Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 16.05.1983, Az.: BVerwG 1 C 230.79

I.

Der 1942 geborene Kläger ist pakistanischer Staatsangehöriger. Er kam im Jahre 1967 in das Bundesgebiet und studierte ab Wintersemester 1967/68 an der Universität Stuttgart Physik. Im März 1970 legte er die Diplomprüfung ab. Für die Zeit vom 1. Oktober 1967 bis zum 31. Oktober 1970 erhielt er vom Deutschen Akademischen Austauschdienst ein Stipendium in Höhe von insgesamt 21.200 DM. Seit Oktober 1968 ist der Kläger mit einer deutschen Staatsangehörigen verheiratet. Aus dieser Ehe sind 2 Kinder hervorgegangen, die deutsche Staatsangehörige sind.

Seit November 1970 ist der Kläger an der Ruhr-Universität Bochum tätig. Im Jahre 1974 promovierte er zum Dr. Ing. Nunmehr ist er im Universitätsinstitut für Werkstoffe der Elektrotechnik beschäftigt.

Der Kläger beantragte seine Einbürgerung. Der Beklagte beschied ihn dahin, daß zur Wahrung entwicklungspolitischer Belange der Bundesrepublik Deutschland entsprechend den geltenden Einbürgerungsgrundsätzen die Einbürgerung von einer Regelung der Rückzahlung des Stipendiums abhängig gemacht werde. Den Widerspruch des Klägers wies er aus denselben Gründen zurück.

Mit seiner Klage hat der Kläger beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen.

Der Kläger hat sein Klagebegehren mit der Berufung weiter verfolgt und u.a. vorgetragen: In Pakistan könne er seinen Beruf nur im Staatsdienst ausüben. Staatsbeamten sei aber die Ehe mit Ausländerinnen verboten. Seine Ehe würde in Pakistan nicht anerkannt werden. Außerdem könne er wegen Tropenuntauglichkeit seiner Ehefrau und seines jüngsten Kindes nicht nach Pakistan zurückkehren. Die damaligen Vergaberichtlinien hätten die Ausbildungsförderung nicht von einer Rückkehr in das Heimatland abhängig gemacht. Sie hätten die Rückzahlungspflicht nur für hier nicht einschlägige Fälle vorgesehen. Ein entwicklungspolitischer Zweck des Stipendiums sei nicht erkennbar gewesen. Er habe weder in den Richtlinien des Deutschen Akademischen Austauschdienstes noch in anderen Schriftstücken Ausdruck gefunden. Vielmehr sei bewußt zwischen der Förderung des akademischen Nachwuchses und der Entwicklungshilfe unterschieden worden.

