Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.02.1995, Az.: BVerwG 1 C 11/93

I.

Die Beklagte bezieht bei der Bundesdruckerei Personalausweise und händigt sie den Bürgern gegen Zahlung einer Gebühr von 10 DM aus. Die Bundesdruckerei verlangte zunächst für die Herstellung jedes Personalausweises einen Stückpreis von 9,70 DM, den die Beklagte auch entrichtete. Mit Schreiben vom 30. November 1987 teilte die Bundesdruckerei den Innenministern/-senatoren der Länder mit, daß sie ab 1. Januar 1988 einen Stückpreis von 11,90 DM berechnen müsse. Der Bundesminister des Innern bestätigte, daß die Preiserhöhung mit Rücksicht auf eine gebotene Korrektur der Kalkulationsgrundlagen unumgänglich sei. Dem Schreiben beigefügt war ein Preisprüfungsbericht des Posttechnischen Zentralamtes vom 7. März 1988; in diesem Bericht wurde der Selbstkostenpreis des Personalausweises mit 12,15 DM errechnet. Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Treuarbeit gelangte in einer von der Bundesdruckerei in Auftrag gegebenen Untersuchung zu dem Ergebnis, daß ein Stückpreis von 12,26 DM angemessen sei.

Die Beklagte teilte der Bundesdruckerei mit Schreiben vom 7. April 1988 mit, daß sie durch Erlaß des Niedersächsischen Ministers des Innern von der Preiserhöhung unterrichtet worden sei, sich jedoch mit dieser Preiserhöhung nicht einverstanden erklären könne, da sie zu erheblichen finanziellen Belastungen führe, für die ein entsprechender Ausgleich durch Erhöhung der Ausweisgebühr oder eine allgemeine Zuweisung von Finanzmitteln nicht erfolgt sei. Die Beklagte entrichtete zunächst gleichwohl unter Vorbehalt den neuen Stückpreis von 11,90 DM. Seit dem 28. Februar 1989 bezahlte sie nach entsprechender Ankündigung nur noch den alten Stückpreis von 9,70 DM und nahm in ihre Bestellscheine den Zusatz auf, daß sie den Auftrag zu einem Stückpreis von 9,70 DM erteile. Mit Schreiben vom Januar 1990 an die Ausweisbehörden des Landes Niedersachsen, darunter die Beklagte, setzte die Bundesdruckerei eine Frist für die rückständigen Zahlungen bis zum 15. Februar 1990.

Die Klägerin hat am 17. Oktober 1990 Klage auf Zahlung des Differenzbetrages von 82 583,60 DM erhoben, der sich aus den vom 28. Februar bis zum 31. Dezember 1989 der Beklagten zugesandten Rechnungen für von der Bundesdruckerei hergestellte und gelieferte Personalausweise einerseits und den bei ihr vom 11. April 1989 bis zum 24. Januar 1990 eingegangenen Zahlungen der Beklagten andererseits ergibt. Sie hat darüber hinaus unter Zugrundelegung der vom Bundesminister der Finanzen mit Schreiben vom 30. März 1990 mitgeteilten Zinssätze für Kredite des Bundes zur Deckung von Ausgaben die Zahlung von Verzugszinsen verlangt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 8. Dezember 1992 (veröffentlicht in: Der Städtetag 1993, 185) abgewiesen und zur Begründung seiner Entscheidung im wesentlichen ausgeführt: Es gebe keine Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Zahlungsanspruch. Die Herstellung und Lieferung von Personalausweisen sei eine öffentlich-rechtliche Aufgabe. Nur die Bundesdruckerei dürfe aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften die Personalausweise herstellen und liefern; die Ausweisbehörden hätten eine entsprechende Bestell- und Abnahmepflicht. Ein Vertragsverhältnis sei zwischen den Beteiligten nicht begründet worden. Die Beklagte habe keine dahin gehende Willenserklärung abgegeben und den von der Klägerin geforderten Stückpreis von 11,90 DM ausdrücklich abgelehnt. Mit der Verwendung von Bestellscheinen habe sie lediglich zum Ausdruck gebracht; daß sie die Leistungen der Klägerin tatsächlich in Anspruch nehme. Im übrigen genüge ein etwaiger öffentlich-rechtlicher Vertrag nicht der nach § 57 VwVfG vorgeschriebenen Schriftform.

