Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.09.1992, Az.: BVerwG 4 C 15/90

I.

Der Kläger begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung für einen etwa 100 m x 25 m großen Abstellplatz für 56 Wohnwagen auf den Flurstücken 16 119 und 16 120 am Ortsrand von E...

Die beiden Flurstücke erstrecken sich der Länge nach von Norden nach Süden. Im Norden und Westen schließen unbebaute Flächen an. Östlich des Flurstücks 16 120 liegen, durch einen Weg getrennt, zwei Schulgrundstücke mit Parkplätzen im südlichen Bereich neben dem Abstellplatz. An die Schulgrundstücke grenzen im Norden und Osten bebaute Grundstücke an, die zur geschlossenen Ortslage von Esslingen gehören. Mit seiner südlichen Schmalseite liegt der Abstellplatz an der von Westen nach Osten verlaufenden W..., auf deren anderer Seite sich das Grundstück W... ... befindet. Auf ihm hat der Kläger ein Wohn- und Geschäftshaus mit Kraftfahrzeugreparaturwerkstatt, Wagenhalle, Aufsichts- und Betriebsräumen und eine - inzwischen stillgelegte - Betonaufbereitungsanlage errichtet; ferner ist eine öffentliche Tankstelle vorhanden. Nach Osten schließen nach einem Spielplatz und einem Sportplatz zur geschlossenen Ortslage gehörende bebaute Grundstücke an.

Im Jahre 1963 legte der Kläger auf dem (westlichen) Flurstück 16 119 16 Lkw- und 14 Pkw-Stellplätze an, wobei er dieses Grundstück mit Schotter befestigte. Ob hierfür eine Genehmigung erteilt worden ist, hat das Berufungsgericht nicht feststellen können. Nach seinen Ausführungen waren die Stellplätze jedoch in der Zeit vom Inkrafttreten der Landesbauordnung am 1. Januar 1965 bis zu ihrer Änderung durch die Fassung vom 1. Juli 1972 ohne Einschränkungen genehmigungsfrei. Das Berufungsgericht hat ferner festgestellt, daß nach den Jahren 1971/72 die Nutzung der Grundstücke als Kies- und sonstiger Lagerplatz für den Betrieb des Klägers in den Vordergrund getreten sei, ohne daß hierfür eine Baugenehmigung erteilt worden wäre. Im Jahre 1973 untersagte die Beklagte dem Kläger die Benutzung der Grundstücke als Abstell- und Lagerplatz. Innerhalb eines daran anschließenden Verwaltungsrechtsstreits verpflichtete sich der Kläger, den Kieslagerplatz zu verlegen.

Im Jahre 1985 stellte die Beklagte fest, daß der Kläger das Flurstück 16 119 als Abstellplatz für Wohnwagen nutzte. Das Gelände war teilweise angeschüttet und eine Mauer aus Betonfertigteilen errichtet worden. Am 22. Oktober 1985 beantragte der Kläger eine Baugenehmigung für die Errichtung eines Parkplatzes für Wohnwagen auf wasserdurchlässigem Grund auf den Flurstücken 16 119 und 16 120. Geplant ist eine Einpflanzung des Abstellplatzes an der Grundstücksgrenze und die Anlage von 56 Standplätzen. Die Beklagte lehnte den Bauantrag ab, weil das Grundstück im Außenbereich liege und das Vorhaben dort nach § 35 Abs. 2 und 3 BBauG unzulässig sei. Der Widerspruch des Klägers blieb erfolglos.

Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage des Klägers abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Berufungsgericht die Entscheidung des Verwaltungsgerichts geändert und die Beklagte zur Erteilung der beantragten Baugenehmigung verpflichtet. Zur Begründung hat es ausgeführt:

Das Vorhaben unterließe nach Landesrecht der Genehmigungspflicht. Seine Zulässigkeit beurteile sich nach § 34 BauGB, denn es sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht im Außen-, sondern im Innenbereich angelegt worden. Entscheidend hierfür sei, daß das Flurstück 16 119 mit nach Art. 14 GG in ihrem Bestand geschützten Stellplätzen bebaut sei und diese Anlage einen Bebauungszusammenhang mit den auf dem östlichen Nachbargrundstück stehenden Bauten und Anlagen bildeten. Die 1963 errichteten bestandsgeschützten Stellplätze seien als vorhandene, legale Anlagen bei der Bestimmung der Grenzen des Innenbereichs mitzuberücksichtigen. Der Bestandsschutz der Stellplätze ergebe sich daraus, daß diese früher ohne Einschränkung genehmigungsfrei und deshalb materiell baurechtmäßig gewesen seien. Die Beklagte habe demgemäß auch insoweit von einem bauaufsichtlichen Einschreiten im Jahre 1976 ausdrücklich Abstand genommen. Im Hinblick auf diese Duldung seien die Stellplätze bei der Bestimmung der Grenzen des Innenbereichs selbst dann zu berücksichtigen, wenn sie keinen Bestandsschutz genießen würden. Die Stellplätze auf dem Flurstück 16 119 ständen mit dem - seinerseits innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegenden - benachbarten Schulgrundstück in einem Bebauungszusammenhang. Das zwischen ihnen liegende Flurstück 16 120 sowie der Feldweg mit einer Gesamtbreite von 11 m unterbrächen den Bebauungszusammenhang nicht. Das Vorhaben füge sich auch in die Eigenart der näheren Umgebung ein, denn es halte sich innerhalb des Rahmens der Umgebungsbebauung und lasse die erforderliche Rücksichtnahme auf die unmittelbare Umgebung nicht vermissen. Die Grundstückssituation sei durch die auf dem Flurstück 16 119 vorhandenen Stellplätze und durch die gewerbliche Nutzung auf dem gegenüberliegenden Grundstück W... ... geprägt. Der Verkehr des Abstellplatzes führe zu keinen für die Umgebung unzumutbaren Störungen. Wegen der an den Grundstücksgrenzen vorgesehenen Hecken beeinträchtige der Abstellplatz auch nicht das Straßen- und Ortsbild.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision rügt die Beklagte die Verletzung materiellen Rechts. Sie beantragt, das Berufungsurteil aufzuheben und die Berufung zurückzuweisen. Der Kläger tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Die Revision hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Recht und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Für eine abschließende Entscheidung bedarf es weiterer Aufklärung des Sachverhalts.

Das Berufungsgericht geht zutreffend davon aus, daß der zur Genehmigung gestellte Abstellplatz für 56 Wohnwagen auf den Flurstücken 16 119 und 16 120 bauplanungsrechtlich den Regelungen der §§ 30 ff. BauGB unterliegt. Es handelt sich um ein Vorhaben im Sinne von § 29 Satz 1 BauGB. Denn es geht um eine bauliche Anlage mit bodenrechtlicher Relevanz, die nach dem baden-württembergischen Bauordnungsrecht genehmigungspflichtig ist. Das Berufungsgericht führt in Anwendung irrevisiblen Landesrechts aus, das Vorhaben stelle eine nach § 51 Abs. 1 LBO genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung dar, soweit es die Umwandlung von 16 Lkw- und 14 Pkw-Stellplätzen auf dem Flurstück 16 119 in Abstellplätze für Wohnwagen betreffe; es sei darüber hinaus genehmigungspflichtig, weil es die Abstellfläche durch Einbeziehung des Flurstücks 16 120 um etwa 800 qm erweitere. Aus den Ausführungen des Berufungsgerichts ergibt sich zugleich, daß auch die planungsrechtlichen Voraussetzungen des Vorhabensbegriffs gegeben sind. Der Abstellplatz ist ""gebaut", weil er auf einer Aufschüttung mit Schotterbelag errichtet und mit einer Seitenmauer versehen ist. Er stellt eine "Änderung" einer baulichen Anlage dar; denn nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist der 1963 errichtete Stellplatz nicht unerheblich verändert worden, indem das Gelände aufgeschüttet und eine Betonmauer an der Westgrenze des Grundstücks gebaut worden ist. Ferner liegt in der Umwandlung eines Stellplatzes für Lastkraftwagen und Lastzüge des Betriebes des Klägers und für Personenkraftwagen der Betriebsangehörigen in gewerbliche Abstellflächen für Wohnwagen eine Nutzungsänderung, durch die bodenrechtliche Belange im Sinne von § 1 Abs. 5 BauGB neu berührt werden können.