Das Oberverwaltungsgericht wies die Berufung im wesentlichen aus folgenden Erwägungen zurück (JZ 1979, 805 = VerwRspr. 31, 147): Der Kläger erfülle die Voraussetzungen, unter denen nach § 9 Abs. 1 des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes vom 22. Juli 1913 (RGBl. S. 583), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 29. Juni 1977 (BGBl. I S. 1101), - RuStAG - Ehegatten Deutscher eingebürgert werden sollen. Insbesondere stünden seiner Einbürgerung erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht entgegen. Das Verwaltungsgericht habe zwar zutreffend dargelegt, daß der Kläger sein Stipendium im Rahmen der personellen Entwicklungshilfe erhalten habe. Es bestünden aber keine Bedenken gegen die Regelung der Einbürgerungsrichtlinien vom 15. Dezember 1977 (GMBl. 1978, 16), nach der mit Rücksicht auf Art. 6 Abs. 1 GG die entwicklungspolitischen Bedenken zurückgestellt würden, wenn der mit einem Deutschen verheiratete Einbürgerungsbewerber sich mindestens 8 Jahre rechtmäßig im Inland aufgehalten und seine Ausbildung mindestens seit 2 Jahren beendet habe. Stelle die Behörde danach die entwicklungspolitischen Bedenken zurück, komme nach diesen Richtlinien die Einbürgerung trotzdem erst in Betracht, wenn die Rückzahlung der von deutschen Stellen gewährten finanziellen Ausbildungshilfen geregelt worden sei. Die Richtlinie fülle hier als Verwaltungsvorschrift den geringen Ermessensspielraum aus, der nach § 9 Abs. 1 RuStAG der Einbürgerungsbehörde belassen sei. Der Beklagte habe sich auf diese Richtlinie berufen und damit sein Ermessen ausreichend betätigt. Es sei rechtlich unbedenklich, die Einbürgerung von der Regelung der Rückzahlung abhängig zu machen. Der mit der Ausbildung verfolgte Zweck der Entwicklungshilfe könne nicht mehr erreicht werden, wenn der Geförderte eingebürgert werde und sich auf Dauer in Deutschland niederlasse. Durch die Rückzahlung erhalte der Staat die von deutschen Steuerzahlern aufgebrachten Mittel (teilweise) mit der Möglichkeit zurück, sie wieder Zwecken der Entwicklungshilfe zuzuführen. Es liege auch keine unzulässige Koppelung vor, denn der Beklagte sei nicht zur Einbürgerung ohne Rückzahlungsregelung verpflichtet. Desgleichen sei Art. 6 Abs. 1 GG nicht verletzt. Eine Rückzahlung unter Gefährdung des Lebensunterhalts der Familie werde nicht gefordert. Wesentliche Besonderheiten, die ein Abweichen von der Richtlinie geböten, lägen nicht vor. Habe sich der Beklagte somit innerhalb der engen Ermessensgrenzen des § 9 Abs. 1 RuStAG gehalten, so sei auch der ihm nach § 8 RuStAG eingeräumte Ermessensspielraum nicht überschritten.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts im wesentlichen wie folgt: Das Berufungsgericht habe zu Recht entschieden, daß erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland der Einbürgerung nicht entgegenstünden. Zu Unrecht vertrete es aber die Auffassung, die Einbürgerung sei im Ermessenswege rechtmäßig abgelehnt worden. Die Behörde dürfe nur in atypischen Sonderfällen von der Einbürgerung absehen. Selbst wenn die Behörde einen geringen Ermessensspielraum hätte, könne die Einbürgerung nicht von der Regelung der Rückzahlung des Stipendiums abhängig gemacht werden. Da ein Rückzahlungsanspruch nach den Bewilligungsbedingungen nicht bestehe und es auch sonst an einer gesetzlichen Grundlage für eine Rückforderung fehle, werde hier unzulässig hoheitliches Handeln mit fiskalischen Interessen verquickt. Außerdem hätte die Bundesrepublik Deutschland zu dem Rechtsstreit beigeladen werden müssen.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er ist der Ansicht, ein erheblicher Belang der Bundesrepublik Deutschland stehe der Einbürgerung entgegen, solange der Kläger zu einer Regelung der Rückzahlung nicht bereit sei. Die Beiladung der Bundesrepublik Deutschland hält er für notwendig.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hält die Beiladung der Bundesrepublik Deutschland ebenfalls für notwendig. In der Sache selbst vertritt er den Standpunkt, ohne vorherige Regelung der Rückzahlung des dem Kläger gewährten Stipendiums stehe aus entwicklungspolitischen Gründen ein erheblicher Belang der Bundesrepublik Deutschland der Einbürgerung entgegen.

II.

Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, weil die Beteiligten damit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht, weil dieses die Bundesrepublik Deutschland nicht zu dem Rechtsstreit beigeladen hat, obwohl die Beiladung notwendig ist.

