Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 16.04.1996, Az.: BVerwG 1 DB 6.96

I.

1.

Die Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend hat durch Verfügung vom 10. August 1995 gegen den Ruhestandsbeamten das förmliche Disziplinarverfahren eingeleitet. Unter Bezugnahme auf den Inhalt eines gegen ihn erlassenen Haftbefehls des Amtsgerichts Tiergarten in Berlin vom 9. Mai 1995 wird dem Ruhestandsbeamten in der Einleitungsverfügung vorgeworfen, "unter Verletzung seiner dienstvertraglichen Treuepflichten zur ... und seiner Vermögensbetreuungspflichten gegenüber den von ihm als Geschäftsführer vertretenen Gesellschaften aus dem Vermögen der von ihm vertretenen Gesellschaften unberechtigt Honorare für sich selbst entnommen und zugunsten weiterer Beschuldigter dadurch bewirkt zu haben, daß sie jeweils sich gegenseitig ihre Honorarrechnungen als sachlich richtig abzeichneten oder die Honorarzahlungen sonst billigten". Wegen der Einzelheiten wird auf den Haftbefehl des Amtsgerichts Tiergarten Bezug genommen.

2.

Mit Schreiben vom 23. August 1995 hat der Bundesdisziplinaranwalt bei der Einleitungsbehörde gemäß § 95 Abs. 1 BDO die Einbehaltung eines Teils der Bezüge des Ruhestandsbeamten beantragt. Daraufhin ist der Ruhestandsbeamte mit Schreiben der Einleitungsbehörde vom 8. September 1995 unter Hinweis auf den Antrag des Bundesdisziplinaranwalts aufgefordert worden, binnen zwei Wochen auf der Grundlage eines beigefügten Vordrucks Auskunft über seine derzeitigen wirtschaftlichen Verhältnisse zu erteilen, ansonsten werde nach Aktenlage entschieden. In seinem Schreiben vom 26. September 1995 hat der Ruhestandsbeamte den Vorwurf eines Dienstvergehens bestritten und zu seinen wirtschaftlichen Verhältnissen unter anderem ausgeführt, daß er zur Bestreitung der Kosten einer angemessenen Rechtsverteidigung in den anstehenden zivil- und strafrechtlichen Verfahren bereits erhebliche Verwandtenkredite habe in Anspruch nehmen müssen, da sein gesamtes verfügbares Vermögen durch eine Kaution in Beschlag genommen sei. Eine Kürzung des Ruhegehalts würde dazu führen, daß ihm eine auch nur bescheidende Lebensführung unmöglich gemacht werde. Nähere Angaben zu seinen wirtschaftlichen Verhältnissen hat der Ruhestandsbeamte nicht gemacht und auch nicht den ihm übersandten Fragebogen ausgefüllt.

3.

Mit Verfügung vom 27. Oktober 1995 hat die Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend gemäß § 92 Abs. 1, 3 BDO die Einbehaltung von 15 v.H. der Bezüge des Ruhestandsbeamten angeordnet. Aufgrund des dringenden Tatverdachts der Untreue, wie er sich aus dem Haftbefehl des Amtsgerichts Tiergarten ergebe, sei im Disziplinarverfahren voraussichtlich mit der Aberkennung des Ruhegehalts zu rechnen. Hinsichtlich der Höhe des Kürzungsbruchteils wird darauf verwiesen, daß der Ruhestandsbeamte trotz entsprechender Aufforderung seine wirtschaftlichen Verhältnisse nicht näher konkretisiert habe. Unter Berücksichtigung eines Nettoruhegehalts von 8.775 DM, eines mit zu berücksichtigenden weiteren Ruhegehalts seiner Ehefrau sowie fehlender Unterhaltsverpflichtungen sei nach Aktenlage der festgesetzte Kürzungsbetrag angemessen. Die angeordnete Einbehaltung der Ruhegehaltsbezüge erfolgte ab 1. Dezember 1995.

4.

