I.

Der Kläger befand sich bis Ende Mai 1947 in Kriegsgefangenschaft. Im November 1959 beantragte er zur Beschaffung von Hausrat eine Beihilfe nach dem Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz. Der Beklagte schätzte den notwendigen Bedarf für Hausratbeschaffung auf 700 DM und war entsprechend seiner damaligen Verwaltungsübung bereit, eine Beihilfe in dieser Höhe zu genehmigen. Hiermit erklärte sich der Kläger am 20. Januar 1960 schriftlich einverstanden. Durch Runderlaß vom 23. Februar 1960 (Nds. MBl. 1960, 198) bestimmte der Niedersächsische Minister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegssachgeschädigte:

"Eine Beihilfe wird nicht gewährt, wenn das Fehlen des dringend benötigten Hausrats nicht auf der späten Rückkehr aus der Gefangenschaft beruht."

Der Beklagte lehnte daraufhin durch Bescheid vom 28. April 1960 den Antrag des Klägers ab. Die Beschwerde blieb ohne Erfolg.

Der Kläger hat Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben und dabei auf den "Revers" Bezug genommen, nach dem er habe 700 DM erhalten sollen. In der mündlichen Verhandlung von 10. Januar 1961, in der der Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds anwesend war, haben die Parteien auf Anregung des Gerichts nach eingehender Erörterung der Sach- und Rechtslage mit Rücksicht auf den Verfügungsentwurf des Beklagten vom 18. Januar 1960 und die schriftliche Erklärung des Klägers vom 20. Januar 1960 - unabhängig von der Rechtslage - folgenden Vergleich abgeschlossen:

1. 1.

   Der Beklagte erklärt sich bereit, an den Kläger 700 DM Hausrathilfe zu zahlen, womit sich dieser am 20. Januar 1960 bereits einverstanden erklärt hat.

2. 2.

   Der Kläger nimmt die Klage vom 12. August 1960 zurück.

Daraufhin hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt und die Verfahrenskosten dem Kläger auferlegt.

Der Kläger hat jedoch vom Beklagten den Betrag für die Hausrathilfe nicht erhalten, vielmehr hat dieser mit Schriftsatz vom 20. April 1961 beantragt, das Verfahren fortzusetzen, da er den Vergleich anfechte. In diesem fortgesetzten Rechtsstreit hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und in den Gründen seines Urteils ausgeführt: Der Vergleich sei nichtig; denn der Beklagte habe nicht über den Gegenstand der Klage verfügen können. Einen Ermessensspielraum habe er nicht gehabt. Die rechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe seien nicht gegeben gewesen. Die Ungewißheit über die Frage, ob die rechtlichen Voraussetzungen für eine Beihilfe vorlägen, könne nicht durch einen Vergleich beigelegt werden. Das Verwaltungsgericht habe daher in der Sache entscheiden müssen. Da es am ursächlichen Zusammenhang zwischen Kriegsgefangenschaft und Mittelbedarf fehle, dürfe eine Beihilfe nicht gewährt werden. Daraus, daß der Beklagte, bevor der Runderlaß vom 23. Februar 1960 ergangen sei, bei der Bewilligung großzügiger verfahren sei, könne der Kläger nichts herleiten. Auch die schriftliche Erklärung, mit einer Beihilfe von 700 DM einverstanden zu sein, ändere nichts an der Rechtslage. Sie stelle keinen Bescheid dar, in dem über den Antrag des Klägers entschieden worden sei.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er ist der Auffassung, daß der Vergleich rechtswirksam sei. Der Beklagte habe über den Betrag von 700 DM verfügen können. Unerheblich für die Wirksamkeit des gerichtlichen Vergleichs sei es, ob die Klage möglicherweise abgewiesen worden wäre, wenn es nicht zum Vergleichsabschluß gekommen wäre. Eine Anfechtung wegen Irrtums scheide aus, ganz abgesehen davon, daß es an der unverzüglichen Anfechtung fehle. Auch nach den Grundsätzen von Treu und Glauben und des Vertrauensschutzes, den ein Staatsbürger gegenüber Verwaltungshandlungen genieße, könne sich der Beklagte nicht vom Vergleich lösen. Schließlich reiche sogar die mündliche Zusage des zuständigen Sachbearbeiters aus, die Behörde zur Zahlung der Beihilfe zu verpflichten.

Der Kläger hat den Antrag gestellt,

hilfsweise,

Der Beklagte ist den Ausführungen des Klägers entgegengetreten. Er meint, er habe materiellrechtlich nicht über den Gegenstand der Klage verfügen können. Schon deshalb sei der Vergleich nichtig. Er verstoße außerdem gegen ein gesetzliches Verbot; denn er stehe nicht im Einklang mit den Vorschriften des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes. Der Kläger könne sich auch nicht erfolgreich auf die Einverständniserklärung des Beklagten stützen. Diese sei kein förmlicher Bescheid und lediglich im Zusammenhang mit einer Auskunft erteilt worden.