Ist eine nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendige Beiladung unterblieben, so ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch ohne entsprechende, innerhalb der Revisionsbegründungsfrist zu erhebende Rüge dieser Mangel im Revisionsverfahren von Amts wegen zu berücksichtigen und die Sache grundsätzlich an die Vorinstanz zurückzuverweisen; nach § 142 VwGO ist eine Heilung des Mangels im Revisionsverfahren ausgeschlossen (vgl. z.B. BVerwGE 18, 124 [125 ff.]; 36, 188 [190]; 51, 268 [269]; 57, 31 [35]; Urteil vom 15. Januar 1982 - BVerwG 4 C 26.78 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 47). So liegt es auch hier.

Nach § 65 Abs. 2 VwGO muß ein Dritter zu dem Rechsstreit notwendig beigeladen werden, wenn er an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, daß die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der vom Kläger begehrte Verwaltungsakt ausaufgrund gesetzlicher Vorschrift nur mit einer verwaltungsintern zu erteilenden Zustimmung eines anderen Rechtsträgers erlassen werden darf und diese Zustimmung nicht vorliegt. Eine die Verpflichtung zur Erteilung des Verwaltungsakts aussprechende Entscheidung schaltet das Zustimmungserfordernis grundsätzlich aus und bedeutet demgemäß eine "Mitverurteilung" des Dritten. Deswegen kann die Entscheidung auch ihm gegenüber nur einheitlich ergehen. Ob das Zustimmungserfordernis seine Grundlage in einem subjektiven Recht des Dritten oder in einem bloßen "Verwaltungsinteresse" hat, ist unerheblich. Auch kommt es nicht darauf an, daß der Verwaltungsakt ohne Mitwirkung des Dritten versagt werden darf. Es genügt, daß ein Urteil möglich ist, das auch dem Dritten gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Diese Grundsätze, an denen festgehalten wird, hat das Bundesverwaltungsgericht in verschiedenen Zusammenhängen wiederholt dargelegt (vgl. z.B. BVerwGE 18, 124 [127 f.]; 42, 8 [10 f.]; 54, 328 [331]; Urteil vom 22. April 1966 - BVerwG 4 C 17.65 - Buchholz 406.11 § 36 BBauG Nr. 3).

Die vom Kläger erstrebte Einbürgerung bedarf der verwaltungsinternen Zustimmung des Bundesministers des Innern. Deswegen ist die Beiladung der Bundesrepublik Deutschland notwendig (Beschluß vom 2. August 1979 - BVerwG 1 B 171.79 - Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 55; ferner OVG Hamburg, DÖV 1961, 111; Hess VGH, ESVGH 26, 181; Makarov/v. Mangoldt, StAngR-Komm., 3. Aufl., § 8 RuStAG Rdnr. 71; Konrad, BayVBl. 1982, 517 [518]).

Nach § 3 Satz 1 der Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit vom 5. Februar 1934 (RGBl. I S. 85 = BGBl. III 102-2) darf die deutsche Staatsangehörigkeit erst verliehen werden, nachdem der Reichtsminister des Innern zugestimmt hat. Die Zustimmung ist nicht anders als beispielsweise das Einvernehmen der Gemeinde im Baugenehmigungsverfahren nach § 36 BBauG (vgl. z.B. Urteil vom 29. Mai 1968 - BVerwG 4 C 24.66 - Buchholz 406.11 § 36 BBauG Nr. 5) behördenintern zu erklären und stellt keinen Verwaltungsakt dar, der mit der Verpflichtungsklage selbständig erstritten werden kann (§ 42 Abs. 1 VwGO). Unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber dem Einbürgerungsbewerber äußert erst die Entscheidung der Einbürgerungsbehörde. Das Zustimmungserfordernis bezieht sich seinem klaren Wortlaut nach auf alle Einbürgerungen, also nicht nur auf die Fälle des § 8 RuStAG, in denen die Einbürgerung im grundsätzlich weiten Ermessen der Behörde steht, sondern auch auf jene, in denen die Einbürgerung unter bestimmten Voraussetzungen vorgenommen werden muß oder soll, wie z.B. nach dem vorliegend einschlägigen § 9 Abs. 1 RuStAG.

