Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.09.1969, Az.: BVerwG IV C 16.68

I.

Der Gemeinschuldner veräußerte durch notariell beurkundeten Vertrag ein im Gebiet der Gemeinde S. belegenes Grundstück an die Beigeladene zu 1). Nach dem Inhalt der Vertragsurkunde, die zugleich die Auflassung enthielt, beabsichtigte die Beigeladene zu 1), auf dem Grundstück "ca. sieben Doppelhäuser und drei freistehende Wohnhäuser" zu errichten.

Mit einem am 21. Juli 1964 beim zuständigen Landratsamt eingegangenen Schreiben vom 16. Juli 1964 beantragte der von den Vertragsbeteiligten hierzu ermächtigte Notar, für den Rechtsvorgang entweder eine Bodenverkehrsgenehmigung oder ein Zeugnis nach § 23 Abs. 2 BBauG zu erteilen. Diesen Antrag wiederholte er noch einmal mit einem Schreiben vom 27. Juli 1964. Nachdem die vom Landratsamt am Genehmigungsverfahren beteiligte Gemeinde unter den 30. Juli 1967 ihr Einvernehmen versagt hatte, lehnte das Landratsamt durch Bescheid vom 16. September 1964 den Antrag ab. Dieser Bescheid wurde der Beigeladenen zu 1) am 21. September 1964, dem Gemeinschuldner dagegen erst am 22. September 1964 zugestellt. Außerdem erhielt der Notar eine Abschrift, von der jedoch die Zeit des Zuganges nicht mehr zu ermitteln ist. Die Verzögerung der Zustellung an den Gemeinschuldner erklärt sich daraus, daß in der Absendestelle des Landratsamtes die Rückscheine der beiden Sendungen miteinander verwechselt wurden. Während die Zustellung an die Beigeladene zu 2) trotz der Abweichung in der Anschrift zwischen Briefumschlag und Rückschein erfolgte, kam die an den Gemeinschuldner gerichtete Zustellung mit einer Beanstandung der Post zurück. Zur Begründung des Bescheides vom 16. September 1964 führte das Landratsamt aus, daß das Vertragsgrundstück im Außenbereich liege und die Genehmigung wegen des fehlenden Einvernehmens der Beigeladenen zu 2) versagt werden müsse.

Der Gemeinschuldner hat nach erfolglosem Widerspruchsverfahren gegen die Genehmigungsversagung Klage erhoben mit dem Antrag, den Beklagten zur Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung zu verpflichten, hilfsweise festzustellen, daß die Genehmigung als erteilt gilt. Er hat im ersten und zweiten Rechtszug u.a. geltend gemacht, daß das Landratsamt mit der Zustellung des Bescheides die in § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG bestimmte Frist überschritten habe und daher die Genehmigung als erteilt gelte.

Der Beklagte hat an den ergangenen Bescheiden festgehalten und im übrigen entgegnet, daß sich der Gemeinschuldner auf § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG nicht berufen könne, weil zumindest die Beigeladene zu 1) die Genehmigungsversagung innerhalb der Zweimonatsfrist erhalten habe. Diese Auffassung hat der Beklagte im Berufungsverfahren durch umfangreiche Rechtsausführungen vertieft.

Die Beigeladene zu 2) hat im zweiten Rechtszug den Standpunkt des Beklagten unterstützt; die Beigeladene zu 1) hat sich weder im ersten noch im zweiten Rechtszug geäußert.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Hilfsantrag stattgegeben. Es hat angenommen, daß zur Unterbrechung der Verschweigungsfrist die rechtzeitige Zustellung an die Beigeladene zu 1) nicht genügt habe. Ein Verwaltungsakt mit mehreren Betroffenen werde erst wirksam, wenn er allen Beteiligten zugegangen sei. Deshalb komme es für die Fristwahrung auf die letzte Zustellung, hier also auf die - verspätete - Zustellung an den Gemeinschuldner an.