Gegen diese Anordnung hat der Ruhestandsbeamte mit Schreiben vom 21. November 1995 die gerichtliche Entscheidung beantragt. Er wendet sich gegen den Verdacht eines Dienstvergehens und trägt weiter vor, daß er aus den ihm verbleibenden Bezügen vor allem seine Verteidigung in den laufenden zivil- und strafrechtlichen Verfahren nicht bestreiten könne. Auf Aufforderung des Gerichts hat der Ruhestandsbeamte mit Schreiben vom 9. Dezember 1995 nähere Angaben zu seinen wirtschaftlichen Verhältnissen gemacht und Auskunft erteilt über die bereits entstandenen und noch offenstehenden Anwalts- und Justizkosten.

5.

Das Bundesdisziplinargericht hat mit Beschluß vom 11. Januar 1996 die Verfügung der Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend vom 27. Oktober 1995 ab Januar 1996 hinsichtlich des Kürzungssatzes aufgehoben, im übrigen jedoch aufrechterhalten.

Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Einbehaltungsanordnung sei dem Grunde nach gerechtfertigt, da nach derzeitiger Beweislage im Disziplinarverfahren voraussichtlich auf die Höchstmaßnahme erkannt werde. Die Höhe des Kürzungssatzes sei aufzuheben. Die laufenden Bezüge des Ruhestandsbeamten reichten auch unter Berücksichtigung des Einkommens seiner Ehefrau nicht aus, die laufenden Aufwendungen, vor allem aber die glaubhaft gemachten hohen Anwalts- und Gerichtskosten abzudecken. Eine Schmälerung dieser Einkünfte durch Einbehaltung nach § 92 BDO verletze daher den fortgeltenden Anspruch des Ruhestandsbeamten auf angemessene Alimentation und sei deshalb ermessensfehlerhaft. Dies gelte allerdings erst ab Januar 1996, da die Einleitungsbehörde die ihr zum Zeitpunkt der Einbehaltungsanordnung im Oktober 1995 vorliegenden Informationen über Einkünfte und Belastungen des Ruhestandsbeamten bei ihrer Entscheidung ermessensfehlerfrei berücksichtigt habe. Erst nachdem der Ruhestandsbeamte im Dezember 1995 die geforderten Auskünfte über seine wirtschaftlichen Verhältnisse erteilt habe, sei eine Änderung der Ermessensentscheidung der Einleitungsbehörde ab Januar 1996 geboten gewesen.

6.

Gegen die Entscheidung des Bundesdisziplinargerichts haben der Ruhestandsbeamte und der Bundesdisziplinaranwalt rechtzeitig Beschwerde eingelegt.

a)

Der Ruhestandsbeamte beantragt die Aufhebung der Gehaltseinbehaltung von Anfang an und trägt zur Begründung vor: Nach inzwischen erfolgter Aufhebung des Haftbefehls bestehe kein dringender Tatverdacht mehr bezüglich des gegen ihn erhobenen Vorwurfs der Untreue. Es könne daher nicht davon ausgegangen werden, daß gegen ihn voraussichtlich die Höchstmaßnahme verhängt werde. Bereits deshalb könne die angeordnete Einbehaltung seiner Ruhegehaltsbezüge keinen Bestand haben. Im übrigen verletze die Aufrechterhaltung der Einbehaltungsanordnung für den Monat Dezember 1995 wegen der bereits zu diesem Zeitpunkt entstandenen hohen finanziellen Belastungen mit Anwalts- und Gerichtskosten seinen Alimentationsanspruch.

b)

Der Bundesdisziplinaranwalt beantragt,

und trägt zur Begründung des Rechtsmittels im wesentlichen vor: Im Gegensatz zu der Auffassung des Bundesdisziplinargerichts könne aufgrund der von dem Ruhestandsbeamten vorgelegten Unterlagen nicht von einer unzureichenden Alimentation ab Januar 1996 ausgegangen werden. Bei einem verfügbaren Monatseinkommen des Ruhestandsbeamten und seiner Ehefrau von insgesamt ca. 11.000 DM stünden auch bei der angeordneten Einbehaltung von 15 v.H. des Ruhegehalts ausreichende Mittel zur Lebensführung einschließlich einer angemessenen Verteidigung gegen die strafrechtlichen Vorwürfe und zivilrechtlichen Ansprüche zur Verfügung.