Die Regelung des § 3 Satz 1 der Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit ist geltendes Recht. Die Zuständigkeit für die Erteilung der Zustimmung ist auf den Bundesminister des Innern übergegangen. Das ergibt sich aus Folgendem:

Das ehemalige Reichsstaatsangehörigkeitsrecht gilt als Bundesrecht fort, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht (Art. 123 Abs. 1, 124 in Verbindung mit Art. 73 Nr. 2 GG).

Die Länder führen gemäß Art. 83 GG die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Das gilt grundsätzlich auch für das Staatsangehörigkeitsrecht. Das hier in Rede stehende Zustimmungserfordernis ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Soweit fortgeltend Recht Weisungsrechte im Sinne des Art. 84 Abs. 5 GG vorsieht, bleiben diese gemäß Art. 128 GG bis zu einer anderweitigen gesetzlichen Regelung bestehen. § 3 Satz 1 der Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit enthält ein Weisungsrecht im Sinne des Art. 84 Abs. 5 GG und ist bisher nicht durch eine anderweitige Regelung abgelöst worden.

Nach Art. 84 Abs. 5 Satz 1 GG kann, wenn die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, der Bundesregierung zur Ausführung von Bundesgesetzen die Befugnis verliehen werden, für besondere Fälle Einzelweisungen zu erteilen. Auch ein Zustimmungsrecht stellt ein Weisungsrecht im Sinne dieser Vorschrift dar. Die Versagung der Zustimmung enthält die Weisung, den Verwaltungsakt nicht vorzunehmen. Das Zustimmungsrecht ist danach eine Weisungsbefugnis in abgeschwächter Form (BVerwGE 42, 279 [BVerwG 20.06.1973 - BVerwG VIII C 141.72] [284]). Das Zustimmungserfordernis betrifft hier auch Einzelweisungen für besondere Fälle. Es bezieht sich nicht auf alle staataangehörigkeitsrechtlichen Entscheidungen der Landesbehörden, sondern nur auf Entscheidungen über Einbürgerungsanträge und von diesen nur auf jene, denen die Einbürgerungsbehörde stattgeben will. Eine "negative" Weisung wird erteilt, wenn der Bundesminister des Innern mit der von der Landesbehörde vorgesehenen Einbürgerung nicht einverstanden ist. Das Zustimmungserfordernis soll vornehmlich zur Wahrung der durch eine Einbürgerung berührten gesamtstaatlichen Belange einheitliche Grundsätze in der Verwaltungspraxis sichern, was von dem Zweck des Art. 84 Abs. 5 GG umfaßt wird. Die besonderen Fälle sind damit durch § 3 Satz 1 der Verordnung über die deutsche Staatsangehörigkeit hinreichend festgelegt.

Daß das Zustimmungsrecht hier auf einer Rechtsverordnung beruht, ist unerheblich. Der für vorkonstitutionelle Weisungsrechte maßgebende Art. 128 GG stellt nicht auf den Rang des Rechtssatzes ab. Desgleichen ist unschädlich, daß das Zustimmungserfordernis im Jahre 1934 in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Übergang zum Einheitsstaat geschaffen wurde. Der Senat folgt nicht der Auffassung, daß Weisungsrechte aus der Zeit des Einheitsstaates bis 1945 erloschen seien, weil sie lediglich Befugnisse zum Ausdruck brächten, die den Reichsbehörden aufgrund ihres allgemeinen organisationsrechtlichen Vorrangs ohnehin zugestanden hätten. Art. 128 GG ist eine derartige Einschränkung nicht zu entnehmen. Er betrifft auch Weisungsrechte aus jener Zeit, die in der aus Art. 84 Abs. 5 GG folgenden Weise begrenzt sind. Sie sind mit dem bundesstaatlichen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland und insbesondere mit der in Art. 83 ff. GG vorgenommenen Abgrenzung der Verwaltungskompetenzen vereinbar, möglicherweise sogar zur Wahrung gesamtstaatlicher Belange erforderlich.