Während der Anhängigkeit des Verfahrens im zweiten Rechtszug ist über das Vermögen des Gemeinschuldners das Konkursverfahren eröffnet und der Kläger zum Konkursverwalter bestellt worden. Der Kläger hat das Verfahren aufgenommen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat der Berufung mit folgender Begründung stattgegeben: Die Bodenverkehrsgenehmigung gelte nicht als erteilt. Das Landratsamt habe die Zweimonatsfrist mit der Zustellung des Bescheides an die Beigeladene zu 1) gewahrt. Der nachfolgenden Zustellung an den Gemeinschuldner habe es nicht, mehr zur Fristwahrung, sondern nur noch bedurft, um dem Gemeinschuldner die Einlegung eines Rechtsmittels, zu ermöglichen. Ihre Unerheblichkeit für die Wahrung der Frist bestätige § 182 Abs. 1 BGB. Sachlich sei die Genehmigungsversagung nicht zu beanstanden. Das Vertragsgrundstück liege im Außenbereich. Die vorgesehene Bebauung müsse wegen der zu erwartenden Beeinträchtigung öffentlicher Belange verhindert werden.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers. Der Kläger ist der Ansicht, daß das angefochtene Urteil § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG verletze. Die Genehmigung sei im Sinne dieser Vorschrift erst versagt, wenn der ablehnende Bescheid wirksam geworden sei. Dazu bedürfe es einer Zustellung an alle Verfahrensbeteiligten, § 182 Abs. 1 BGB könne in diesem Zusammenhange nicht herangezogen werden.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision. Er wiederholt sein bisheriges Vorbringen und verweist darüber hinaus auf die Begründung des angefochtenen Urteils. Im Unterschied zum Berufungsgericht meint er allerdings, daß nach dem auch für behördliche Genehmigungen geltenden Rechtsgedanken des § 182 Abs. 1 BGB die Versagung der Bodenverkehrsgenehmigung überhaupt nur einem der Vertragsbeteiligten zuzugehen brauche.

Die Beigeladenen haben sich im Revisionsverfahren nicht beteiligt.

II.

Die Revision ist begründet und muß zur Wiederherstellung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts führen.

Das Berufungsgericht ist zu Unrecht in eine Prüfung der Frage eingetreten, ob die von der Beigeladenen zu 1) beabsichtigte Bebauung des Grundstücks in S. mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung unvereinbar ist und deshalb ein Grund für die Versagung der Bodenverkehrsgenehmigung vorliegt (vgl. § 20 Abs. 1 BBauG). Diese Frage stellt sich nicht. Denn die vom Gemeinschuldner und der Beigeladenen zu 1) am 16. Juli 1964 gemeinsam beantragte Bodenverkehrsgenehmigung konnte vom Landratsamt nicht mehr mit Erfolg versagt werden, weil sie bereits nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG als erteilt galt.

Nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG gilt eine Bodenverkehrsgenehmigung "als erteilt, wenn sie nicht binnen zwei Monaten nach Eingang des Antrages versagt wird". Die auf dieser Grundlage maßgebende Frist lief im vorliegenden Falle zwei Monate nach dem Eingang des Schreibens vom 16. Juli 1964, also am 21. September 1964, ab. Auf den zweiten, nach den Angaben des Beklagten erst am 20. August 1964 beim Landratsamt eingegangenen Antrag kommt es nicht an. Dieser weitere Antrag hätte an der damals bereits angelaufenen Frist nur dann etwas geändert, wenn in ihm die Rücknahme des ersten Antrages in Verbindung mit einer erneuten Antragstellung zu sehen wäre. Für eine solche Deutung fehlt jeder Anhalt.

Die Genehmigung ist bis zum 21. September 1964 nicht wirksam versagt worden, weil der vom Landratsamt erlassene Bescheid dem Gemeinschuldner erst am 22. September 1964 zugestellt wurde. Daß die Beigeladene zu 1) den Versagungsbescheid rechtzeitig erhalten hat, reicht nicht aus. Da sowohl der Gemeinschuldner als auch die Beigeladene zu 1) den Antrag gestellt hatten und dadurch beide nebeneinander und gleichrangig Beteiligte des Verfahrens geworden waren, konnte die - notwendig einheitliche (vgl. § 65 Abs. 2 VwGO) - Entscheidung erst mit der Bekanntgabe an beide Beteiligte wirksam werden (vgl. dazu auch dasUrteil vom 21. Juni 1961 - BVerwG VIII C 398.59 - in DÖV 1961, 948 [950] sowie § 33 Abs. 1 EVwVerfG 1963).

