I.

Der Kaufmann ... verkaufte 1964 durch notariell beurkundeten Vertrag ein in der Gemarkung Salzberg gelegenes Grundstück an die Firma W.. Nach dem Inhalt der auch die Auflassung enthaltenden Vertragsurkunde beabsichtigte die Käuferin, auf dem Grundstück mehrere Häuser zu errichten. Das Landratsamt versagte die zu diesem Rechtsvorgang beantragte Bodenverkehrsgenehmigung. Der ablehnende Bescheid wurde ... verspätet zugestellt. Während des sich, anschließenden Verwaltungsstreitverfahrens wurde über das Vermögen von ... das Konkursverfahren eröffnet und der Kläger zu 2) zum Konkursverwalter bestellt. Das Verwaltungsstreitverfahren endete mit einem Urteil des erkennenden Senats, durch das der Beklagte verpflichtet wurde, dem Kläger ein Zeugnis darüber auszustellen, daß die Auflassung (infolge der Fristüberschreitung) als genehmigt gelte (Urteil vom 19. September 1969 - BVerwG IV C 16.68 -). In Befolgung dieses Urteils erteilte der Beklagte mit Bescheid vom 16. Februar 1970 ein entsprechendes Zeugnis, nahm jedoch durch zwei dem Kläger zu 2) und dem mittlerweile zum Konkursverwalter der Käuferin bestellten Kläger zu 1) erteilte Bescheide vom 22. Juni 1970 "die Wirkungen der als erteilt geltenden Bodenverkehrsgenehmigung" wieder zurück. Diese Bescheide begründete er im wesentlichen damit, daß die vorgesehene Bebauung öffentliche Belange grob beeinträchtigen würde und deshalb die Rücknahme der als erteilt geltenden Genehmigung nicht an einem den Vertragsbeteiligten zustehenden Vertrauensschutz scheitern könne. In Ergänzung dieser Bescheide nahm der Beklagte mit Bescheiden vom 21. Dezember 1970 auch noch "das Negativattest vom 16. Februar 1970" zurück.

Gegen diese Bescheide haben beide Kläger - bei den Bescheiden vom 22. Juni 1970 nach erfolglosem Widerspruchsverfahren - Anfechtungsklage erhoben.

Der Kläger zu 2) hat zur Begründung seiner Klage im ersten und zweiten Rechtszug im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Die Bescheide verstießen gegen das im vorangegangenen Verfahren erlassene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts. Darüber hinaus stehe der Rücknahme die eingetretene privat rechtsgestaltende Wirkung entgegen. Ferner könne den Vertragsbeteiligten ein Vertrauensschutz nicht vorenthalten werden. Er, der Kläger zu 2), sei durch die Erteilung des Zeugnisses zu einer Vermögensdisposition, nämlich zur Bezahlung der für dieses Zeugnis erhobenen Gebühr von 100 DM, veranlaßt worden. Die Rücknahme widerspreche auch Treu und. Glauben. Das zuständige Landrat samt habe ihm noch am 1. Juni 1970 ausdrücklich bestätigt, daß es die. Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts anerkenne. Die Rücknahme der Genehmigung erweise sich schließlich deshalb als rechtswidrig, weil die im Kaufvertrag vorgesehene Bebauung den dafür einschlägigen Vorschriften entspreche. Das Grundstück liege nicht im Außenbereich; jedenfalls beeinträchtige seine Bebauung keine öffentlichen Belange.

Der Beklagte ist diesem Vorbringen entgegengetreten. Er hat die angefochtenen Bescheide verteidigt und ergänzend hervorgehoben, daß keiner der beiden Kläger aufgrund der als erteilt geltenden Genehmigung eine beachtliche Vermögensdisposition getroffen habe. Ein Vertrauensschutz zugunsten Dritter komme nach Lage der Dinge ohnehin nicht in Betracht.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 12. Juli 1972 die Klagen beider Kläger abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers zu 2) hat der Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 9. Dezember 1975 das erstinstanzliche Urteil in der Weise geändert, daß er unter Aufrechterhaltung der Abweisung der Klage des Klägers zu 1) auf die Berufung des Klägers zu 2) die Bescheide vom 22. Juni und 21. Dezember 1970 sowie den Widerspruchbescheid vom 8. Juni 1972 aufgehoben hat. Diese Entscheidung stützt sich auf folgende Erwägungen: Die Zulässigkeit der Rücknahme der als erteilt geltenden Bodenverkehrsgenehmigung bestimme sich nach den dafür allgemein geltenden Grundsätzen. Das im Vorprozeß ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hindere die Rücknahme nicht. Ihr stehe jedoch die privatrechtsgestaltende Wirkung dieser Genehmigung entgegen. Die vom Beklagten angestrebte Beseitigung der an die Genehmigung anknüpfenden Bindungswirkung sei nur erreichbar, wenn sich zugleich alle anderen Genehmigungswirkungen beseitigen ließen. Daran fehle es. Die Genehmigung habe die zunächst schwebend unwirksam gewesene Auflassung wirksam werden lassen. Die dadurch entstandene Rechtspositionen könnten vom Beklagten nicht beseitigt werden. Da schon das an der Rücknahme der Genehmigung hindere, sei für eine Abwägung der sich gegenüberstehenden privaten und öffentlichen Interessen kein Kaum.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der er die volle Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils erreichen will. Er rügt eine Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger zu 2) bittet um die Zurückweisung der Revision.

