach welchem die Revision darauf gestützt werden kann, daß das angefochtene Urteil auf der Verletzung einer Vorschrift des Verwaltungsverfahrensgesetzes eines Landes beruht, die ihrem Wortlaut nach mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes übereinstimmt. Diese Vorschrift greift hier nicht ein. Denn erstens stimmt § 130 Abs. 2 AO mit § 48 Abs. 1 oder 2 VwVfG nicht wörtlich überein, und zweitens sind die durch das BayKAG für entsprechend anwendbar erklärten Vorschriften der Abgabenordnung kein Verwaltungsverfahrensgesetz eines Landes im Sinne des § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Als Verwaltungsverfahrensgesetz eines Landes im Sinne dieser Vorschrift kann nur ein allgemeines, allein das Verwaltungsverfahren regelndes Gesetz angesehen werden. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Landesgesetze, die lediglich einzelne oder mehrere verwaltungsverfahrensrechtliche Vorschriften enthalten, sind keine Verwaltungsverfahrensgesetze im Sinne des § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO (Beschluß vom 15. Juni 1983 - BVerwG 8 B 1.83 -).