Das Berufungsgericht ist im Gegensatz zu den am Verfahren beteiligten Behörden und dem Verwaltungsgericht der Auffassung, das Vorhaben des Klägers sei nach § 34 Abs. 1 BauGB zu beurteilen, weil das Grundstück, auf dem der Abstellplatz für 56 Wohnwagen errichtet werden solle, im (unbeplanten) Innenbereich liege. Denn das Flurstück 16 119 sei mit bestandsgeschützten oder zumindest geduldeten Stellplätzen bebaut und stehe mit den baulichen Anlagen auf dem benachbarten Schulgrundstück in einem Bebauungszusammenhang. Durch das dazwischenliegende nur 11 m breite unbebaute Flurstück 16 120 und den Feldweg werde der Bebauungszusammenhang nicht unterbrochen. Mit dieser Begründung verletzt das Berufungsgericht Bundesrecht.

Das Berufungsgericht geht zwar zutreffend davon aus, daß ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil grundsätzlich so weit reicht, wie die aufeinanderfolgende Bebauung trotz vorhandener Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit (Zusammengehörigkeit) vermittelt (BVerwG, Urteil vom 6. November 1968 - BVerwG 4 C 2.66 - BVerwGE 31, 20 <21>[BVerwG 06.11.1968 - IV C 2/66], ständige Rechtsprechung). "Bebauung" im Sinne dieses Grundsatzes ist jedoch nicht jede noch so unbedeutende bauliche Anlage. Im unbeplanten Innenbereich richtet sich die Zulässigkeit eines Bauvorhabens gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB danach, ob es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt (und ob die Erschließung gesichert ist). Der innere Grund für die Rechtsfolge des § 34 BauGB liegt darin, daß die nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung der Bebauung eines Bereichs zugelassen werden soll. Dies setzt eine Bebauung voraus, die maßstabsbildend ist. Unter den Begriff der "Bebauung" im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB fallen deshalb nur bauliche Anlagen, die optisch wahrnehmbar sind und ein gewisses Gewicht haben, so daß sie geeignet sind, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten Charakter zu prägen. Hierzu gehört ein mit Schotter befestigter Stellplatz, auch wenn er im Sinne des § 29 Satz 1 BauGB eine bauliche Anlage ist, nicht. Denn er ist ungeeignet, einen Bebauungszusammenhang zu vermitteln. Ihm fehlt die maßstabsbildende Kraft, weil er sich dem Beobachter bei einer optischen Bewertung eher als unbebaut darstellt. Dies gilt insbesondere dann, wenn sich eine solche bauliche Anlage in einer Ortsrandlage befindet, weil sie regelmäßig nicht den Eindruck der Geschlossenheit (Zusammengehörigkeit) des Ortsteils vermitteln kann. In diesem Sinne hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 6. November 1968 (a.a.O.) als Beispiel für freie Flächen, die wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung einer Bebauung entzogen sind, auch Sportplätze genannt. Er hat ferner entschieden, daß ein befestigter Reitplatz keine Bebauung im Sinne von § 34 Abs. BauGB ist (Beschluß vom 6. März 1992 - BVerwG 4 B 35.92 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 149).