Der Kläger zu 1) hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

II.

Die Revision ist begründet. Die Sache muß an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Der endgültige Abschluß des Verfahrens erfordert weitere tatsächliche Feststellungen (vgl. §§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das Berufungsgericht meint, daß die Rücknahme der als erteilt geltenden Auflassungsgenehmigung deshalb ohne weiteres rechtswidrig sei, weil diese Genehmigung privat rechtsgestaltende. Wirkung entfaltet habe. Dem ist nicht zu folgen.

Der Beklagte hat sowohl die als erteilt geltende Auflassungsgenehmigung als auch das darüber erteilte Zeugnis (vgl.§ 23 Abs. 2 Satz 1 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 - BGBl. I S. 341 - BBauG) zurückgenommen. Das angefochtene Urteil behandelt als ausschlaggebend die Rücknahme der Genehmigung. Das entspricht der Rechtslage. Die Rücknahme des erwähnten Zeugnisses hat keine selbständige Bedeutung. Ihre Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit hängt davon ab, ob die Rücknahme der Genehmigung zu billigen oder zu mißbilligen ist.

Die Zulässigkeit einer Rücknahme von Bodenverkehrsgenehmigungen richtete sich bis zum Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) - VwVfG - nach den - allerdings zum Teil durch das Bodenverkehrsrecht (§§ 19 ff. BBauG) modifizierten - allgemeinen Grundsätzenüber die Rücknahme von (rechtswidrigen) Verwaltungsakten (Urteil vom 28. Februar 1.975 - BVerwG IV C 77.74 - BVerwGE 48, 87 [92]), und zwar nach diesen Grundsätzen in ihrer bundesrechtlichen Ausprägung (Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG IV C 30.73 - BVerwGE 48, 81 [82 ff.]). Darauf ist bei der Beurteilung des vorliegenden Falles abzustellen. Das nach§ 103 Abs. 1 VwVfG erst am 1. Januar 1977 in Kraft getretene Verwaltungsverfahrensgesetz findet keine Anwendung. Die in § 96 Abs. 1 VwVfG getroffene Überleitungsregelung erfaßt nur solche Fälle, in denen beim Inkrafttreten des Gesetzes ein noch zu Ende zu führendes Verwaltungsverfahren anhängig war; diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.

Ob nach den erwähnten allgemeinen Grundsätzen über die Rücknahme von (rechtswidrigen) Verwaltungsakten die privatrechtsgestaltende Wirkung eines Verwaltungsaktes dessen Rücknahme schlechthin ausschließt, ist umstritten. Den Ansichten, daß dies generell (so z.B. Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. S. 464) oder doch generell lediglich mit Ausnahmen für bestimmte Fallgruppen (so z.B. Ossenbühl, Die Rücknahme, fehlerhafter begünstigender Verwaltungsakte, 2. Aufl. S. 129 f.) zu bejahen sei, steht die Ansicht gegenüber, daß es auch in. Fällen der Privatrechtsgestaltung letztlich allein, darauf ankomme, ob die Rücknahme dem Gebot des Vertrauensschutzes widerspreche (z.B. Steiner DVBl. 1970, 37 f.).