Der Klägerin stehe auch kein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zu. Die Beklagte habe keine eigenen Aufwendungen zur Herstellung der Personalausweise auf Kosten der Klägerin gespart. Die Herstellung der Personalausweise sei nach § 3 Abs. 3 des Personalausweisgesetzes der Klägerin übertragen worden. Aus § 26 der Bundeshaushaltsordnung - BHO - in Verbindung mit dem "Rechtsprinzip des bundestreuen Verhaltens" könne die Klägerin ebenfalls keinen Zahlungsanspruch herleiten. § 26 BHO lasse sich lediglich entnehmen, daß die Klägerin ihre Tätigkeit nicht unentgeltlich zur Verfügung stelle. Der Grundsatz bundestreuen Verhaltens sei nicht verletzt, wenn der Bund die Vergütung der von der Klägerin hergestellten Personalausweise nicht geregelt habe und die Personalausweisbehörden der Länder aus diesem Grund über die von ihnen erbrachten Beträge hinaus keine weiteren Zahlungen vornähmen.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die unter Beifügung der Zustimmung der Beklagten beantragte und durch Beschluß des Verwaltungsgerichts zugelassene Sprungrevision der Klägerin, mit der sie weiterhin eine Verurteilung der Beklagten zur Zahlung des mit der Klageforderung geltend gemachten Betrages erstrebt.

Zur Begründung der Sprungrevision trägt die Klägerin vor: Die Wahrnehmung der sich aus dem Personalausweisgesetz ergebenden Aufgaben sei unbeschadet der Beteiligung der Bundesdruckerei an der Herstellung der Personalausweise Sache der Länder, die diese Aufgaben den Gemeinden übertragen hätten. Zwischen den Parteien bestehe ein gegenseitiges gesetzliches Schuldverhältnis. Die Klägerin habe mit der Herstellung und Lieferung der Personalausweise durch die Bundesdruckerei der Beklagten eine Leistung erbracht und könne für diese ein Nutzungsentgelt entsprechend den geprüften Preisansätzen verlangen. Eine normative Festlegung des Entgelts sei nicht erforderlich.

Die Beklagte hält die Revision aus folgenden Erwägungen für unbegründet: Die Klägerin müsse die mit der Herstellung der Personalausweise verbundenen Kosten selbst tragen. Das Personalausweisgesetz sehe ein Monopol der Bundesdruckerei zur Herstellung von Personalausweisen vor und habe daher diese Aufgabe abweichend von Art. 83 GG dem Bund zugewiesen. Die Klägerin habe gemäß Art. 104 a Abs. 1 GG die damit verbundenen Kosten zu tragen. Sie sei nicht befugt, aus eigener Kompetenz das Entgelt mit Wirkung gegenüber der Beklagten festzulegen. Der von ihr verlangte Stückpreis von 11,90 DM sei weder vertraglich vereinbart noch gesetzlich festgelegt worden. Bei einem Zusammenwirken öffentlich-rechtlicher Körperschaften zur Erfüllung staatlicher Aufgaben scheide § 26 BHO als Rechtsgrundlage des Zahlungsanspruchs aus. Die Verordnung PR Nr. 30/53über die Preise bei öffentlichen Aufträgen sei nur bei vertraglichen Aufträgen anwendbar. Ein vertraglicher Auftrag liege nicht vor. Der Stückpreis sei unter Berücksichtigung der im Gesetz festgelegten Ausweisgebühr von 10 DM auf 9,70 DM festgelegt worden. Es verstoße gegen Treu und Glauben, wenn der Stückpreis kurze Zeit nach Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung auf 11,90 DM erhöht werde.

II.

Die Revision ist nach § 134 VwGO zulässig. Sie ist auch begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Der Klägerin steht der geltend gemachte Zahlungsanspruch in voller Höhe zu.

1. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, daß die Gemeinden als Ausweisbehörden der Länder (vgl. § 3 Abs. 1 des Niedersächsischen Gesetzes zur Ausführung des Gesetzes über Personalausweise - Nds.AGPAuswG - vom 30. November 1987 (GVBl S. 211)) verpflichtet sind, die Personalausweise bei der Bundesdruckerei zu beziehen, und daß dieser die Herstellung der Personalausweise und deren Lieferung an die Gemeinden obliegt. Dies ergibt sich aus dem Gesetz über Personalausweise - Personalausweisgesetz (PAuswG) - in der Fassung vom 21. April 1986 (BGBl I S. 548). § 3 Abs. 3 PAuswG, der die Speicherung von Ausweisdaten bei der Bundesdruckerei betrifft, setzt voraus, daß die Bundesdruckerei die Personalausweise herstellt und an die Gemeinden liefert (vgl. Urteil vom 29. September 1992 - BVerwG 1 C 41.90 - Buchholz 402.02 PAuswG Nr. 5). Die nach § 1 Abs. 5 PAuswG erlassene Verordnung zur Bestimmung der Muster der Personalausweise der Bundesrepublik Deutschland vom 2. Juli 1986 (BGBl I S. 1009) sieht auf der Rückseite des in § 1 vorgeschriebenen und als Anlage 1 beigefügten Ausweismusters neben der Angabe der jeweiligen Ausweisbehörde einheitlich den Aufdruck "Bundesdruckerei" vor. Daraus ergibt sich ebenfalls, daß der Personalausweis nur durch die Bundesdruckerei hergestellt werden darf. Die Bestellung der Personalausweise bei der Bundesdruckerei durch die Gemeinden begründet zwischen Bund und Gemeinden ein gegenseitiges gesetzliches Schuldverhältnis, aus dem sich ein Vergütungsanspruch der Klägerin für die Herstellung und Lieferung der Personalausweise gegenüber der Beklagten herleitet. Einer besonderen vertraglichen Vereinbarung zur Begründung des Vergütungsanspruchs bedarf es unter diesen Umständen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht, so daß die Vorschriften über das Zustandekommen eines Vertrages (§§ 145 ff. BGB) und dessen Form (§ 57 VwVfG i.V.m. § 126 BGB) keine Anwendung finden.

2. Ein Vergütungsanspruch der Klägerin für die von ihr hergestellten und gelieferten Personalausweise würde allerdings von vornherein entfallen, wenn der Bund selbst die Kosten der Herstellung und Lieferung der Personalausweise zu tragen hätte. Dies ist jedoch nicht der Fall.

a) Nach Art. 104 a Abs. 1 GG tragen Bund und Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Dieser Grundsatz gilt aufgrund des zweistufigen Gesamtstaatsaufbaus auch im Verhältnis zwischen Bund und Gemeinden (BVerwGE 44, 351 (364)[BVerwG 08.02.1974 - VII C 16/71];  81, 312 (313) [BVerwG 15.03.1989 - 4 NB 10/88]; BGH NJW 1987, 1625 (1627) [BGH 18.09.1986 - III ZR 80/85][BGH 18.09.1986 - III ZR 80/85]; Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 1992, § 30 Rn. 13). Der verfassungsrechtlichen Lastenverteilungsregel des Art. 104 a Abs. 1 GG widerspricht es, einem Land die Ausgaben für die Wahrnehmung einer Bundesaufgabe zuzuweisen (BVerwGE 44, 351 (364)[BVerwG 08.02.1974 - VII C 16/71]).

b) Nach Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, sofern das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt. Es kann dahingestellt bleiben, ob nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG durch Bundesgesetz dem Bund das Personalausweiswesen ganz oder teilweise als eigene Aufgabe zugewiesen werden darf. Denn das Gesetz über die Personalausweise hat an dem Grundsatz des Art. 83 GGüber die landeseigene Ausführung von Bundesgesetzen auch bezüglich der Herstellung und der Lieferung von Personalausweisen nichts geändert.

c) Durch die in § 3 Abs. 3 PAuswG vorausgesetzte Herstellung der Personalausweise durch die Bundesdruckerei ist eine Verwaltungskompetenz des Bundes im Sinne des Grundgesetzes nicht begründet worden. Die Vorschrift wurde durch die Gesetze vom 6. März 1980 (BGBl I S. 270) und vom 25. Februar 1983 (BGBl I S. 194) in das Personalausweisgesetz eingefügt. Sie ist u.a. vom Datenschutzbeauftragten des Bundes veranlaßt worden und dient dementsprechend dem Schutz der bei der Herstellung von Personalausweisen verwendeten persönlichen Daten des Ausweisinhabers (vgl. BTDrucks 8/3498 S. 9 f. und 9/1809 S. 5 f.). Diese Zielrichtung der Bestimmung spricht dagegen, daß mit ihr gleichzeitig Aufgaben und Kostenlasten der Länder bzw. Gemeinden bezüglich der Herstellung und Lieferung der Personalausweise auf den Bund übertragen werden sollten. Die Beteiligung der Bundesdruckerei beruht darauf, daß bereits vor Einführung der fälschungssicheren Personalausweise die Herstellung der Ausweisvordrucke durch die Bundesdruckerei erfolgte, ohne daß es dafür eine besondere gesetzliche Grundlage gab, und daß auch der fälschungssichere Personalausweis zentral hergestellt und ausgestellt werden sollte (BTDrucks 8/3498 S. 9).