§ 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG stellt allerdings nicht ausdrücklich auf die Wirksamkeit, sondern darauf ab, ob die Genehmigung innerhalb der Frist "versagt wird". Dieser Unterschied ist jedoch im Rahmen der Verschweigung bedeutungslos. Die Ansicht des Beklagten, daß die Versagung im Sinne des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG zeitlich früher als die Wirksamkeit des versagenden Bescheides liegen könne, verbietet sich bereits aus allgemeinen Erwägungen. Die Versagung ist nicht nur eine, sondern die eigentliche, mit dem Erlaß des Bescheides angestrebte Wirkung, die dementsprechend nicht eintreten kann, wenn dem Bescheid selbst noch die Wirksamkeit fehlt.

Eine abweichende Lösung rechtfertigt sich auch nicht deshalb, weil nach § 182 Abs. 1 BGB, wenn "die Wirksamkeit eines Vertrages ... von der Zustimmung eines Dritten" abhängt, "die Erteilung sowie die Verweigerung der Zustimmung sowohl dem einen als auch dem anderen Teile gegenüber erklärt werden" kann, also für privatrechtliche Zustimmungserfordernisse in der Tat gilt, daß die Verweigerung schon mit der Erklärung gegenüber einem Beteiligten ihre Wirkung entfaltet. Diese Regelung bezieht sich auf eine wesentlich andere Interessenlage; sie enthält keinen (allgemeinen) Rechtsgedanken, der sich im Zusammenhang mit § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG heranziehen läßt.

Soweit sich das Berufungsgericht für seine Gegenmeinung auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim (DÖV 1964, 751) stützt, ist zunächst entgegenzuhalten, daß über die entsprechende Anwendbarkeit von § 182 Abs. 1 BGB keineswegs, wie es in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim heißt, "Einigkeit" besteht. Die Tatsache, daß in der Rechtsprechung gelegentlich bemerkt wird, die §§ 182 ff. seien auf öffentlich-rechtliche Zustimmungen entsprechend anwendbar (vgl. dazu BGH, Beschluß vom 30. Oktober 1951 - V BLw 49/50 - in MDR 1952, 157 [158], Urteil vom 14. März 1956 - V ZR 108/54 - [BB 1956, 385] und OLG Hamm [NJW 1961, 560]), bestätigen die Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim nur scheinbar. Eine nähere Prüfung der Entscheidungen ergibt nämlich, daß bei keiner von ihnen die entsprechende Anwendung des § 182 Abs. 1, sondern stets die des § 184 BGB (Rückwirkung der Genehmigung auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses) zur Erörterung stand. Die in § 184 BGB vorausgesetzte Interessenlage und die sich daraus für seine entsprechende Anwendung ergebenden Fragen sind jedoch, verglichen mit § 182 Abs. 1 BGB, von anderer und durchaus eigener Art. Das macht die Rechtsprechung des Reichsgerichts zu § 184 BGB deutlich (vgl. RGZ 123, 327 [331]; 125, 53 [55 f.] und 154, 304 [306 f.]). Im übrigen ist, wie über diese Rechtsprechung hinaus etwa der Bescheid des OVG Münster (JZ 1959, 417) zeigt, die entsprechende Anwendbarkeit des § 184 BGB ebenfalls nicht unbestritten.