Der erkennende Senat hält für nicht gesichert, daß sich die in Rede stehende Frage ohne jede Differenzierung für "die" privatrechtsgestaltende Wirkung stellen und beantworten läßt. Eine derart generelle Aussage würde erstens eine entsprechend klare Begriffsbestimmung voraussetzen. Schon daran fehlt es. Die im Schrifttum enthaltenen Definitionen "des" privatrechtsgestaltenden Verwaltungsaktes sindüberwiegend verhältnismäßig vage; sie stimmen auch miteinander nicht überein (vgl. etwa einerseits Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, I. Allgemeiner Teil, 10. Aufl. S. 270 und andererseits Kroeber, Das Problem des privatrechtsgestaltenden Staatsaktes, 1931 S. 15). Der vorliegende Fall bietet keinen Anlaß, dem weiter nachzugehen. Zu beurteilen ist hier die Rücknahme einer bodenverkehrsrechtlichen Auflassungsgenehmigung. Ihre "privatrechtsgestaltende Wirkung" besteht darin, daß § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG unter bestimmten Voraussetzungen das dingliche Rechtsgeschäft der Einigung über die Übertragung von Grundeigentum ("Auflassung"; § 925 Abs. 1 Satz 1 BGB) von einer behördlichen Genehmigung abhängig macht, daß infolge dieser Abhängigkeit eine behördlich noch nicht genehmigte Auflassung (privatrechtlich) schwebend unwirksam ist und daß sich dieser Schwebezustand erst mit der Entscheidung über die Genehmigung in einen Zustand der endgültigen Wirksamkeit oder Unwirksamkeit wandelt. Privatrechtsgestaltende Verwaltungsakte von dieser Beschaffenheit haben die Eigenart, daß sie anfällig dafür sind, "in den Rechtskreis Dritter auszustrahlen" (Ossenbühl a.a.O. S. 129). Die durch Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung wirksam gewordene Auflassung geht gewissermaßen "in den allgemeinen Rechtsverkehr" ein; ihre Erteilung kann zur Grundlage von Entschließungen "Dritter" werden. Dieser Zusammenhang ist es, der die Frage stellen läßt, ob bei der Entscheidungüber die Zulässigkeit einer Rücknahme erteilter Genehmigungen nicht auch die Interessen "Dritter" berücksichtigt werden, müssen und ob das nicht dazu zwingt, eine solche Rücknahme für generell unzulässig zu halten.

Das Urteil des Senats vom 28. Februar 1975 - BVerwG IV C 77.74 - führt a.a.O. S. 92 aus, daß "bei Bodenverkehrsgenehmigungen als Hindernis ihrer Rücknehmbarkeit namentlich der Eintritt einer privatrechtsgestaltenden Wirkung praktisch werden" könne. "Eine solche privatrechtsgestaltende Wirkung" stehe "der Rücknahme mindestens dann entgegen, wenn - wie in der Regel - die Rücknahme mit einer ungerechtfertigten Belastung Dritter verbunden wäre". An der darin zum Ausdruck kommenden Auffassung hält der Senat fest. Der vorliegende Fall erfordert, in Ergänzung dieser Ausführungen zu entscheiden, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Weise bei Auflassungsgenehmigungen ein Schutz "Dritter" zu gewähren ist.

Als Antwort auf die damit aufgeworfene Frage lassen sich - was zusätzliche Differenzierungen nicht ausschließt - im Anschluß an die allgemein zum privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt vertretenen Auffassungen zwei Möglichkeiten in Betracht ziehen: Die erste - dem angefochtenen Urteil entsprechende - Lösung führt zu einem generellen (absoluten) Schutz "Dritter". Sie läuft letztlich darauf hinaus, mit Rücksicht auf die Beziehung zwischen Auflassung und "allgemeinem Rechtsverkehr" gleichsam unwiderleglich zu vermuten, daß die Rücknahme einer Auflassungsgenehmigung mit ihrer Rechtsfolge einer nachträglich doch noch eintretenden Unwirksamkeit der Auflassung "Dritte" ungerecht fertigt belasten würde und deshalb in jedem Falle rechtswidrig ist. Die zweite Lösung führt dagegen nur zu einem relativen Schutz "Dritter": Nach den erwähnten allgemeinen Grundsätzen ergeben sich die Gründe, die zur Unzulässigkeit der Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes führen können, im wesentlichen aus dem "Gebot des Vertrauensschutzes" (Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG IV G 77.74 - a.a.O. S. 92). Dieses Gebot schützt auch "Dritte". Ihre Interessen sind nicht anders zu behandeln als die des "Betroffenen" (a.a.O.) oder "Begünstigten" (§ 48 Abs. 2 VwVfG). Soweit die Rücknahme der Auflassungsgenehmigung Interessen (konkret ermittelter) "Dritter" berührt, stellt sich dann die Frage, ob (auch) diese "Dritten" auf den Bestand der Auflassungsgenehmigung vertraut haben und ob sie in diesem Vertrauen nach Lage der Dinge schutzwürdig sind (a.a.O. S. 92 f.). Trifft das zu, gehen in die gebotene "Abwägung zwischen den geschützten Interessen ... und den gegenüberstehenden öffentlichen Interessen" (a.a.O. S. 93) nicht nur die (schutzwürdigen) Interessen allein des Begünstigten, sondern außerdem die (schutzwürdigen) Interessen dieser Dritten ein. Die Folge ist, daß sich das Gewicht der gegen die Zulässigkeit der Rücknahme sprechenden Interessen beträchtlich erhöhen kann und mit Rücksicht auf "die besondere Schutzfunktion des Bodenverkehrsrechts" (a.a.O. S. 94) auch nicht selten beträchtlich erhöhen wird. Diese zweite Lösung hat, wie hinzuzufügen bleibt, die weitere Konsequenz, daß keiner genaueren Abgrenzung bedarf, wie bei alledem der Kreis der "Betroffenen" ("Begünstigten") gegen den Kreis der "Dritten" abzugrenzen ist, also auch nicht entschieden zu werden braucht, ob der an der Auflassung beteiligte Vertragspartner stets zu den "Betroffenen" gehört oder u.U. als "Dritter" angesehen werden kann. Darauf kommt es nicht an, weil unabhängig von dieser Abgrenzung alle schutzwürdigen Interessen mit dem ihnen zukommenden Gewicht bei der gebotenen Abwägung zu berücksichtigen sind. Ein Unterschied zwischen "Betroffenen" und "Dritten" ergibt sich bei dieser zweiten Lösung allenfalls mittelbar aus der Einsicht, daß die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in einen Verwaltungsakt abzunehmen pflegt, je lockerer die Beziehung ist, in der eine Person zu diesem Verwaltungsakt steht.

