Der Kläger beabsichtigte, zur Errichtung eines Wohngebäudes einen Grundstücksteil zu kaufen, der in einem Wohnsiedlungsgebiet und in einem Landschaftsschutzgebiet liegt, und beantragte die hierfür erforderliche Genehmigung. Die für diesen Ankauf erforderlichen Mittel wollte der Kläger sich durch Verkauf mehrerer in einer anderen Gemarkung liegenden Grundstücke beschaffen. Gelegentlich einer Verhandlung über diesen Genehmigungsantrag wurde dem Kläger von dem zuständigen Sachbearbeiter eine von diesem selbst unterzeichnete Genehmigung für den Verkauf seiner Grundstücke erteilt und ihm auf seine Frage, ob die Genehmigung für den beabsichtigten Ankauf glattgehe, geantwortet, daß die Sache "in Ordnung gehe". Mit Bescheid vom 15. Januar 1951 wurde die Genehmigung versagt. In der Begründung wurde aus geführt: Die zum Ankauf vorgesehenen Flurstücke lägen außerhalb der geschlossenen Ortslage nach dem Wirtschaftsplan des Landkreises, auch außerhalb eines im Zusammenhang gebauten Ortsteils, und überdies im Landschaftsschutzgebiet. Eine Bebauung würde daher den §§ 18 und 19 des Reichsnaturschutzgesetzes, dem § 3 der Bauregelungsverordnung und den Bestimmungen des. Wohnsiedlungsgesetzes widersprechen. Die Teilungsgenehmigung sei deshalb zu versagen. Gegen diesen Bescheid wandte sich der Kläger in einem an die Kreisverwaltung gerichteten Schreiben vom 29. Januar 1951, in dem er erklärte, daß er fristgemäß Einspruch erhebe. Er legte ferner einen Bauantrag mit den erforderlichen Unterlagen vor und begehrte unter Bezugnahme auf seinen "Einspruch" mündliche Verhandlung über seinen Antrag vor dem Kreisausschuß. Die Kreisverwaltung lehnte mit Verfügung vom 20. März 1951 den Antrag ab. Als Gründe waren dabei die gleichen angeführt wie in dem Bescheid vom 15. Januar 1951.

Der Kläger erhob daraufhin Beschwerde. Er ist der Ansicht, daß die Kreisverwaltung durch die Zusage ihres Sachbearbeiters gebunden sei, die Genehmigung zu erteilen. Der Regierungspräsident wies die Beschwerde durch Bescheid vom 27. Juli 1951 zurück. Das Grundstück liege in einem Gebiet, das nach dem Wirtschaftsplan des Kreises zur landwirtschaftlichen Nutzung vorgesehen sei. Eine Bebauung würde dem Wirtschaftsplan widersprechen. Auf Grund des § 6 Nr. 1 des Wohnsiedlungsgesetzes sei die Genehmigung daher zu versagen. Außerdem liege das Grundstück in einem Landschaftsschutzgebiet, in dem nach der Landschaftsschutzverordnung des Kreises die Errichtung von Bauwerken aller Art verboten sei.

Gegen diesen Bescheid hat der Kläger Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit dem Antrag,

Das Landesverwaltungsgericht Minden hat die angefochtenen Bescheide aufgehoben und die Klage im übrigen abgewiesen. In den Gründen ist ausgeführt: In der Versagung der Genehmigung nach dem Wohnsiedlungsgesetz liege ein Ermessensmißbrauch. Die Behörde sei zu Unrecht davon ausgegangen, daß eine Ermessensentscheidung über den Antrag des Klägers gar nicht möglich sei. Zwar sei nach § 6 des Wohnsiedlungsgesetzes eine Genehmigung bei Widerspruch gegen den Wirtschaftsplan zu versagen, doch lasse die Kannvorschrift des § 7 Abs. 3 des Wohnsiedlungsgesetzes auch hier eine Ermessensentscheidung zu. Das Bauten aller Art umfassende Verbot, wie es in der Ländschaftsschutzverordnung des Kreises enthalten sei, sei ungültig. Das Reichsnaturschutzgesetz ermächtige nur zum Verbot von Bauten, durch die das Landschaftsbild verunstaltet würde. Dieses Erfordernis sei in jedem Einzelfall zu prüfen, und diese Prüfung ergebe hier, daß eine Möglichkeit bestehe, den beabsichtigten Bau der Landschaft anzupassen. Die Versagung der Bebauungsgenehmigung nach § 3 der Bauregelungsverordnung stelle einen Ermessensmißbrauch dar, da die Behörde dem Kläger eine verbindliche Zusage gegeben habe, die Genehmigung zu erteilen. Dem Verpflichtungsantrag könne dagegen nicht stattgegeben werden, da die zu treffende Entscheidung in das Ermessen der Verwaltungsbehörde falle.