d) Gegen eine Zuweisung der Aufgaben- und Kostenlast an den Bund spricht weiterhin die Entstehungsgeschichte des Änderungsgesetzes vom 25. Februar 1983. In der regierungsamtlichen Begründung des Gesetzentwurfs heißt es ausdrücklich, daß der Bund durch die Ausführung des Gesetzes nicht mit Kosten belastet werde. Die Personal- und Sachkosten der Gemeinden wurden mit 15 DM pro Ausweis errechnet und aus diesem Grunde eine vom Bürger an die Gemeinde zu zahlende Gebühr in Höhe von zunächst 5 DM vorgesehen (BTDrucks 9/1809 S. 6). Der Bundesrat verlangte daraufhin mit Rücksicht auf die durch die Einführung der fälschungssicheren Personalausweise um etwa 10 DM gestiegenen Bereitstellungskosten der Gemeinden und die mangelnde Bereitschaft des Bundes, die Kosten für die Herstellung und Lieferung der Personalausweise durch die Bundesdruckerei zu übernehmen, eine Erhöhung der Ausweisgebühr auf 10 DM (BTDrucks a.a.O., S. 7). Dieser Forderung trug der Gesetzgeber Rechnung. In § 1 Abs. 4 PAuswG wurde eine Gebühr von grundsätzlich 10 DM pro Ausweis vorgeschrieben. Ein weitergehender Vorschlag des Bundesrates, der Bund solle die Herstellungs- und Lieferungskosten der Bundesdruckerei tragen (BTDrucks a.a.O.), scheiterte dagegen am Widerspruch der Bundesregierung, die sich ausdrücklich auf die Pflichten der Länder nach Art. 83 GG und Art. 104 a Abs. 1 GG berief.

e) Eine Verwaltungskompetenz und Kostenlast des Bundes ergibt sich auch nicht aus einer stillschweigenden Ermächtigung der Verfassung. Eine derartige stillschweigende Aufgabenzuweisung kommt nach der Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen in Betracht, wenn der Zweck eines Gesetzes durch das Verwaltungshandeln eines Landes nicht erreicht werden kann (BVerwGE 80, 299 (302)[BVerwG 18.10.1988 - 1 A 89/83]; BVerfGE 11, 6 (17 f.) [BVerfG 15.03.1960 - 2 BvG 1/57], 22, 180 (216) [BVerfG 15.03.1960 - 2 BvG 1/57]). Selbst wenn das einheitliche Ausweismuster und die der Kontrolle des Verbleibs der hergestellten Ausweise dienende zentrale Speicherung der Seriennummern der Ausweise (BTDrucks 8/3498 S. 9 f.) die Herstellung durch eine Stelle nahelegt oder sogar gebietet, folgt daraus noch nicht, daß nur der Bund diese Aufgabe wahrnehmen kann.

Besteht kein Anhaltspunkt für eine (partielle) Verwaltungskompetenz des Bundes im Personalausweiswesen, bleibt es bei dem Grundsatz des Art. 83 GG, daß die Länder bzw. nach Maßgabe der Landespersonalausweisgesetze die Gemeinden das Personalausweisgesetz auszuführen haben, auch wenn sie sich bei dem rein technischen Vorgang der Herstellung der Personalausweise der Bundesdruckerei bedienen (müssen).

3. Dem Bund sind die mit der Herstellung und Lieferung der Personalausweise entstandenen Kosten zu erstatten. Die Gemeinden sind gesetzlich verpflichtet, dem Bund die von der Bundesdruckerei erbrachten Leistungen zu vergüten. Zwischen den Beteiligten besteht insoweit ein gesetzliches gegenseitiges Schuldverhältnis.

a) Entgegen der Auffassung der Klägerin stellen allerdings die §§ 7, 26 Bundeshaushaltsordnung - BHO - keine hinreichende Rechtsgrundlage für ihren Vergütungsanspruch dar. Die Vorschriften regeln die Aufstellung des Haushalts- und Wirtschaftsplans des Bundes bzw. der Bundesbetriebe. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 BHO sind bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans im Bereich des Bundes die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit zu beachten. Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 BHO haben die Bundesbetriebe einen eigenen Wirtschaftsplan aufzustellen, wenn das Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nicht zweckmäßig ist. Zwar ist nach diesen Bestimmungen die Tätigkeit von Bundesbetrieben, namentlich der Bundesdruckerei, erwerbswirtschaftlich ausgerichtet (vgl. Vorläufige VwV zur BHO vom Oktober 1987 Nr. 1.1. zu § 26 BHO, abgedruckt bei Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Stand: 1991, Bd. III D 2/1 ff. 38; speziell zur Bundesdruckerei Patzig a.a.O., Bd. II C 26/9; Karehnke, DVBl 1973, 167 (169, 172)), was die Erstattung von Kosten für erbrachte Leistungen voraussetzt. Daraus allein folgt aber noch kein Rechtsanspruch des Bundes gegenüber den Gemeinden auf Vergütung der durch die Herstellung und Lieferung der Personalausweise erbrachten Leistung.