II.

Die gemäß § 79 BDO zulässigen Beschwerden haben keinen Erfolg.

1.

Die Einbehaltung eines Teils des Ruhegehalts ist dem Grunde nach zu Recht ergangen. Sie setzt gemäß § 92 Abs. 1, 3 BDO neben der wirksamen Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens, die hier vorliegt, voraus, daß im Disziplinarverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit die Höchstmaßnahme gegen den Ruhestandsbeamten ausgesprochen wird. Die Höchstmaßnahme muß nach der in diesem Verfahren gebotenen nur summarischen Prüfung des Sachverhalts wahrscheinlicher sein als eine geringere Disziplinarmaßnahme (vgl. u.a. Beschluß vom 20. Februar 1996 - BVerwG 1 DB 2.96-, Beschluß vom 23. März 1995 - BVerwG 1 DB 2.95 -). Diese Voraussetzung ist unter Berücksichtigung der Schwere der gegen den Ruhestandsbeamten erhobenen Vorwürfe nach gegenwärtiger Beweislage erfüllt. Gegen den Ruhestandsbeamten ist ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft II Berlin wegen des Verdachts der Untreue zum Nachteil der ... (jetzt ...) anhängig, in dem ihm vorgeworfen wird, teilweise allein, teilweise gemeinschaftlich handelnd, in der Zeit von Dezember 1991 bis September 1994 insgesamt einen Betrag von 2.397.680 DM veruntreut zu haben. Wegen Fluchtgefahr ist am 9. Mai 1995 Haftbefehl erlassen worden, der gegen Sicherheitsleistung außer Vollzug gesetzt und am 19. Dezember 1995 wegen Wegfalls der Fluchtgefahr wieder aufgehoben wurde. Nach dem gegenwärtigen Stand der Ermittlungen ist demnach - auch unter Berücksichtigung der bisher gegenüber der Staatsanwaltschaft erfolgten Stellungnahmen - davon auszugehen, daß der Ruhestandsbeamte in dem dringenden Verdacht steht, die ihm vorgeworfenen strafbaren Handlungen begangen zu haben. Dieser Verdacht rechtfertigt zum jetzigen Zeitpunkt die Prognose, daß im Disziplinarverfahren die Verhängung der Höchstmaßnahme gegen den Ruhestandsbeamten wahrscheinlich ist. Nach der Rechtsprechung des Senats hat zwar Untreue oder Betrug zum Nachteil des Dienstherrn nicht regelmäßig die disziplinare Höchstmaßnahme zur Folge. Im Hinblick auf die denkbare Variationsbreite derartiger Verfehlungen ist die Disziplinarmaßnahme nach den besonderen Umständen des Einzelfalls zu bemessen (vgl. u.a. Urteil vom 16. Juni 1992 - BVerwG 1 D 11.91 - <BVerwGE 93, 255 = BVerwG DokBer B 1992, 317>, Urteil vom 29. Mai 1990 - BVerwG 1 D 53.89 - m.w.N., Urteil vom 6. September 1989 - BVerwG 1 D 50.88 - <BVerwG DokBer B 1989, 275 = DVBl 1989, 1160 - DÖV 1989, 1088 - RiA 1990, 38>). Die Höchstmaßnahme kommt grundsätzlich aber dann in Betracht, wenn der Beamte unter mißbräuchlicher Ausnutzung seiner dienstlichen Aufgaben und Möglichkeiten gehandelt hat oder sein Verhalten durch andere erschwerende Umstände gekennzeichnet ist (s.o.a. Urteile). Nach gegenwärtiger Beweislage liegen im vorliegenden Fall derartige, die Höchstmaßnahme rechtfertigende erschwerende Umstände vor, die sich vor allem auch aus dem finanziellen und zeitlichen Umfang der dem Ruhestandsbeamten zur Last gelegten Untreuehandlungen während seiner aktiven Dienstzeit ergeben. Die Tatsache, daß der Ruhestandsbeamte die ihm zur Last gelegten Verfehlungen in der Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge (§ 13 Abs. 1 Sonderurlaubsverordnung) während seiner Tätigkeit bei der ... begangen hat, ändert nichts an der hier vorgenommenen disziplinaren Einstufung des Fehlverhaltens. Der Zulässigkeit einer Maßnahmeprognose steht auch nicht entgegen, daß das Disziplinarverfahren derzeit bis zum Abschluß des Strafverfahrens gemäß § 17 BDO ausgesetzt ist (Beschluß vom 4. Mai 1984 - BVerwG 1 DB 11.84 -).