Was nach Meinung des erkennenden Senats gegen eine Heranziehung von § 182 Abs. 1 BGB ausschlaggebend ins Gewicht fällt, ist folgendes: Die Bodenverkehrsgenehmigung bzw. ihre Versagung werden in einem förmlichen behördlichen Verfahren erlassen, das damit seinen - zumindest vorläufigen - Abschluß findet. Das ist in keineswegs nur formaler Hinsicht kennzeichnend, findet jedoch bei der Zustimmung nach den §§ 182 ff. BGB keine Parallele. Damit hängt der weitere Unterschied zusammen, daß das Genehmigungsverfahren nach den §§ 19 ff. BBauG durch einen förmlichen Antrag eingeleitet wird, dem gleichsam als "Anfrage" die abschließende Entscheidung als "Antwort" gegenübersteht. Das verdient besondere Hervorhebung deshalb, weil auch im Privatrecht eine Zustimmung dann nicht mehr nach § 182 Abs. 1 BGB beliebig dem einen oder dem anderen Teil gegenüber erklärt oder versagt werden kann, wenn eine - auf Antwort gerichtete - Aufforderung vorangegangen ist (vgl. die §§ 108 Abs. 2 und 177 Abs. 2 BGB). Ebenso weicht das Verhältnis zwischen einerseits der Genehmigungsbehörde und andererseits den Vertragsbeteiligten wesentlich von dem ab, was bei § 182 BGB für den Zusammenhang kennzeichnend ist. Die Genehmigungsbehörde steht beiden Vertragsbeteiligten - und beiden Vertragsbeteiligten in gleicher Weise - übergeordnet gegenüber. Im Privatrecht besteht dagegen durchweg eine Beziehung, die, auch wenn sie als Überordnung verstanden wird, jedenfalls nicht beide Vertragsbeteiligte erfaßt (vgl. insbesondere die §§ 108 Abs. 1 und 177 Abs. 1 BGB). Wichtig ist ferner, daß die Versagung einer privatrechtlichen Genehmigung normalerweise keiner Anfechtung unterliegt, wahrend durch die Versagung der Bodenverkehrsgenehmigung die allgemeinen Rechtsmittelfristen ausgelöst werden. Die Bedeutung dieses Unterschiedes wird gerade durch das angefochtene Urteil unterstrichen. Denn das Berufungsgericht stützt sich für seine Auffassung zwar auf § 182 Abs. 1 BGB, wendet indessen diese Vorschrift mit einer Abänderung an, die in Wahrheit aufzeigt, daß sich die entsprechende Anwendung selbst nicht rechtfertigt. Es sind nun einmal zwei verschiedene Dinge, ob diy Erklärung beiden Betroffenen zugehen muß und lediglich ihre Wirksamkeit (und ihre Auswirkung in Richtung auf § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG) bereits mit einem Zugehen erreicht wird oder ob es überhaupt nur der Erklärung gegenüber einem Beteiligten bedarf. Die in § 182 BGB im letzteren Sinne enthaltene Regelung kann nicht, wie es im angefochtenen Urteil geschieht, in der Weise "entsprechend" angewendet werden, daß daraus für das Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren eine Regel der erstgenannten Art hervorgeht. Darin liegt ein innerer Widerspruch des angefochtenen Urteils, durch den nur bestätigt wird, daß für eine entsprechende Anwendung des § 182 Abs. 1 BGB kein Raum ist. Der Beklagte freilich meint, dieser Folgerung dadurch entgehen zu können, daß er dafür eintritt, den Widerspruch in gerade entgegengesetzter Richtung aufzulösen. Dieser Standpunkt erweist sich jedoch als nicht haltbar: Allein aus allgemein-verfahrensrechtlichen Erwägungen kann für das Verfahren nach den §§ 19 ff. BBauG nicht darauf verzichtet werden, daß die Entscheidung allen Verfahrensbeteiligten bekanntgegeben werden muß. Der Einwand des Beklagten, daß für die Möglichkeit einer Anfechtung auch die Bekanntgabe der Entscheidung an den anderen Beteiligten ausreiche, verfehlt den entscheidenden Punkt. Denn entscheidend ist in diesem Zusammenhange nicht, ob auch der Dritte anfechten kann, sondern ob auch ihm gegenüber die Anfechtungsfristen laufen.