b) Auch das Niedersächsische Gesetz zur Ausführung des Gesetzes über Personalausweise enthält keine Rechtsgrundlage für einen derartigen Vergütungsanspruch. Nach § 4 Abs. 2 Nds.AGPAuswG werden die den Gemeinden entstehenden Kosten im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs abgegolten. Diese das Verhältnis Gemeinde/Land betreffende Bestimmung setzt eine Kostenbelastung der Gemeinde als Ausweisbehörde voraus, enthält aber keine Regelung darüber, daß und nach welchen Kriterien der Bund von der Gemeinde eine Vergütung für die Herstellung der Personalausweise beanspruchen kann. Ob der Landesgesetzgeber zum Erlaß einer solchen Vorschrift zuständig wäre, kann daher auf sich beruhen.

c) Die Entgeltlichkeit der vom Bund durch die Herstellung und Lieferung der Personalausweise erbrachten Leistung ergibt sich indes aus dem Personalausweisgesetz selbst. Die in § 1 Abs. 4 PAuswG erstmals eingeführte Ausweisgebühr von 10 DM sollte nach dem Willen des Gesetzgebers die finanzielle Belastung der Gemeinden mindern, die sich vor allem aus den erhöhten Kosten für die Herstellung fälschungssicherer Personalausweise ergibt. Die Aufnahme einer Vorschrift, nach der der Bund die Kosten der Herstellung und Lieferung der Personalausweise tragen sollte, ist - wie bereits erwähnt - im Gesetzgebungsverfahren gescheitert. Aus dem Gesamtzusammenhang des Gesetzes folgt daher, daß die Personalausweisbehörden die Herstellung und Lieferung der Ausweise zu vergüten haben. Zwischen den Beteiligten bestand und besteht übrigens in Wirklichkeit auch kein Streit darüber, daß die Herstellung und Lieferung der Personalausweise zu vergüten ist. Die Gemeinden, auch die Beklagte, haben den ursprünglich von der Bundesdruckerei verlangten Stückpreis von 9,70 DM bis heute bezahlt und widersetzen sich lediglich einer Preiserhöhung mit der Begründung, sie sei nicht mehr durch die Gebühreneinnahmen gedeckt.

d) Der Vergütungsanspruch wird nicht durch die in § 1 Abs. 4 PAuswG vom Bürger grundsätzlich zu zahlende Ausweisgebühr von 10 DM begrenzt. Zwar orientiert sich diese Gebühr - wie ausgeführt - an den gegenüber früheren Ausweisvordrucken gestiegenen Herstellungskosten für fälschungssichere Personalausweise. Gleichwohl läßt sich aus der das Außenverhältnis Bürger/Gemeinde betreffenden Gebührenvorschrift nichts für die Höhe des Entgelts im Innenverhältnis zwischen Bund und Gemeinden herleiten. Denn die Ausweisgebühr dient lediglich einer Kostenentlastung der Gemeinden, ohne den Bund insoweit auf einen bestimmten Preis festzulegen. Das folgt zum einen daraus, daß Kostenbelastung und Gebühreneinnahmen der Gemeinden niemals deckungsgleich waren. Zum anderen ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte des Personalausweisgesetzes, daß die Erhöhung der Gebühren und die Übernahme der Herstellungskosten durch den Bund zwei verschiedene Anliegen der Länder im Bundesrat waren.