2.

Bezüglich der Höhe der festgesetzten Ruhegehaltskürzung hat das Bundesdisziplinargericht zu Recht die Einbehaltungsanordnung ab Januar 1996 aufgehoben.

Die vorläufige Einbehaltung von Gehaltsteilen hat sich am Grundsatz der angemessenen Alimentation eines Beamten zu orientieren, im Gegensatz zur Bemessung des Unterhaltsbeitrags für einen aus dem Dienst entfernten Beamten, der nur den notwendigen Unterhalt erhalten soll. Deshalb sind die wirtschaftliche Situation des Ruhestandsbeamten und insbesondere die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen, unter denen der Ruhestandsbeamte seinen Haushalt zu führen und seine Einnahmen aufzuteilen hat. Wenn der Ruhestandsbeamte sich auch eine gewisse Einschränkung seiner Lebenshaltung gefallen lassen muß, so darf die Einbehaltung wegen ihres vorläufigen Charakters nicht zu existenzgefährdenen wirtschaftlichen Beeinträchtigungen oder nicht wiedergutzumachenden Nachteilen führen (stRspr, vgl. Claussen/Janzen, BDO, 7. Aufl., § 92 Rz. 5 a; Köhler/Ratz, BDO, 2. Aufl., § 92 Rz. 10; Behnke, BDO, 2. Aufl., § 92 Rz. 13; GKÖD, Bd. II, K § 92 Rz. 29, 34; Beschluß vom 25. April 1985 - BVerwG 1 DB 20.85-, Beschluß vom 30. September 1993 - BVerwG 1 DB 27.92-, Beschluß vom 11. November 1994 - BVerwG 1 DB 19.94 und 20.94 -). Es muß deshalb zunächst von den Verbindlichkeiten des Ruhestandsbeamten ausgegangen und erst dann bestimmt werden, ob eine Einbehaltungsanordnung überhaupt möglich und in welchem Umfang sie ggf. gerechtfertigt ist. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, daß der Dienstherr im Rahmen des § 92 BDO nicht berechtigt ist, dem Ruhestandsbeamten die Möglichkeit zur Erfüllung seiner Verbindlichkeiten zu nehmen und ihn der Notwendigkeit preiszugeben, seinen ihm gesetzlich obliegenden oder vertraglich eingegangenen Verpflichtungen nicht mehr nachkommen zu können. Auch braucht der Ruhestandsbeamte sich zur Finanzierung seines Lebensunterhalts nicht zu verschulden (GKÖD, a.a.O., Rz. 35 m.w.N.). Schließlich sind auch die Kosten einer sinnvollen Rechtswahrung, insbesondere Anwaltskosten alimentationsumfaßt (GKÖD, a.a.O., Rz. 35 m.w.N., 43; Urteil vom 11. Februar 1982 - BVerwG 1 D 2.81 - <BVerwGE 73, 339 [BVerwG 11.02.1982 - 1 D 2/81] = ZBR 1983, 209>).