Das bedeutet allerdings nicht, daß eine bloße Schotterfläche von vornherein nicht an einem Bebauungszusammenhang teilnehmen kann. Denn selbst im Sinne von § 29 Satz 1 BauGB unbebaute Flächen können einem Bebauungszusammenhang zuzurechnen sein, wenn sie den optischen Eindruck der Geschlossenheit nicht unterbrechen (BVerwG, Urteil vom 6. November 1968, a.a.O.). Dies ist sogar dann nicht ausgeschlossen, wenn es sich - wie im vorliegenden Fall - um eine Grundstückslage am Ortsrand handelt. Zwar wird es der Regel entsprechen, daß der Bebauungszusammenhang am letzten Baukörper endet; möglich ist aber, daß ihm noch ein oder mehrere unbebaute Grundstücke bis zu einer sich aus der örtlichen Situation ergebenden natürlichen Grenze zuzuordnen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1990 - BVerwG 4 C 40.87 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 138 = ZfBR 1991, 126).

Das Berufungsgericht ist von einem abweichenden Ansatz ausgegangen. Es hat das unbebaute Flurstück 16 120 als Baulücke zwischen dem Stellplatz auf dem Flurstück 16 119 und dem zur Ortslage gehörenden Schulgrundstück angesehen und es deshalb in den Bebauungszusammenhang miteinbezogen. Das ist nicht richtig. Dagegen hat es nicht geprüft, ob die beiden Flurstücke 16 119 und 16 120 möglicherweise deshalb noch am Bebauungszusammenhang teilnehmen, weil besondere örtliche Verhältnisse dem Beobachter den Eindruck vermitteln, der Außenbereich beginne erst westlich der Schotterfläche. Dies erscheint zwar zweifelhaft. Die Frage erfordert jedoch eine Bewertung der tatsächlichen Gegebenheiten, die das Revisionsgericht nicht treffen kann.

Das Berufungsurteil ist auch insoweit nicht mit Bundesrecht vereinbar, wie das Berufungsgericht annimmt, der Stellplatz auf dem Flurstück 16 119 sei in seinem Bestand geschützt und deshalb für die Beurteilung des Bebauungszusammenhangs beachtlich. Für die Frage, ob eine bauliche Anlage einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil zuzurechnen ist, kommt es nicht auf die Legalität der Bebauung und damit auch nicht auf ihren Bestandsschutz an. Zu berücksichtigen ist vielmehr jede vorhandene Bebauung, soweit sie nur in einer Weise geduldet wird, die keinen Zweifel daran läßt, daß sich die zuständigen Behörden mit dem Vorhandensein der Bauten abgefunden haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1968 - BVerwG 4 C 31.66 - BVerwGE 31, 20 <26>). Selbst eine nicht mehr vorhandene Bebauung kann für eine gewisse Zeit derart fortwirken, daß ein Grundstück nach Abriß der Bebauung seine Innenbereichsqualität noch behält (BVerwG, Urteil vom 19. September 1986 - BVerwG 4 C 15.84 - BVerwGE 75, 34 <36>[BVerwG 19.09.1986 - 4 C 15/84]). Eine eingestellte Nutzung behält ihre prägende Wirkung so lange, wie nach der Verkehrsauffassung mit der Aufnahme einer gleichartigen Nutzung gerechnet werden kann (BVerwG, Urteil vom 3. Februar 1984 - BVerwG 4 C 25.82 -BVerwGE 68, 360 <368>[BVerwG 03.02.1984 - 4 C 25/82]).