Das Berufungsgericht hat in Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage in vollem Umfange abgewiesen. In den Gründen ist ausgeführt: Soweit sich die Klage gegen den Bescheid vom 15. Januar 1951 richte, sei sie unzulässig, da das vorgeschriebene Vorverfahren nicht durchgeführt sei. Gegen die Versagung der Wohnsiedlungsgenehmigung sei die Beschwerde gegeben. Der Kläger habe aber nicht Beschwerde, sondern Einspruch eingelegt; da er ausdrücklich beantragt habe, daß seine Angelegenheit dem Kreisausschuß, also einem Organ des Kreises vorgelegt werde, er somit den Willen gehabt habe, lediglich die angegriffene Behörde selbst anzugehen, könne der Einspruch nicht in eine Beschwerde umgedeutet werden. Der Kläger habe aber seinen Antrag dann durch Vorlage eines förmlichen Bauantrages zulässigerweise wiederholt. Dieser Antrag sei als Antrag auf Erteilung aller gesetzlich erforderlichen Genehmigungen anzusehen, also der Genehmigung nach § 4 des Wohnsiedlungsgesetzes, der Bebauungsgenehmigung nach § 3 der Bauregelungsverordnung, der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 3 der Landschaftsschutzverordnung des Kreises, der Ansiedlungsgenehmigung nach § 13 des Ansiedlungsgesetzes und der Bauerlaubnis nach dem örtlichen Baurecht. Die Kreisverwaltung habe ihren ablehnenden Bescheid hinsichtlich der Wohnsiedlungsgenehmigung nicht lediglich auf § 6 Nr. 1 des Wohnsiedlungsgesetzes, sondern zugleich darauf gestützt, daß das Grundstück in einem Landschaftsschutzgebiet liege, somit auch auf § 3 der Bauregelungsverordnung. Daraus ergebe sich, daß die Entscheidung auch nach § 6 Nr. 3 des Wohnsiedlungsgesetzes getroffen sein sollte. Die angeführten Versagungsgründe seien auch gegeben. Da das Grundstück in einem Gebiet liege, das nach dem Wirtschaftsplan als Freifläche vorgesehen sei, in dem nach der Verordnung des Kreises jede Bebauung verboten sei, habe eine Erteilung der Genehmigung unter Auflagen nach § 7 Abs. 3 des Wohnsiedlungsgesetzes nicht in Betracht kommen können. Die Möglichkeit einer Ermessensentscheidung sei auf die Fälle des § 3 Abs. 2 des Wohnsiedlungsgesetzes beschränkt. Ein solcher Fall liege hier aber nicht vor. Auch für eine Auflage nach § 7 Abs. 1 des Wohnsiedlungsgesetzes bestehe keine Möglichkeit. Komme somit eine Auflage nach § 7 des Wohnsiedlungsgesetzes nicht in Betracht, so bleibe die Behörde verpflichtet, die Genehmigung zu versagen. Die Vorschriften der Landschaftsschutzverordnung des Kreises und der Bauregelungsverordnung trügen die angefochtene Entscheidung. Das allgemeine Bauverbot für das Landschaftsschutzgebiet überschreite nicht die durch das Reichsnaturschutzgesetz gegebene Ermächtigung; denn ein auch noch so sehr der Landschaft angepaßter Kunstbau sei geeignet, den Genuß der Natur als solcher zu beeinträchtigen. Daß die Behörde von der in der Landschaftsschutzverordnung vorgesehenen Möglichkeit, Ausnahmen von diesem Bauverbot zuzulassen, keinen Gebrauch gemacht habe, sei kein Ermessensmißbrauch. Die in diesem Gebiet vorhandenen Bauten seien mit Ausnahme von zwei Erfrischungsbuden und eines dem Kläger gehörenden Restaurationsschuppens vor Erlaß der Landschaftsschutzverordnung errichtet worden. Auch die Voraussetzungen des § 3 der Bauregelungsverordnung seien gegeben. Der Wirtschaftsplan sei ein Entwicklungsprogramm und eine Richtlinie für die Handhabung des behördlichen Ermessens. Die Behörde habe sich an diese Richtlinien und somit im Rahmen ihres Ermessens gehalten. Die Erklärung des Sachbearbeiters des Kreises, in der der Kläger eine verbindliche Zusage sehe, könne nach Lage des Falles, insbesondere mit Rücksicht darauf, daß der Sachbearbeiter dem Kläger die Genehmigung für den Verkauf seiner Grundstücke sogleich ausgehändigt habe, nur dahin gedeutet werden, daß der Sachbearbeiter sich für eine Erledigung auf dem vorgeschriebenen Wege einsetzen werde. Selbst wenn man einen anderen Standpunkt einnehme, so bleibe die Tatsache bestehen, daß ein Fall des § 6 Nr. 1 des Wohnsiedlungsgesetzes vorliege, die Behörde also zur Versagung der Genehmigung verpflichtet gewesen sei. Die Zusicherung eines Beamten, eine gesetzlich notwendige Genehmigung werde erteilt werden, könne aber keine Verpflichtung der Behörde zur Folge haben, im Widerspruch zu dem Gesetz zu verfahren.

Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden, weil die Entscheidung auf Bundesrecht beruhe und die Klärung von Rechtsfragen mit grundsätzlicher Bedeutung auf dem Gebiet des Wohnsiedlungs-, Naturschutz- und Baurechts zu erwarten sei.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger Revision eingelegt. Er beantragt,

Zur Begründung macht er geltend: Nach dem Wohnsiedlungsgesetz sei die Möglichkeit, eine Ermessensentscheidung zu treffen, nicht auf § 7 Abs. 3 beschränkt. Die Behörde habe vielmehr stets die Wahl, eine Genehmigung zu versagen oder sie unter Auflagen zu erteilen. Ein generelles Bauverbot in Landschaftsschutzgebieten sei nach dem Reichsnaturschutzgesetz nicht zulässig. Es sei vielmehr im Einzelfall zu prüfen, ob ein Bau den Naturgenuß beeinträchtige. Das sei hier nicht der Fall, da in dem fraglichen Gebiet bereits mehrere Bauten vorhanden seien. Die Ausführungen des Berufungsgerichts hinsichtlich der von dem Sachbearbeiter des Kreises dem Kläger gegebenen Erklärung seien nicht stichhaltig. Diese Erklärung stelle zweifelsfrei eine verbindliche Zusage dar. Der Sachbearbeiter habe gewußt, daß für den Kläger der Verkauf seiner Grundstücke mit dem Ankauf der in Rede stehenden Grundstücke in unteilbarem Zusammenhang stehe.

Der Beklagte hat beantragt,

Zur Begründung macht er geltend: Es komme im vorliegenden Fall allein auf § 6 Nr. 1 des Wohnsiedlungsgesetzes an. Die Genehmigung sei versagt worden, weil die beabsichtigte Bebauung dem Wirtschaftsplan widerspreche. In diesem Fall sei eine Ausnahmegenehmigung nur nach § 7 Abs. 3 möglich. Da in dem in Betracht kommenden Gebiet jede Bebauung unterbleiben solle, sei eine solche Ausnahme hier nicht möglich gewesen. Im übrigen schließt der Beklagte sich den Ausführungen des Berufungsgerichts an.

Die Revision mußte Erfolg haben.

Das Berufungsgericht hat die Erklärung des Sachbearbeiters der Kreisverwaltung, die Sache gehe in Ordnung, dahin ausgelegt, daß der Erklärende selbst die Erteilung der Genehmigung zwar für sicher halte, die verbindliche Entscheidung aber erst nach Anhörung des Kreisausschusses vom Oberkreisdirektor getroffen werde. Diese Feststellung hält der revisionsgerichtlichen Nachprüfung nicht stand, weil sie gesetzlichen Auslegungsregeln widerspricht. Sie berücksichtigt nämlich nicht den gesamten Tatsachenstoff und den Zusammenhang der Einzelheiten untereinander und steht nicht im Einklang mit der allgemeinen Lebenserfahrung. Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme durch das Landesverwaltungsgericht Minden hat der Sachbearbeiter der Kreisverwaltung schon wiederholt derartige Zusagen gemacht, die stets innegehalten worden sind. Da der Sachbearbeiter dem Kläger zugleich eine von ihm selbst unterzeichnete Wohnsiedlungsgenehmigung für die vom Kläger verkauften Grundstücke übergab, mußte nicht nur der Kläger, sondern auch jeder sonstige Teilnehmer des Gespräches eine diesbezügliche Entscheidungsbefugnis des Sachbearbeiters als gegeben ansehen. Angesichts des - nach Lage des Falles offenkundigen - Zusammenhanges beider Genehmigungsanträge des Klägers mußte der Eindruck entstehen, daß die Erklärung, die Sache gehe in Ordnung, mehr bedeuten sollte als die bloße unverbindliche Zusage, die Angelegenheit werde bald erledigt werden; sie mußte vielmehr als verbindliche Zusage auf Erteilung der Genehmigung verstanden werden. Der bei den Verhandlungen anwesende Zeuge hat die Erklärungen, wie er angibt, auch tatsächlich in diesem Sinne verstanden. Daß der Kläger sich mit der Erklärung begnügte und nicht darauf bestand, die schriftliche Genehmigung sogleich ausgehändigt zu erhalten, kann ihm, da er in den baurechtlichen Vorschriften im einzelnen sich nicht auskannte und die Bedeutung der behördlichen Handlungen im Rahmen der allgemeinen Verwaltungsübung nicht übersehen konnte, nicht zum Nachteil ausgelegt werden. Diesen Umständen gegenüber kann es auf einen etwaigen Mangel des Willens des Sachbearbeiters der Kreisverwaltung, seiner Erklärung einen solchen Inhalt beizulegen, nicht ankommen.