Der Beklagte hat

beantragt.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Seiner Ansicht nach ist der Vergleich vom 10. Januar 1961 nichtig.

II.

Die Revision ist begründet.

Streitbefangen ist die Rechtsbeständigkeit des Vergleichs vom 10. Januar 1961.

Entsteht Streit über die Frage, ob ein gerichtlicher Vergleich wirksam ist, so ist das ursprüngliche Verfahren fortzusetzen(Beschluß vom 21. Februar 1957 - BVerwG I C 150.56 - [Buchholz BVerwG 332, § 68 MRVO 165 Nr. 1]). Ein unwirksamer Vergleich beendet das Vorfahren nicht. Zur Entscheidung hierüber ist das bisher mit der Sache befaßte Gericht berufen. Das Verwaltungsgericht war des halb für diese Entscheidung zuständig. Seiner Rechtsauffassung kann jedoch nicht gefolgt werden. Sie verkennt das Wesen des gerichtlichen Vergleichs. § 106 VwGO bestimmt:

"Um den geltend gemachten Anspruch vollständig oder zum Teil zu erledigen, können die Beteiligten zur Niederschrift des Gerichts oder des beauftragten oder ersuchten Richters einen Vergleich schließen, soweit sie über den Gegenstand der Klage verfügen können."

Der gerichtliche Vergleich (Prozeßvergleich) ist sowohl eine Prozeßhandlung, deren Wirksamkeit sich nach den Grundsätzen des Prozeßrechts richtet, als auch ein Rechtsgeschäft, für das die Rechtsregeln des materiellen Rechts gelten (BGHZ 16, 388 [390] und BVerwGE 10, 110). Als Prozeßhandlung beendet er den Rechtsstreit unabhängig von dem sachlich-rechtlichen Inhalt des Vergleichs allein auf Grund seines Abschlusses vor dem Gericht (vgl.Urteil vom 27. September 1961 - BVerwG I C 93.58 - [Gewerbearchiv 1962, 68]). Aus der Doppelnatur des gerichtlichen Vergleichs ergibt sich aber, daß die Unwirksamkeit des materiellrechtlichen Rechtsgeschäfts sachlich auch den prozeßrechtlich wirksamen Vergleich zerstört (BGHZ a.a.O.). Es bedarf deshalb im vorliegenden Falle der Prüfung, ob der gerichtliche Vergleich vom 10. Januar 1961 - sei es als Prozeßhandlung, sei es als Rechtsgeschäft - etwa nichtig ist. Allgemein und so auch im Bereich der leistunggewährenden Verwaltung gilt der Grundsatz, daß durch einen Vergleich nicht gegen zwingende gesetzliche Bestimmungen oder überwiegende öffentliche Interessen verstoßen werden darf. Dem steht aber nicht entgegen, daß Meinungsverschiedenheiten, die in der Frage des Bestehens eines Rechtsverhältnisses oder der sich daraus, ergebenden Ansprüche und Verpflichtungen hervorgetreten sind, durch eine vergleichsweise Regelung beigelegt werden können (so auchBeschluß vom 15. Juni 1959 - BVerwG VI B 228.57 - und BGHZ 17, 61). Demgemäß können, wenn von der Behörde der Erlaß eines bestimmten Verwaltungsaktes begehrt wird und verschiedene Ansichten über die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlaß dieses Verwaltungsaktes bestehen, diese Meinungsverschiedenheiten durch einen Vergleich beigelegt werden. Jedoch müssen die Parteien über den Gegenstand der Klage verfügen können. Das bedeutet, daß die vergleichschließende Behörde formell befugt sein muß, einen dem Vergleich entsprechenden Verwaltungsakt zu erlassen.

Die Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall führt zu folgendem Ergebnis: Die Beteiligten haben in dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren darum gestritten, ob der Kläger die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer Hausratbeschaffungsbeihilfe erfülle und ob aus der Aufforderung, eine Einverständniserklärung mit der Zahlung von 700 DM abzugeben, eine die Behörde bindende Zusage herzuleiten sei. Es handelt sich also in erster Linie um eine Meinungsverschiedenheit über das Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen für eine bestimmte Leistung der gewährenden Verwaltung. Diese umstrittenen Rechtsfragen waren einer vergleichsweisen Regelung zugänglich. Das Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz enthält keine Vorschrift, in der ausgesprochen ist, daß zwischen Kriegsgefangenschaft und Mittelbedarf ein ursächlicher Zusammenhang bestehen müsse. Dieses Erfordernis ist vielmehr erst später aus Sinn und Zweck der Vergünstigungen nach Abschnitt II dieses Gesetzes abgeleitet worden. Zunächst hat jedoch hierüber bei den verschiedenen Behörden und Verwaltungsgerichten eine durchaus nicht einhellige Meinung bestanden. Erst durch die Rechtsprechung des erkennenden Senats ist diese Frage in Sinne des Erfordernisses eines ursächlichen Zusammenhanges geklärt worden. Die in Betracht kommenden Entscheidungen sind am22. März 1961 - BVerwG V C 54.59 [ZLA 1961, 238 = IFLA 1961, 139] -, am 17. Mai 1961 - BVerwG V C (101.)/(102.)58 - [Mtbl.BAA 1961, 405] und BVerwG V C 266.58 [DÖV 1962, 74 [Leits.]] und am14. Juni 1961 - BVerwG V C 247.59 [DÖV 1962, 74 [Leits.]] - ergangen. Im Zeitpunkte des Abschlusses des Vergleichs hat somit eine höchstrichterliche Rechtsprechung zur Frage des Erfordernisses des ursächlichen Zusammenhanges noch nicht vorgelegen, so daß schon deshalb nicht davon gesprochen werden kann, daß der Vergleich offensichtlich gegen gesetzliche Vorschriften verstoßen habe.