Der Weitergeltung des Zustimmungsrechts und seinem Übergang auf den Bundesminister des Innern steht nicht entgegen, daß nach Art. 84 Abs. 5 GG die Bundesregierung zum Erlaß von Weisungen ermächtigt werden kann. Art. 128 GG erfaßt auch Weisungsrechte ehemaliger Reichsminister, zumal unter der Bundesregierung im Sinne des in Art. 128 GG in Bezug genommenen Art. 84 Abs. 5 GG ebenfalls einzelne Bundesminister zu verstehen sind (BVerwGE 42, 279 [BVerwG 20.06.1973 - BVerwG VIII C 141.72] [283]). Das fortbestehende Weisungsrecht ist danach auf den Bundesminister des Innern als nunmehr sachlich zuständige Behörde übergegangen. Wenn seine Zuständigkeit nicht schon unmittelbar aus Art. 128 GG folgen sollte, so ergibt sie sich jedenfalls aus Art. 129 Abs. 1 GG. Die dort geregelte Ermächtigung zur Vornahme von Verwaltungsakten betrifft auch Zustimmungen zu Verwaltungsakten von Landesbehörden (OVG Hamburg, DÖV 1961, 111 [113]).

Hätte demnach das Berufungsgericht die Bundesrepublik Deutschland beiladen müssen, so ist der angefochtene Beschluß aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Zur Förderung des Verfahrens weist der Senat auf folgendes hin:

Der Senat teilt nicht die Auffassung, daß auch bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 RuStAG die Einbürgerung im Wege des Ermessens aus den angeführten entwicklungspolitischen Gründen versagt werden darf. § 9 Abs. 1 RuStAG stellt eine Sollvorschrift dar. Das bedeutet, daß bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen die vorgesehene Rechtsfolge grundsätzlich gezogen werden muß und nur in atypischen Fällen ausnahmsweise verweigert werden darf (vgl. BVerwGE 49, 16 [23]; 56, 220 [223]; ferner Makarov/v. Mangoldt, StAngR-Komm. 3. Aufl., § 9 RuStAG Rdnr. 9; Schwerdtfeger, 53. DJT, Gutachten A S. 125). § 9 RuStAG räumt daher bei Vorliegen seiner tatbestandlichen Voraussetzungen einen grundsätzlichen Rechtsanspruch auf Einbürgerung ein (BVerwGE 64, 7 [9]). Steht des vom Beklagten angeführte entwicklungspolitische Interesse der Einbürgerung nicht als erheblicher Belang der Bundesrepublik Deutschland entgegen, so rechtfertigt es grundsätzlich auch im Rahmen des Ermessens die Ablehnung nicht. Es widerspricht Sinn und Zweck des Gesetzes, den grundsätzlichen Rechtsanspruch im Ermessenswege schon dann auszuschließen, wenn nur ein einfaches, nicht als erheblich zu bewertendes öffentliches Interesse gegen die Einbürgerung spricht.

Ein atypischer Sachverhalt ist damit allein nicht dargetan. Atypisch sind vornehmlich solche Sachverhalte, auf die ihrer gesetzlichen Zweckbestimmung noch die Privilegierung des § 9 RuStAG nicht zielt, die aber von ihrem abstrakten Rahmen erfaßt werden. Das gilt vor allem für Mißbrauchsfälle, z.B. für sog. Scheinehen (vgl. BTDrs. V/3971 - neu -; Arndt, NJW 1970, 1909 [OLG Hamm 17.12.1969 - 4 Ss 613/69]). Entsprechendes kann in Betracht kommen, wenn die Ehe des Einbürgerungsbewerbers gescheitert ist.

