Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 04.11.1987, Az.: BVerwG 1 B 112.87

I.

Die Klägerin, eine bolivianische Staatsangehörige, ist mit einem deutschen Staatsangehörigen verheiratet. Sie erstrebt ihre Einbürgerung. Die Behörde hat diese davon abhängig gemacht, daß sich die Klägerin zur Rückzahlung des ihr während ihres Studiums in der Bundesrepublik Deutschland gewährten DAAD-Stipendiums verpflichtet. Die Klägerin hat dies abgelehnt und Klage erhoben. Vor dem Verwaltungsgericht wurden einschlägige, der Klägerin ungünstige Entscheidungen des Berufungsgerichts erörtert, gegen die Revision eingelegt worden war. Die Klägerin und die beklagte Behörde schlossen mit Rücksicht hierauf in der mündlichen Verhandlung einen gerichtlichen Vergleich. Danach waren sich die Parteien u.a. einig, "daß sich die Entscheidung der beklagten Behörde ... letztlich nach dem Ausgang der ... Revisionsverfahren oder eines derselben richten soll, d.h. sollte das Bundesverwaltungsgericht die streitbefangene Frage für den Einbürgerungsantragsteller günstig entscheiden, wird die beklagte Behörde auch die ... Klägerin einbürgern, unter Vorbehalt der Prüfung der noch nicht von der Behörde abschließend geprüften Tatsache der sog. 'Unbescholtenheit', und umgekehrt wird die Klägerin den Ausgang der Revisionsverfahren mit den entsprechenden Konsequenzen hinnehmen".

Durch Urteil vom 16. Mai 1983 - BVerwG 1 C 230.79 - (Buchholz 130 § 9 RuStAG Nr. 3) hat das Bundesverwaltungsgericht eines der Urteile des Berufungsgerichts, die den Anlaß für den vorgenannten Vergleich bildeten, mangels Beiladung der Bundesrepublik Deutschland aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen, dabei aber zugleich zur Förderung des Verfahrens Hinweise für die Beurteilung der Frage gegeben, ob die Einbürgerung des aus einem Entwicklungsland stammenden ausländischen Ehegatten eines Deutschen nach § 9 RuStAG davon abhängig gemacht werden darf, daß er sich zur Rückzahlung eines ihm aus deutschen öffentlichen Mitteln gewährten Stipendiums verpflichtet. Die Klägerin hat unter Berufung hierauf sowie auf die Hinweise, die das Bundesverwaltungsgericht in der Entscheidung einer Parallelsache gegeben hat (Urteil vom 16. Mai 1983 - BVerwG 1 C 28.81 - NJW 1984, 70), aufgrund des gerichtlichen Vergleichs ihre Einbürgerung verlangt. Die Behörde hat demgegenüber die Auffassung vertreten, das Bundesverwaltungsgericht habe die strittige Frage noch nicht abschließend entschieden. Das Verwaltungsgericht hat aufgrund des Vergleichs den Beklagten verpflichtet, die Klägerin einzubürgern. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und ausgeführt, der Vergleich sei nicht wirksam geworden, weil ihm die Bundesrepublik Deutschland, die zu dem früheren Verfahren notwendig hätte beigeladen werden müssen, aber nicht beigeladen worden sei, nicht zugestimmt habe.

Mit ihrer Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision beruft sich die Klägerin auf den Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache und wirft die Frage auf, "ob ein ohne Zustimmung des notwendig Beizuladenden oder notwendig Beigeladenen abgeschlossener Prozeßvergleich wirksam ist".

II.

Die Beschwerde muß erfolglos bleiben.

Die Rechtssache hat nicht die ihr von der Klägerin beigemessene grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Eine solche Bedeutung liegt nur vor, wenn die Rechtssache eine Rechtsfrage aufwirft, die im Interesse der Einheit oder Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Die in der Beschwerdeschrift aufgeworfene Frage läßt sich, soweit sie im vorliegenden Falle erheblich sein kann, unmittelbar aufgrund des Gesetzes und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hinreichend beantworten.

1.