Der erkennende Senat kommt - bezogen auf Bodenverkehrsgenehmigungen und bezogen auf die Rechtslage, auf die nach dem oben Gesagten abzustellen ist - bei einem Vergleich der beiden Lösungen zu dem Ergebnis, daß die zweite Lösung den Vorzug verdient. Er hält folgendes für entscheidend: Die allgemeinen Grundsätzeüber die Zulässigkeit der Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte sollen einen Ausgleich zwischen privaten (Vertrauens-)Interessen und öffentlichen Interessen erreichen. Jede Verstärkung des Schutzes der privaten Interessen führt zu einer entsprechenden Verkürzung des Schutzes der öffentlichen Interessen. In der privatrechtsgestaltenden Wirkung einer Auflassungsgenehmigung ein absolutes Hindernis der Zulässigkeit ihrer Rücknahme zu sehen, führt dazu, daß die öffentlichen Interessen selbst dort zurückgesetzt werden, wo ihnen feststellbare schutzwürdige private Interessen nicht gegenüberstehen. Das hält der Senat angesichts der Bedeutung der gerade im Bodenrecht einschlägigen öffentlichen Interessen für nicht vertretbar. Es kommt - zweitens - hinzu, daß die privatrechtsgestaltende Wirkung eines Verwaltungsakts im allgemeinen und so auch die privatrechtsgestaltende Wirkung einer Auflassungsgenehmigung bei näherer Betrachtung wegen ihres formalen Charakters ungeeignet ist, die bei der ersten Lösung eintretende absolute Unzulässigkeit der Rücknahme zu rechtfertigen: Inhalt, Umfang und Bedeutung der privatrechtsgestaltenden Wirkung eines Verwaltungsaktes stehen nicht in gesicherter Beziehung zur jeweiligen Tragweite dieses Verwaltungsaktes. Es ist nicht einzusehen, daß jegliche Auflassungsgenehmigung unabhängig von der Bedeutung der konkreten Auflassung mit einem Schutz ausgestattet sein soll, der anderen und unter Umständen - auch für Dritte - bedeutsameren Verwaltungsakten nur deshalb vorenthalten wird, weil von ihnen eine privatrechtsgestaltende Wirkung nicht ausgeht. Wie wenig verläßlich der Eintritt einer privatrechtsgestaltenden Wirkung für die Interessenlage wesentlich sein muß, zeigt sich gerade im Bodenverkehrsrecht. Im Unterschied zur Auflassungsgenehmigung kommt einer Teilungsgenehmigung keine privatrechtsgestaltende Wirkung zu, und zwar selbst dann nicht;, wenn der zur Genehmigung stehende Teilungsvorgang mit einem sogenannten Teilungskauf zusammenhängt. Darüber hinaus müssen auch bei der Auflassungsgenehmigung noch wieder zwei Fallgestaltungen deshalb unterschieden werden, weil nicht jede Auflassungsgenehmigung von Anfang an privatrechtsgestaltende Wirkung äußert. Der Eintritt dieser Wirkung setzt nämlich voraus, daß die Auflassung bereits vorliegt; die Zulässigkeit einer Auflassungsgenehmigung ist dagegen vom Vorliegen der Auflassung nicht abhängig (vgl. Urteil vom 10. Mai 1968 - BVerwG IV C 101.66 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 16 S. 30 [31]). Alle diese Fallgestaltungen stimmen in der ihnen zugrunde liegenden Interessenlage häufig nahezu uneingeschränkt überein. Daß sie gleichwohl an Hand des Merkmals der Privatrechtsgestaltung grundsätzlich unterschiedlich zu beurteilen sein sollen, leuchtet nicht ein. Ähnliche Zweifel drängen sich mit der Überlegung auf, ob sich bei den Verwaltungsakten mit Rechtsgestaltungswirkung die Anwendung besonderer Regeln damit begründen läßt, daß die Gestaltungswirkung im Bereich des Privatrechts eintritt. Rechtsgestaltungen mit öffentlich-rechtlicher Wirkung - etwa die Einbürgerung eines Ausländers - gehen in ihrer Tragweite nicht selten über das Gewicht privatrechtsgestaltender Wirkungen hinaus; sie sind auch jedenfalls nicht grundsätzlich weniger anfällig dafür, in einer dem privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt vergleichbaren Weise "in den Rechtskreis Dritter auszustrahlen". Angesichts dessen lassen sich keineüberzeugende Argumente dafür nennen, daß die privatrechtsgestaltende Wirkung eines Verwaltungsaktes dessen Rücknahme schlechthin ausschließen soll, eine derartige Sperre aber anerkanntermaßen von einer im Bereich des öffentlichen Rechts eingetretenen Gestaltungswirkung nicht ausgeht. Im übrigen deutet, wie hinzugefügt werden mag, auf die Angemessenheit der zweiten Lösung auch die Tatsache hin, daß das mittlerweile erlassene Verwaltungsverfahrensgesetz bei der Regelung der Rücknahme von Verwaltungsakten die Möglichkeit einer privatrechtsgestaltenden Wirkung nicht erwähnt und sie daher offenbar auch nicht - im Sinne der ersten Lösung - als ein generelles Rücknahmehindernis angesehen wissen will.