Das Berufungsgericht wird daher zu prüfen haben, ob im Sinne des § 9 Abs. 1 RuStAG der Einbürgerung des Klägers erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland entgegenstehen. Auf die vom Beklagten angeführten entwicklungspolitischen Gesichtspunkte kann es dabei überhaupt nur ankommen, wenn dem Kläger das Stipendium zu entwicklungspolitischen Zwecken gewährt wurde. Das ist bisher nicht ausreichend festgestellt worden. Die Tatsache, daß der Kläger Staatsangehöriger eines Entwicklungslandes ist, genügt dafür allein nicht. Maßgebend ist der bei der Bewilligung ausdrücklich oder den Umständen nach hinreichend deutlich (konkludent) erklärte Zweck der Gewährung. Aus der Rückzahlungspflicht für den Fall des zu vertretenden vorzeitigen Abbruchs des Studiums läßt sich auf eine entwicklungspolitische Zweckbestimmung kaum schließen. Anläßlich der Verlängerung des Stipendiums im Jahre 1968 war dem Kläger mitgeteilt worden, das Stipendium diene der Fortführung seiner wissenschaftlichen Ausbildung in Deutschland und solle gleichzeitig der Pflege und Förderung der akademischen Beziehungen zwischen den ausländischen und deutschen Hochschulen dienen. Das spricht für eine der Pflege der internationalen kulturellen und wissenschaftlichen Beziehungen dienende Maßnahme.

Es bestehen auch sonst Bedenken gegen die Auffassung des Beklagten, aus den von ihm angeführten entwicklungspolitischen Gründen stünden erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland der Einbürgerung entgegen. Erheblich ist nur ein Belang, der nach den konkreten Gegebenheiten des Falles aufgrund des Ergebnisses einer Abwägung ein besonders deutliches Übergewicht gegenüber dem in § 9 RuStAG gesetzlich anerkannten Interesse an der Einbürgerung hat. Haben sich die Lebensverhältnisse des Ausländers im Bundesgebiet so verfestigt, daß eine freiwillige Rückkehr in seine Heimat unwahrscheinlich geworden ist, so erscheint in Fällen wie dem vorliegenden regelmäßig das entwicklungspolitische Interesse an der Rückkehr in seinem Durchsetzungsvermögen so schwach, daß es bei der Abwägung grundsätzlich das durch § 9 RuStAG geschützte Interesse an einer einheitlichen Staatsangehörigkeit der Familie, die den Mittelpunkt ihrer Lebensverhältnisse im Bundesgebiet hat, nicht (mehr) deutlich überwiegen dürfte. Mit Rücksicht auf Art. 6 Abs. 1 GG ist dem Ausländer nämlich der Daueraufenthalt grundsätzlich gewährleistet (vgl. BVerwGE 56, 246;  60, 126[BVerwG 30.04.1980 - 7 C 91/79]; AuslVwV Nr. 4 a zu § 2, GMBl. 1977, 202). Auch dem außerdem geltend gemachten Interesse, die zweckwidrige Verwendung öffentlicher Mittel zu verhindern und sie deswegen im Falle der Zweckentfremdung zurückzufordern, dürfte ein geringeres Gewicht zukommen, als der Beklagte angenommen hat: Besteht aufgrund des Bewilligungsverhältnisses oder kraft Gesetzes für den Fall der Zweckverfehlung ein Rückzahlungsanspruch, so kann er erforderlichenfalls gerichtlich geltend gemacht werden.

Ein überwiegendes Interesse an einer (zusätzlichen) vertraglichen Regelung ließe sich kaum bejahen. Sind dagegen, was aus entwicklungspolitisch beachtlichen Gründen geschehen sein mag, die Kittel so vergeben worden, daß eine später eintretende Zweckverfehlung eine Rückzahlungspflicht nicht auslöst, könnte dadurch das erwähnte Interesse in einer Weise konkretisiert worden sein, daß es der Einbürgerung nicht entgegensteht. Für das Ausbleiben der Rückzahlung wäre die Einbürgerung nicht ursächlich.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.