Nach § 106 VwGO können die Beteiligten einen Prozeßvergleich schließen, soweit sie über den Gegenstand der Klage verfügen können. Beteiligte sind nach § 63 VwGO außer dem Kläger und dem Beklagten der Beigeladene sowie der Oberbundesanwalt und der Vertreter des öffentlichen Interesses, falls diese von ihrer Beteiligungsbefugnis Gebrauch machen. Danach ist nicht Beteiligter, wer nach § 65 VwGO beigeladen werden kann oder beigeladen werden muß, aber nicht beigeladen worden ist (Beschlüsse vom 23. Februar 1977 - BVerwG 7 CB 74.75 - Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 45; vom 29. Oktober 1980 - BVerwG 1 CB 138.80 -). Daraus folgt ohne weiteres, daß die Klägerin und die beklagte Einbürgerungsbehörde nicht allein aus dem Grund an dem Abschluß eines Prozeßvergleichs gehindert waren, weil - wie es der Rechtsprechung des beschließenden Senats entspricht (BVerwGE 67, 173) - die Bundesrepublik Deutschland zu dem Rechtsstreit nach § 65 Abs. 2 VwGO hätte beigeladen werden müssen, aber nicht beigeladen worden ist und deswegen an dem Vergleich nicht mitgewirkt hat. Eine Beendigung des Verwaltungsrechtsstreits im Wege des Vergleichs ist in Fällen wie dem vorliegenden von vornherein rechtlich unbedenklich, wenn sich Kläger und Beklagter auf Vereinbarungen beschränken, die den Rechtskreis des Dritten, der hätte beigeladen werden müssen, nicht berühren. Die Notwendigkeit der Beiladung allein bewirkt nicht, daß für solche Vereinbarungen von vornherein kein Raum wäre. Im übrigen beurteilt es sich nach den allgemeinen Regeln, ob ein Prozeßvergleich nicht wirksam ist, weil ein Dritter, der notwendig hätte beigeladen werden müssen, an ihm nicht mitgewirkt hat.

2.

Der Prozeßvergleich im Sinne des § 106 VwGO hat eine Doppelnatur. Er ist Prozeßhandlung und zugleich öffentlich-rechtlicher Vertrag (BVerwGE 14, 103 <104>[BVerwG 28.03.1962 - V C 100/61]). Für die Frage, ob die in dem Prozeßvergleich getroffenen Vereinbarungen wirksam sind, gelten deswegen auch die Vorschriften der §§ 54 ff. des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) bzw. die entsprechenden Vorschriften der Landesverwaltungsverfahrensgesetze über öffentlich-rechtliche Verträge.

a)

Nach § 58 Abs. 1 VwVfG (= § 58 Abs. 1 VwVfG.NW.), der demnach auf Prozeßvergleiche Anwendung findet, wird ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der in die Rechte eines Dritten eingreift, erst wirksam, wenn der Dritte schriftlich zustimmt. Diese Vorschrift ist hier nicht einschlägig. Die Einbürgerung der Klägerin bedarf zwar gemäß § 3 der Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit vom 5. Februar 1934 (RGBl. I S. 85) der Zustimmung des Bundesministers des Innern (BVerwGE 67, 173). Das Zustimmungserfordernis stellt aber kein Recht der Bundesrepublik Deutschland im Sinne des § 58 Abs. 1 VwVfG dar; ihm liegt auch ein solches Recht nicht zugrunde. Die Bundesrepublik Deutschland ist vielmehr am Einbürgerungsverfahren als Sachwalterin des öffentlichen Interesses beteiligt. Fälle dieser Art der Behördenmitwirkung werden von § 58 Abs. 1 VwVfG nicht erfaßt (Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 2. Aufl., § 58 RdNr. 10; Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Aufl., § 58 RdNr. 12). Für sie ist § 58 Abs. 2 VwVfG (= § 58 Abs. 2 VwVfG.NW.) maßgebend. Danach wird ein Vertrag, der anstatt eines Verwaltungsaktes, bei dessen Erlaß nach einer Rechtsvorschrift die Genehmigung, die Zustimmung oder das Einvernehmen einer anderen Behörde erforderlich ist, geschlossen wird, erst wirksam, nachdem die andere Behörde in der vorgeschriebenen Form mitgewirkt hat. Nach dieser Vorschrift ist die in Rede stehende Vereinbarung nicht wirksam geworden. Das bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren.

b)

Hier ist zwar nicht "anstatt" einer Einbürgerung, die durch rechtsgestaltenden Verwaltungsakt erfolgt (§ 16 Abs. 1 Satz 1 RuStAG), ein Vertrag geschlossen worden. Gemeint sind Fälle, in denen der Verwaltungsakt durch eine vertragliche Vereinbarung gewissermaßen "ersetzt" wird, diese also eine dem Verwaltungsakt "entsprechende" Regelung enthält (Kopp, VwVfG, 4. Aufl., § 58 RdNr. 13; Stelkens/Bonk/Leonhardt, a.a.O., § 58 RdNr. 20). Das ist hier nicht der Fall, überwiegend wird aber mit Rücksicht auf den Schutzzweck der Norm angenommen, daß über den gesetzlichen Wortlaut hinaus unter § 58 Abs. 2 VwVfG auch Verpflichtungen fallen, einen Verwaltungsakt zu erlassen, der in der angeführten Weise der Mitwirkung einer anderen Behörde bedarf (vgl. z.B. Kopp, a.a.O., § 58 RdNr. 13; Stelkens/Bonk/Leonhardt, a.a.O., § 58 RdNr. 20; Meyer/Borgs, a.a.O., § 58 RdNr. 16; anderer Ansicht z.B. Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 3. Aufl., S. 539). Nach dieser Auffassung ist der Vergleich, auf den sich die Klägerin stützt, nicht wirksam geworden, denn die Behörde hat sich verpflichtet, bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen die Klägerin einzubürgern, ohne daß der Bundesminister des Innern, dessen Zustimmung aufgrund einer Rechtsvorschrift für die Einbürgerung erforderlich ist, der Verpflichtung damals oder später zugestimmt hätte.