e) Der Umstand, daß die Vergütung und deren Höhe weder im Personalausweisgesetz noch in einer anderen Rechtsnorm ausdrücklich geregelt sind, schließt eine Vergütungspflicht der Gemeinden nicht aus Ein Anstaltsbenutzungsverhältnis setzt voraus, daß zur Gebührenerhebung und -festsetzung eine gesetzliche oder eine auf gesetzlicher Ermächtigung beruhende hinreichend bestimmte normative Grundlage vorhanden ist (BVerfGE 20, 257 (269); Urteil vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 11.87 - Buchholz 445.5 § 47 WaStrG Nr. 1; Urteile vom 28. Februar 1969 - BVerwG 7 C 22.67 - und vom 10. Dezember 1971 - BVerwG 7 C 44.70 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 5 bzw. 6; Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG 4 C 95.68 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 6; vgl. auch Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1975, S. 46). Die für das Anstaltsbenutzungsverhältnis geltenden Grundsätze sind indes auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Die Gemeinden nehmen nicht in einem Verhältnis der Unterordnung Leistungen der Bundesdruckerei als einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung in Anspruch. Vielmehr besteht zwischen ihnen und dem Bund aufgrund der im Personalausweisgesetz getroffenen Regelung ein gesetzliches Schuldverhältnis, das die Beteiligten zur Erbringung von Leistung und Gegenleistung verpflichtet. Eine normative Regelung der Gegenleistung ist zwar aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit wünschenswert, jedoch für das Bestehen eines Vergütungsanspruchs nicht unabdingbar. Werden durch ein gesetzliches Schuldverhältnis Dauerbeziehungen der Beteiligten begründet, die zu Leistungen im Interesse des Bürgers führen, kann nicht davon ausgegangen werden, daß sich diese Beziehungen mangels einer normativen Bestimmung der Gegenleistung etwa nach den Vorschriften des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs oder der Geschäftsführung ohne Auftrag bestimmen (gegen eine Anwendung der §§ 812 ff. BGB bei gesetzlichen Verpflichtungen nach § 1 des Milch- und FettgesetzesBGHZ 41, 271 (275)[BGH 02.04.1964 - KZR 10/62]).

4. Die Höhe des Vergütungsanspruchs ist bei einem gegenseitigen gesetzlichen Schuldverhältnis in analoger Anwendung der Grundsätze zu ermitteln, die das Bürgerliche Gesetzbuch vorsieht, wenn zwar eine Vergütung zu zahlen, ihre Höhe aber nicht bestimmt ist.

a) Maßgeblich ist danach zunächst die taxmäßige und bei Fehlen einer Taxe die übliche Vergütung (vgl. § 612 Abs. 2, § 632 Abs. 2, § 653 Abs. 2 BGB). Eine taxmäßige Vergütung setzt nach Bundes- oder Landesrecht zugelassene oder festgesetzte Vergütungssätze voraus (vgl. Palandt/Putzo, Bürgerliches Gesetzbuch, 54. Aufl. 1995, § 612 BGB Rn. 7). Daran fehlt es hier mangels einer normativen Grundlage. Sie ergibt sich insbesondere nicht aus der Verordnung PR 30/53über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 (BAnz. Nr. 244), zuletzt geändert durch Verordnung PR 1/89 vom 13. Juni 1989 (BGBl I S. 1094). Diese Verordnung ist auf die für die Gemeinden erfolgte Herstellung und Lieferung von Personalausweisen nicht anwendbar. Das folgt bereits aus dem in der Präambel der Verordnung genannten Zweck, "marktwirtschaftliche Grundsätze auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens verstärkt durchzusetzen". Für die Herstellung von Personalausweisen gibt es unbeschadet des von allen Gemeinden in Deutschland geforderten einheitlichen Stückpreises keinen Markt, diese werden als nicht vertretbare Sachen vielmehr allein von der Bundesdruckerei hergestellt. Die Einmaligkeit der auf gesetzlichen Verpflichtungen der Beteiligten beruhenden gemeinschaftlichen Wahrnehmung von Hoheitsaufgaben im Personalausweiswesen verbietet es, auf den damit verbundenen Kostenausgleich diese Vorschriften anzuwenden. Sie sind nämlich im Interesse der Allgemeinheit zur Überwachung der Preise und zur Wahrung des Preisstandes erlassen und auf Preisvereinbarungen in privat-rechtlichen oder öffentlich-rechtlichen Auftragsverhältnissen zugeschnitten und sehen deshalb den grundsätzlichen Vorrang von Markt- vor Selbstkostenpreisen (§ 1 Abs. 1) und eine Vereinbarung der Beteiligten auch bei Selbstkostenpreisen (§ 5 Abs. 1, § 6 Abs. 1 und 2, § 7 Abs. 1 und 2, § 8) vor (vgl. Ebisch/Gottschalk, Preise und Preisprüfungen, 5. Aufl. 1987, § 1 VO PR Nr. 30/53 Rn. 14 f). Dabei kann hier offenbleiben, ob nach Privatisierung der Bundesdruckerei insoweit Anlaß zu einer abweichenden Beurteilung bestehen könnte. In Ermangelung eines Marktes entfällt auch die Berechnung einer üblichen Vergütung.