Liegt danach eine Zusage vor, die beantragte Genehmigung zu erteilen, so ist nach dem das gesamte Rechtsleben, somit auch das Verwaltungsrecht beherrschenden Grundsatz von Treu und Glauben die Behörde verpflichtet, die Zusage innezuhalten. Diese Zusage ging letztlich dahin, daß die Bebauung des Grundstücks an sich genehmigt werden würde. Dabei braucht nicht erörtert zu werden, ob solche Zusagen auch dann rechtlich verbindlich sind, wenn ihre Erfüllung einem gesetzlichen Verbot widerspricht. Denn ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Sowohl von der Vorschrift des § 3 der Verordnung über die Regelung der Bebauung vom 15. Februar 1936 (RGBl. I S. 104) - Bauregelungsverordnung - als auch von dem grundsätzlichen Bauverbot des § 2 Abs. 3 der Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen des Kreises Herford vom 19. Januar 1939 können Ausnahmen genehmigt werden. Für beide ist der Kreis zuständig.

Kann somit die Bebauung des Grundstücks als solche nicht untersagt werden, so kann auch die Genehmigung des zum Zwecke der Bebauung erfolgenden Grundstücksgeschäfts nach § 6 des Gesetzes über die Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten vom 22. September 1933 (RGBl. I S. 659) in der Fassung des Gesetzes vom 27. September 1938 (RGBl. I S. 1246) nicht wegen der beabsichtigten Bebauung versagt werden. Das ergibt sich aus dem Sinn und Zweck des Wohnsiedlungsgesetzes. Dieses Gesetz bezweckt lediglich, die Wirkung der an sich vorhandenen baurechtlichen Handhaben zeitlich vorzuverlegen, nämlich vom Zeitpunkt der Einreichung des Baugesuches auf die den Bau vorbereitenden Grundstücksgeschäfte (vgl. die amtliche Begründung zum Wohnsiedlungsgesetz, Allgemeine Vorbemerkung Abs. 4, Deutscher Reichsanzeiger 1933 Nr. 225; Heilmann, Das Gesetz über die Auf Schließung von Wohnsiedlungsgebieten, 3. Auflage, Anm. 1 zu § 4 und Anm. 2 zu § 6). Von den Ausnahmefällen, in denen die Versagung der Wohnsiedlungsgenehmigung unabhängig von den Bauabsichten des Antragstellers wegen solcher Bedenken erfolgt, die gegen das Grundstücksgeschäft selbst vorliegen, kann hier abgesehen werden, weil ein derartiger Fall nicht gegeben ist. Der gegenteilige Standpunkt würde zu dem in sich widerspruchsvollen Ergebnis führen, daß einem Eigentümer der Verkauf seines Grundstücks zum Zwecke der Bebauung nach dem Wohnsiedlungsgesetz versagt werden könnte, obwohl einem von demselben Eigentümer vorgelegten Bauantrag stattgegeben werden müßte.

Hiernach ist die Genehmigung nach § 3 der Bauregelungsverordnung und damit auch die Wohnsiedlungsgenehmigung dem Kläger zu Unrecht versagt worden.

Eine Verpflichtung der Behörde, die beantragten Genehmigungen zu erteilen, kann dagegen noch nicht ausgesprochen werden; denn die Behörde muß noch prüfen, ob und gegebenenfalls welche Auflagen der Wohnsiedlungsgenehmigung, der Genehmigung nach § 3 der Bauregelungsverordnung, der etwa erforderlichen Ansiedlungsgenehmigung und der Baugenehmigung nach der Bauordnung beizufügen sind.

Somit war das erstinstanzliche Urteil, weil im Ergebnis zutreffend, zu bestätigen, die Berufung des Beklagten gegen dieses Urteil daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].