Aber auch unabhängig von dieser Erwägung ist die Wirksamkeit der Vereinbarung zu verneinen. Die vertragliche Verpflichtung der Behörde entspricht einer - von bestimmten Voraussetzungen abhängig gemachten - Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG (= § 38 VwVfG.NW.). Bedarf ein zugesicherter Verwaltungsakt wie die Einbürgerung aufgrund einer Rechtsvorschrift der Mitwirkung einer anderen Behörde, so setzt gemäß § 38 Abs. 1 Satz 2 VwVfG die Zusicherung ebenfalls die Mitwirkung dieser Behörde voraus (vgl. auch Urteil vom 31. März 1987 - BVerwG 1 C 26.86 - NJW 1987, 2180). Es ist zwar umstritten, ob die Zusicherung einen Verwaltungsakt darstellt (vgl. dazu z.B. Kopp, a.a.O., § 38 RdNr. 6). Das Bundesverwaltungsgericht hat dies aber im Urteil vom 23. Mai 1986 - BVerwG 8 C 5.85 - (NVwZ 1986, 1011 mit Bespr. Stelkens, NVwZ 1987, 471 [BVerwG 23.05.1986 - 8 C 5/85]) angenommen. Bei Zugrundelegung dieser Rechtsauffassung hat die Behörde hier anstatt einer als Verwaltungsakt zu qualifizierenden Einbürgerungszusicherung einen Vertrag geschlossen, dessen Wirksamkeit von der - hier nicht erteilten - Zustimmung des Bundesministers des Innern abhängt. Dasselbe muß gelten, wenn Zusicherungen nicht als Verwaltungsakte zu werten sein sollten. Die Regelung des § 58 Abs. 2 VwVfG ist auf solche Verträge entsprechend anzuwenden, die sich auf mitwirkungsbedürftige Hoheitsakte beziehen, die in ihrem Rechtscharakter einem Verwaltungsakt im wesentlichen gleichstehen (vgl. Meyer/Borgs, a.a.O., § 58 RdNr. 15), wie es bei Zusicherungen der Fall ist (vgl. insbesondere § 38 Abs. 2 VwVfG). Auch für sie trifft der auf den Schutz der gesetzlichen Kompetenzordnung gerichtete Gesetzeszweck uneingeschränkt zu. Es spricht nichts dafür, daß der Gesetzgeber insoweit die Kompetenzordnung in geringerem Maße geschützt wissen will, obwohl die maßgebende, dem subordinationsrechtlichen Bereich ebenfalls zuzurechnende Amtshandlung einem Verwaltungsakt im wesentlichen gleichgestellt ist.

Ist somit § 58 Abs. 2 VwVfG auf die von der Einbürgerungsbehörde eingegangene Verpflichtung anwendbar, ist die strittige Vereinbarung nicht wirksam geworden. Das hat das Berufungsgericht zutreffend erkannt.

3.

Nach alledem ist die Beschwerde zurückzuweisen. Das bedeutet übrigens nicht, daß die Klägerin von der Einbürgerung ausgeschlossen wäre. Sie ist nicht gehindert, den grundsätzlichen Einbürgerungsanspruch aus § 9 RuStAG geltend zu machen, wie auch das Berufungsgericht annimmt. Die Frage, ob und inwieweit die Einbürgerung von der Verpflichtung zur Rückzahlung eines aus deutschen öffentlichen Mitteln zu entwicklungspolitischen Zwecken gezahlten Stipendiums abhängig gemacht werden darf, hat der beschließende Senat inzwischen einer weiteren Klärung zugeführt (vgl. u.a. Urteil vom 31. März 1987 - BVerwG 1 C 29.84 - NJW 1987, 2174).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es besteht kein Anlaß, außergerichtliche Kosten der Beigeladenen gemäß § 162 Abs. 3 VwGO für erstattungsfähig zu erklären.