Die Feststellungen des Berufungsgerichts rechtfertigen aber weder die Beurteilung, daß die Stellplätze auf dem Flurstück 16 119 in ihrem Bestand geschützt sind, noch daß sie von der Beklagten in rechtserheblicher Weise geduldet werden oder eine prägende Wirkung besitzen. Das Berufungsgericht führt zwar aus, daß die Stellplätze in den Jahren 1965 bis 1972 keiner Baugenehmigung bedurft und deshalb einen eigentumsrechtlichen Bestandsschutz genossen hätten; es stellt ferner fest, daß die Beklagte im Jahre 1976 ausdrücklich davon Abstand genommen habe, gegen die Stellplätze einzuschreiten. Dem Berufungsurteil ist jedoch auch zu entnehmen, daß schon nach den Jahren 1971/72 "die Nutzung der Grundstücke als Kies- und sonstiger Lagerplatz für den Betrieb des Klägers in den Vordergrund getreten" sei. Aus dieser Formulierung ist zwar zu schließen, daß das Flurstück 16 119 möglicherweise noch zu einem kleinen Teil weiter als Stellplatz für Last- und Personenkraftwagen genutzt worden ist. Den überwiegenden Teil dieses Grundstücks hat der Kläger jedoch über viele Jahre als Kies- und Lagerplatz genutzt und damit in einer für die Verkehrsauffassung erheblichen Weise die Nutzung des größeren Teils des Flurstücks als Stellplatz beendet. Mit dieser Nutzungsänderung ist sowohl der nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts ursprünglich gegebene Bestandsschutz der Stellplatznutzung als auch deren prägende Wirkung entfallen. Auch auf die Duldungserklärung der Beklagten kommt es nicht mehr an, weil sie nach der Nutzungsänderung durch den Kläger ins Leere gegangen ist.

Auf der Grundlage der Feststellungen des Berufungsgerichts zur Nutzung des Flurstücks 16 119 in der Vergangenheit kann ihm auch nicht darin gefolgt werden, daß sich der Abstellplatz für 56 Wohnwagen - bei unterstellter Innenbereichslage - in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Zu Unrecht hat das Berufungsgericht vornehmlich auf die prägende Wirkung der 1963 errichteten Stellplätze abgestellt. Denn diese Wirkung ist mit der Anlage eines Kies- und Lagerplatzes ganz oder zum überwiegenden Teil entfallen. Zumindest zweifelhaft ist aber auch, ob sich der Abstellplatz für Wohnwagen in die Umgebung einfügen würde, wenn der ursprüngliche Stellplatz noch beachtlich wäre. Für einen gewerblich genutzten Abstellplatz gibt es nämlich in der Umgebung kein Vorbild. Die Anlage des Klägers als gewerblich betriebener selbständiger "Lagerplatz" für Wohnwagen unterscheidet sich nach ihrer Funktion von Stellplätzen, die sich als Nebenanlagen von Gewerbebetrieben oder von Schulen darstellen und die innerhalb eines Bebauungsplans gemäß § 12 BauNVO privilegiert wären. Ob der Abstellplatz, wie der Kläger vorträgt, zu seinem auf der Südseite der W... gelegenen Betrieb gehört, ist unerheblich; denn bei der Vermietung von Standplätzen für Wohnwagen würde es sich jedenfalls um einen selbständigen Betriebszweig handeln, der in keiner Beziehung zu einer Kraftfahrzeugreparaturwerkstatt steht. Das Berufungsgericht wird danach, wenn es das Vorhaben des Klägers erneut dem Innenbereich zuordnen sollte, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats auch neu zu prüfen haben, ob der Abstellplatz geeignet ist, in seiner Umgebung städtebauliche Spannungen zu begründen oder zu erhöhen.

Sollte sich dagegen ergeben, daß das Grundstück des Klägers im Außenbereich liegt so wird insbesondere zu klären sein, ob das Vorhaben mit der Darstellung als "Fläche für die Landwirtschaft" im Flächennutzungsplan vereinbar ist und ob es die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigt; eine Beurteilung dieser Fragen ist dem Senat mangels entsprechender Feststellungen des Berufungsgerichts richt möglich. Eine Zulassung nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB kommt nicht in Betracht, weil zwischen dem Abstellplatz und dem Kraftfahrzeugreparaturbetrieb des Klägers der erforderliche funktionale Zusammenhang nicht besteht (vgl. BVerwG, Beschluß vom 17. September 1991 - BVerwG 4 B 161.91 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 275 = BRS 52 Nr. 84).