b) Läßt sich der Umfang der für eine bestimmte Leistung geschuldeten Gegenleistung nicht nach einer Taxe oder nach üblichen Vergütungssätzen bestimmen, sieht § 316 BGB für gegenseitige Verträge vor, daß die Bestimmung im Zweifel demjenigen Vertragspartner zusteht, der die Gegenleistung zu fordern hat. Damit soll verhindert werden, daß Verträge, die von den Beteiligten als verbindlich gewollt sind, allein daran scheitern, daß die Höhe der Vergütung nicht festgelegt worden ist (BGHZ 94, 99 (100)[BGH 13.03.1985 - IVa ZR 211/82]). Sinn und Zweck dieser Vorschrift rechtfertigen es, sie analog auf gesetzliche gegenseitige Schuldverhältnisse anzuwenden, deren Verbindlichkeit außer Frage steht, bei denen aber die Höhe der Gegenleistung ebenfalls nicht festgelegt worden ist. Das Bestimmungsrecht des Gläubigers der Gegenleistung rechtfertigt sich daraus, daß er am ehesten den Wert der von ihm erbrachten Leistung einzuschätzen vermag. Eine Monopolstellung, wie sie die Bundesdruckerei bei der Herstellung der Personalausweise besitzt, spricht nicht gegen, sondern für das Recht zur Bestimmung der Gegenleistung. Denn der Berechtigte muß in diesem Fall mit Rücksicht auf den Grundsatz der Gleichbehandlung die Gegenleistung einheitlich festlegen dürfen. Es kann ihm nicht zugemutet werden, sich den besonderen Wünschen des einzelnen Leistungsempfängers anzupassen und jeweils eine diesem genehme besondere Vergütung zu bewilligen (vgl. BGHZ 41, 271 (276)[BGH 02.04.1964 - KZR 10/62]). Entgegen der Auffassung der Beklagten scheitert die Anwendung des § 316 BGB auch nicht daran, daß die bereits einmal festgesetzte Vergütung für die Herstellung und Lieferung der Personalausweise später erhöht worden ist. Das Bestimmungsrecht analog § 316 BGB muß im vorliegenden Zusammenhang bei Preiserhöhungen ebenso gelten wie bei einer erstmaligen Preisfestsetzung.

c) Den Belangen des Leistungsempfängers wird dadurch Rechnung getragen, daß die Bestimmung der Gegenleistung analog § 315 Abs. 1 und 3 BGB für ihn nur dann verbindlich ist, wenn sie nach billigem Ermessen getroffen worden ist und tatsächlich der Billigkeit entspricht; anderenfalls erfolgt die Bestimmung durch Gerichtsurteil. Dabei bestimmt sich die Billigkeit nach dem Wert der zu vergütenden Leistung (Palandt/Heinrichs, a.a.O. § 315 BGB Rn. 10).

d) Geht man von diesen Grundsätzen aus, dann steht der Klägerin, die mit der Herstellung und Lieferung der Personalausweise durch die Bundesdruckerei der Beklagten eine Leistung erbracht hat, die Bestimmung der Höhe der Vergütung im Rahmen billigen Ermessens zu. Die Beklagte hat in der Vergangenheit das Bestimmungsrecht der Klägerin für ihren Vergütungsanspruch auch nicht in Zweifel gezogen. Sie hat den ursprünglichen Stückpreis von 9,70 DM nicht mit der Klägerin ausgehandelt, sondern deren einseitige Preisbestimmung akzeptiert. Sie hat selbst nach der Preiserhöhung nicht das Bestimmungsrecht der Klägerin als solches bestritten. In ihrem Schreiben vom 7. Februar 1989 hat sie unter Hinweis auf die unterschiedliche Zahlungspraxis der Gemeinden die Klägerin um "eine eindeutige Entscheidung in dieser Angelegenheit" gebeten und damit deren Bestimmungsrecht weiterhin anerkannt. Die Beklagte hält lediglich ihre aus der Erhöhung des Stückpreises resultierende finanzielle Mehrbelastung für untragbar.