Aus alledem ergibt sich, daß entgegen der vom Berufungsgericht vertretenen Ansicht die privatrechtsgestaltende Wirkung einer Auflassungsgenehmigung deren Rücknahme nicht ohne weiteres, d.h. nicht ohne Ermittlung und Abwägung der von dieser Rücknahme betroffenen schutzwürdigen Interessen, ausschließt. Die Gründe, die der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 26. April 1968 - BVerwG VII G 103.66 - BVerwGE 29, 314 (316 f.) [BVerwG 26.04.1968 - BVerwG VII C 103.66] dafür angeführt hat, daß "ein Widerruf" der Stiftungsgenehmigung nach§ 80 BGB "ex tunc grundsätzlich ausgeschlossen" sei, "wenn die Wirkung auf das private Rechtsgeschäft eingetreten ist", treffen daher jedenfalls für die Rücknahme einer Auflassungsgenehmigung nicht zu. Bei der Stiftungsgenehmigung mag es anders liegen; das ist - auch im Sinne des § 11 Abs. 2 VwGO - eine andere Rechtsfrage.

Die Sache muß an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden: Da die privatrechtsgestaltende Wirkung der Auflassungsgenehmigung den angefochtenen Bescheiden nicht ohne weiteres entgegensteht und da, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, auch das in dem vorangegangenen Verwaltungsstreitverfahren ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts nicht an der Rücknahme der Genehmigung hindert, bedarf der Sachaufklärung, ob unter den hier gegebenen Umständen die Rücknahme in schutzwürdige Interessen eingreift und ob nicht diese Interessen - unter Berücksichtigung auch der besonderen Schutzfunktion des Bodenverkehrsrechts - wegen der mit ihnen kollidierenden öffentlichen Interessen zurückstehen müssen. Dabei ist, weil sich anderenfalls die Frage der Zulässigkeit einer Rücknahme nicht stellte, vorausgesetzt, daß die als erteilt geltende Auflassungsgenehmigung rechtswidrig ist. Das Berufungsgericht hat - von seinem Standpunkt aus konsequent - bisher nicht geklärt, ob das zutrifft. Auch das muß nachgeholt werden.