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die angeordnete Einbehaltung der Dienstbezüge des Ruhestandsbeamten ab Januar 1996 ermessensfehlerhaft. Der Ruhestandsbeamte hat mit Schreiben vom 9. Dezember 1995 seine gegenwärtige finanzielle Situation näher erläutert, die auf der Ausgabenseite vor allem durch Anwaltshonorare bestimmt wird. Diese Kosten beruhen sowohl auf Honorarvereinbarungen, als auch auf dem hohen Streitwert der gegen ihn geltend gemachten Forderungen. Seit Mai 1995 sind hiernach zur Rechtswahrung Anwaltskosten in Höhe von insgesamt ca. 112.000 DM entstanden. Mit Schreiben vom 12. März 1996 hat der Ruhestandsbeamte eine weitere Rechnung über Anwaltskosten in Höhe von 12.057,75 DM vorgelegt, die vom 6. März 1996 datiert. Außerdem liegt eine Kostenrechnung der Justizkasse Berlin vom 22. Dezember 1995 über 5.060 DM vor. Schließlich verweist der Ruhestandsbeamte in seinem Schreiben vom 12. März 1996 auf einen Kostenfestsetzungsbeschluß des Landgerichts Berlin vom 29. Januar 1996, wonach er im Zusammenhang mit einem Arrestverfahren an die gegnerischen Anwälte 8.231 DM habe zahlen müssen.

Neben diesen bisher angefallenen Anwalts- und Justizkosten hat der Ruhestandsbeamte nach seinen Angaben monatlich für die Hypothekenfinanzierung seines Einfamilienhauses 2.150 DM und für Gebäude-, Kranken- und Lebensversicherungen weitere 1.300 DM aufzuwenden. Die Finanzierung dieser Ausgaben ist nach seiner Einlassung nur durch die Aufnahme von Krediten bei Verwandten möglich. Aus einem Kontoauszug vom 6. Dezember 1995 ergibt sich, daß der Ruhestandsbeamte den Überziehungskredit seines Kontos bei der Badischen Beamtenbank von 17.600 DM zu diesem Zeitpunkt weitgehend ausgeschöpft hatte.

Die von dem Ruhestandsbeamten geltend gemachten Aufwendungen gehören zu dem alimentationserfaßten Bedarf. Dies gilt auch für die auf Rechtspflicht beruhenden Justizkosten (GKÖD, a.a.O., Rz. 44) und die Anwaltshonorare. Dem steht nicht entgegen, daß die Kosten des mit der Wahrnehmung seiner Interessen beauftragten Anwaltsbüros in Bonn auf der Grundlage einer Honorarvereinbarung und nicht nach der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte abgerechnet werden. Zwar sind bei den Belastungen (lediglich) die Kosten einer angemessenen Verteidigung zugrunde zu legen. Auszugehen ist aber davon, daß der Ruhestandsbeamte das Recht auf die Wahl eines Verteidigers seines Vertrauens hat, auch wenn dieser nur auf der Grundlage einer entsprechenden Honorarvereinbarung das Mandat zu übernehmen bereit ist (s. Beschluß vom 11. November 1994 - BVerwG 1 DB 19.94 und 20.94 -). Hierbei sind im vorliegenden Fall auch die Schwierigkeit und der Umfang der gegen den Ruhestandsbeamten eingeleiteten Verfahren sowie deren Bedeutung für seine wirtschaftliche Existenzgrundlage zu berücksichtigen. Die mit dem Anwaltsbüro vor Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens getroffene Honorarvereinbarung stellt sich demnach nicht als eine unvertretbare rechtsgeschäftliche Verbindlichkeit dar, die bei der Berechnung der Einbehaltungsquote außer Ansatz bleiben müßte (s. Beschluß vom 11. November 1994, a.a.O.; GKÖD, a.a.O., Rz. 46).

Den vorstehend genannten Aufwendungen stehen als Einnahmen die monatlichen Bezüge des Ruhestandsbeamten in Höhe von 8.775,04 DM netto sowie das Ruhegehalt seiner Ehefrau in Höhe von rund 1.850 DM netto gegenüber. Über weitere vorhandene Vermögenswerte kann der Ruhestandsbeamte zur Zeit nicht verfügen, weil das Vermögen nach der dem Senat derzeit bekannten Aktenlage dem Arrest und der Pfändung unterliegt.