Die analoge Anwendung des § 316 i.V.m. § 315 Abs. 1 und 3 BGB führt dazu, daß der von der Klägerin zum 1. Januar 1988 festgelegte Stückpreis von 11,90 DM verbindlich ist, wenn er der Billigkeit entspricht. Der Maßstab der Billigkeit beläßt der Klägerin einen Spielraum bei der Festsetzung des Preises. Nachdem zwei verschiedene von der Klägerin konsultierte sachverständige Prüfstellen zum Ausdruck gebracht haben, daß der Selbstkostenpreis bzw. die angemessene Vergütung für den Personalausweis höher liegt als der von der Klägerin bundesweit verlangte Stückpreis, ist dieser nicht unbillig. Die Angriffe der Beklagten gegen die Richtigkeit einzelner in den Preisgutachten angestellter Erwägungen zur Kosten- und Preiskalkulation gehen nicht so weit, daß mit ihnen die Billigkeit des von der Klägerin festgesetzten Stückpreises in Frage gestellt wird. Namentlich widerspricht es nicht der Billigkeit, daß die Klägerin ausweislich der genannten Gutachten bei ihren Preisen einen kalkulatorischen Gewinn entsprechend den Grundsätzen der erwähnten Verordnung PR 30/53 berücksichtigt hat. Daß die Klägerin den zuständigen Landesbehörden zur Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben einen ihrer erwerbswirtschaftlich tätigen Betriebe zur Verfügung stellen muß und daß diese den Betrieb in Anspruch nehmen müssen, hat nicht zur Folge, daß entgegen dem Zweck des Betriebes ein angemessener Gewinn nicht kalkuliert werden dürfte. Desgleichen läßt sich nicht aus Gründen der Billigkeit beanstanden, daß - zumal in der mangels Erfahrung nur begrenzt überschaubaren Anfangsphase der Herstellung fälschungssicherer Personalausweise - ein gewisser Kapazitätsüberhang für Zeiten stärkerer Inanpruchnahme bei der Preiskalkulation berücksichtigt wurde. Dies ist nicht unangemessen, weil wegen der Ausweispflicht des Bürgers nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PAuswG längere Wartezeiten für die Ausstellung der Personalausweise grundsätzlich vermieden werden müssen.

Bestimmt sich die Billigkeit nach dem Wert der zu vergütenden Leistung, ist es entgegen der Auffassung der Beklagten ohne Bedeutung, daß der Stückpreis bereits kurze Zeit nach der gesetzlichen Festlegung der vom Bürger zu tragenden Ausweisgebühr von 10 DM über diesen Betrag hinaus erhöht worden ist, solange er nur durch den Wert der erbrachten Leistung gerechtfertigt ist.

5. Die Klägerin kann den geltend gemachten Zinsanspruch analog § 286 Abs. 1 BGB als Schadensersatz wegen Verzuges fordern. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfen Verzugszinsen unbeschadet des Grundsatzes, daß Zinsen für die Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen nur aufgrund ausdrücklicher gesetzlicher Grundlage verlangt werden können (BVerwGE 80, 334 (335)[BVerwG 03.11.1988 - 5 C 38/84]; Urteil vom 21. März 1986 - BVerwG 7 C 70.83 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 82, S. 49), dann beansprucht werden, wenn die Geldleistung eine vertragliche Hauptleistungspflicht darstellt, die in einem Gegenseitigkeitsverhältnis zur Leistungspflicht des anderen Vertragspartners steht, und der Gläubiger seinen Betrieb nach kaufmännischen Grundsätzen so zu führen hat, daß die Erträge die Aufwendungen decken (BVerwGE 81, 312 (318)[BVerwG 15.03.1989 - 7 C 42/87]). Entsprechendes muß auch dann gelten, wenn sich der Vergütungsanspruch aus einem gesetzlichen Schuldverhältnis herleitet, auf das die Vorschriften über gegenseitige Verträge entsprechend anwendbar sind.

Danach kann die Klägerin wegen des bisher von der Beklagten nicht beglichenen Differenzbetrages, der sich aus der Erhöhung des Stückpreises auf 11,90 DM ergibt, Verzugszinsen als Schadensersatz beanspruchen. Es handelt sich bei der Verpflichtung zur Zahlung des Differenzbetrages um eine Hauptleistungspflicht aus einem gegenseitigen Schuldverhältnis. Die Verpflichtung der Bundesdruckerei, ihre Tätigkeit erwerbswirtschaftlich auszurichten, folgt - wie bereits dargelegt - aus § 26 BHO. Die Klägerin hatte die Beklagte mit Schreiben vom Januar 1990 aufgefordert, die mit der Zusendung der Rechnung fällig gewordene Geldforderung bis zum 15. Februar 1990 zu bezahlen und sie damit nach § 284 Abs. 1 Satz 1 BGB in Verzug gesetzt. Die Höhe der Verzugszinsen bestimmt sich angesichts der auch von der Beklagten nicht bestrittenen laufenden Inanspruchnahme von Krediten seitens der Klägerin nach den Zinssätzen für Kredite des Bundes zur Deckung von Ausgaben (BVerwGE 81, 312 (317)[BVerwG 15.03.1989 - 7 C 42/87]; BGH MDR 1978, 818).

6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Meyer

Gielen

Kemper

Hahn

Groepper