Es ist auch nicht ersichtlich, daß er einen Verstoß gegen überwiegende öffentliche Interessen darstellen könnte. Unter diesen Umständen bedarf es keines Eingehens auf die Frage, ob er - im Hinblick auf das vorausgegangene Verhalten der Behörde - sich überdies noch aus dem auch das öffentliche Recht beherrschenden Grundsatz des Vertrauensschutzes rechtfertigt(Urteile vom 7. Dezember 1954 - BVerwG I C 75.53 [NJW 1955, 805 [806] = DVBl. 1955, 293] - und vom 8. März 1956 [BVerwGE 3, 199]).

Der Beklagte konnte auch über den Gegenstand der Klage verfügen. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, das Ausgleichsamt des Beklagten sei die für die Gewährung oder Versagung der Beihilfe in erster Instanz zuständige Stelle. Die Organisation der Länderbehörden zur Ausführung von Bundesgesetzen beruht auf Landesrecht, das nach § 137 Abs. 1 VwGO irrevisibel ist. Somit ist für den erkennenden Senat verbindlich festgestellt, daß der Beklagte formell befugt war, einen dem Vergleich entsprechenden Verwaltungsakt zu erlassen. Bundesrechtlich ist in § 40 Abs. 2 KgfEG lediglich bestimmt, daß über Anträge zur Gewährung von Beihilfen der Leiter der für den ständigen Aufenthalt des Antragstellers zuständigen Behörde entscheidet. Gegen diese nur die örtliche Zuständigkeit betreffende Vorschrift ist bei Abschluß des Vergleichs nicht verstoßen worden, da der Kläger im Kreis Grafschaft Bentheim wohnt und der Kreissyndikus dieses Kreises mit Vollmacht des Oberkreisdirektors gehandelt hat. Aus der - ebenfalls auf Landesrecht beruhenden - Beschwerdebefugnis des Vertreters der Interessen des Ausgleichsfonds ist nicht herzuleiten, daß die Behörde nur mit seiner Zustimmung einen gerichtlichen Vergleich abschließen kann.

Unerörtert kann schließlich bleiben, ob ein Prozeßvergleich ein beiderseitiges Nachgeben erfordert oder auch dann zulässig ist, wenn er den Anspruch einer Partei in vollen Umfang erfüllt; denn hier hat der Kläger durch die Rücknahme der Klage die bis zum Vergleichsabschluß entstandenen Verfahrenskosten übernommen und insoweit nachgegeben.

Nach alledem ist nichts dafür gegeben, daß der Vergleich nichtig sei. Dahingestellt kann bleiben, ob ein im verwaltungsgerichtlichen Verfahren abgeschlossener Prozeßvergleich angefochten werden kann. Selbst wenn hierfür die bürgerlich-rechtlichen Grundsätze über die Anfechtung von Willenserklärungen Anwendung fänden, so würde es doch an Anfechtungsgründen fehlen. Der Beklagte hat einen Vergleich mit dem Inhalt abschließen wollen, der protokolliert worden ist. Er hat sich nicht in Irrtum über die Folgen seiner Erklärung befunden, wenn er auch nicht vorausgesehen haben mag, daß der Regierungspräsident, der die Mittel verwaltet, nicht bereit sein werde zu zahlen. Die Rechtsbeziehung des Beklagten zur mittelverwaltenden Behörde betrifft aber lediglich das Innenverhältnis innerhalb der auf Landesrecht beruhenden behördlichen Organisation. Nach außen hin ist sie im vorliegenden Fall ohne Bedeutung. Der Staatsbürger muß sich darauf verlassen können, daß Erklärungen, die von der zuständigen Behörde ihm gegenüber abgegeben worden sind, für diese verbindlich sind. Wie dabei das behördliche Innenverhältnis gestaltet ist und welche Stelle die Zahlung schließlich leistet, ist für ihn unerheblich.

Nach alledem war der Revision des Klägers stattzugeben und das angefochtene Urteil aufzuheben. Damit verbleibt es bei der durch den Vergleich vom 10. Januar 1961 geschaffenen Rechtslage.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 155 Abs. 2 VwGO.