Die sich aus der Gegenüberstellung der anrechenbaren Einnahmen und Ausgaben ergebenden wirtschaftlichen Verhältnisse lassen gegenwärtig auch bei zumutbarer Einschränkung der Lebenshaltung unter Beachtung des Grundsatzes angemessener Alimentation, die auch auf die - bisherigen - Lebens Verhältnisse des Ruhestandsbeamten Rücksicht zu nehmen hat (Beschluß vom 30. September 1993 - BVerwG 1 DB 27.92 -), eine Kürzung seiner Versorgungsbezüge nicht zu. Allein auf der Grundlage der bisher angefallenen Anwaltskosten errechnet sich eine monatliche Belastung, die in ihrer Höhe den gesamten monatlichen Einkünften aus den Bezügen des Ruhestandsbeamten und seiner Ehefrau entspricht. Da auch in Zukunft weitere verfahrensbedingte Kosten anfallen werden, die zusammen mit den bereits entstandenen Schulden nur durch die genannten Einnahmen abgedeckt werden können, ist eine Kürzung des Ruhegehalts derzeit nicht mehr alimentationsgerecht und damit ermessensfehlerhaft.

Die Ermessensentscheidung der Einleitungsbehörde über die Höhe des Einbehaltungssatzes ist allerdings erst ab Januar 1996 aufzuheben, da bis zu diesem Zeitpunkt eine fehlerhafte Ermessensausübung nicht festgestellt werden kann. Die eine Abänderung der Einbehaltungsanordnung rechtfertigenden konkreten Angaben des Ruhestandsbeamten zu seinen wirtschaftlichen Verhältnissen erfolgten erst im Dezember 1995 während des gerichtlichen Antragsverfahrens. Bis zu diesem Zeitpunkt hat er trotz ausdrücklicher Anfrage keine für die Berechnung der Kürzungsquote genügend konkreten Auskünfte über seine wirtschaftlichen Verhältnisse erteilt. Die den Monat Dezember 1995 erfassende Ermessensentscheidung der Einleitungsbehörde über die Kürzung der Ruhegehaltsbezüge, in der die zu diesem Zeitpunkt im einzelnen nicht bekannten Ausgaben des Ruhestandsbeamten unberücksichtigt geblieben ist, ist nachträglich nicht dadurch ermessensfehlerhaft geworden, daß der Ruhestandsbeamte maßgebliche Umstände verschwiegen hat, die einen Verzicht auf die Kürzung seiner Ruhegehaltsbezüge gerechtfertigt hätten (GKÖD, a.a.O., Rz. 38; Köhler/Ratz, a.a.O., Rz. 11).

War demnach die Einbehaltungsanordnung ab Januar 1996 aufzuheben, sieht sich der Senat allerdings veranlaßt darauf hinzuweisen, daß der Ruhestandsbeamte gehalten ist, Veränderungen in seinen wirtschaftlichen Verhältnissen, insbesondere eine auch nur teilweise Freigabe seines Vermögens anzuzeigen und so der Einleitungsbehörde die Möglichkeit zu geben, ihrer im übrigen auch von Amts wegen bestehenden Verpflichtung zu fortlaufender Prüfung, ob der Verzicht auf eine teilweise Einbehaltung der Ruhegehaltsbezüge weiterhin gerechtfertigt ist (§ 95 Abs. 2 BDO), nachzukommen (GKÖD, a.a.O., Rz. 38, K § 95 Rz. 10 f.). Sollte der Ruhestandsbeamte wieder über eigenes Vermögen verfügen können, wird ihm im vorliegenden Fall zuzumuten sein, dies in gewissem Umfang auch zur Sicherstellung seines Lebensunterhaltes einzusetzen (GKÖD, K § 92, Rz. 40).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 114 Abs. 1, § 115 Abs. 3 BDO.