Nach alledem ist es in Fällen, in denen die Vertragspartner nebeneinander als Antragsteller am Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren beteiligt sind, zur Ausschaltung der Verschweigungswirkung erforderlich, daß die Versagung der Genehmigung allen gegenüber innerhalb der Zweimonatsfrist erfolgt. Darin liegt, wie der Senat nicht verkennt, eine gewisse Belastung des Genehmigungsverfahrens. Diese Belastung mag auch um so mehr Bedenken gegen sich haben, als sie im Zusammenhang steht mit einer Regelung, die ohnehin schon ihrerseits vor allem wegen der Starrheit der vorgesehenen Frist die Grenze des Vertretbaren erreicht (vgl. dazu dasUrteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG IV C 39.68 - MDR 1969, 785 [786]). Daraus lassen sich jedoch lediglich Anregungen für eine Änderung der gesetzlichen Regelung, nicht aber Argumente dagegen herleiten, daß nach der bestehenden Rechtslage die Ausschaltung der Verschweigungswirkung eine unter Umständen mehrfache Zustellung erfordert. Darüber hinaus muß aber auch - bei allein Verständnis für die Schwierigkeiten, denen sich die Behörden gegenübersehen - dem einschlägigen Vorbringen des Beklagten entgegengehalten wurden, daß der Umfang der in § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG vorgesehenen Frist und das Erfordernis mehrfacher Zustellung nur mittelbar miteinander zu tun haben. Die Behauptung des Beklagten, es könne "nicht in der Absicht des Gesetzgebers gelegen haben, diese schon allzu knappe Zweimonatsfrist auch noch dadurch zu beschneiden, daß die Zustellung des Versagungsbescheides an alle Betroffenen innerhalb dieser Frist erfolgen muß", verzeichnet den Zusammenhang. Das Erfordernis mehrfacher Zustellung bürdet der Behörde ein gewisses zusätzliches Risiko auf; wieso dadurch aber die Frist beschnitten werden sollte, ist nicht einzusehen. Schließlich läßt sich auch gerade im vorliegenden Fall schwerlich daran vorbeischen, daß die Beigeladene zu 2) am 31. Juli 1964 ihr Einvernehmen verweigert, dennoch aber das Landratsamt mit ausschließlich dieser Begründung erst durch Bescheid vom 16. September 1964 die Genehmigung versagt hat.

Da das Berufungsgericht den Hilfsantrag der Klage zu Unrecht abgewiesen hat, muß die Revision zur Wiederherstellung des Urteils erster Instanz führen. Dabei war allerdings der Feststellungsausspruch durch einen Verpflichtungsausspruch zu ersetzen. Das entspricht dem Sinn des Hilfsantrages (§ 88 VwGO). Dem Feststellungsantrag steht nämlich, wie der erkennende Senat bereits in seinemBeschluß vom 19. November 1968 - BVerwG IV B 93.68 - entschieden hat, § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen: Das mit dem Feststellungsantrag verfolgte Interesse deckt sich mit demjenigen, das sich mit der Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Bescheinigung nach § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG verfolgen läßt. Unter diesen Umständen wäre der Feststellungsantrag nur bei Vorliegen eines besonderen Interesses zulässig. Daran fehlt es, und zwar noch um so mehr, als eine Änderung des Grundbuchs nur bei Vorlage entweder des Genehmigungsbescheides oder einer Bescheinigung nach § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG erfolgen darf (§ 23 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 BBauG).

III.

Ob die verspätete Zustellung an den Gemeinschuldner dann unschädlich (oder sogar, überhaupt unbeachtlich) gewesen wäre, wenn sich feststellen ließe, daß der Versagungsbescheid innerhalb der Frist dem mit der Beurkundung und Antragstellung beauftragten Notar zugegangen ist, bedarf für die Entscheidung des vorliegenden Falles keiner Erörterung. Denn die Zustellung an den Notar spielt hier zumindest deshalb keine Rollo, weil sich der Zeitpunkt dieser Zustellung nicht verläßlich ermitteln läßt. Immerhin mag aber auf folgendes hingewiesen werden: Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen der mit der Beurkundung beauftragte Notar geeigneter Zustellungsempfänger für eine Genehmigungsversagung ist, bestimmt sich nach dem landesrechtlichen Zustellungsrecht. Soweit diese Eignung besteht - wie etwa für das Bundesrecht nach § 8 Abs. 1 VwZG -, würde jedenfalls für das Bodenverkehrsrecht die Konsequenz zu ziehen sein, daß dann auch die Zustellung an den Notar zur Wahrung der in § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG vorgesehenen Frist ausreicht.

Darüber hinaus besteht Anlaß, noch dies hervorzuheben: Der vorliegende Fall zeichnet sich dadurch aus, daß die Vertragsbeteiligten den Antrag auf Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung gemeinsam gestellt haben. So wird häufig verfahren. Immerhin kommt es aber gleichfalls nicht selten vor, daß der Genehmigungsantrag nur von einem Beteiligten gestellt wird. Diese Fälle sind nach Ansicht des Senats im Rahmen des § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG anders zu beurteilen. Auch bei ihnen wird es allerdings im Interesse einer umfassenden Erledigung der Angelegenheit naheliegen, den Vertragspartner am Verfahren zu beteiligen und ihm die Entscheidung bekanntzugeben. Das berührt jedoch § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG nicht. Für den Ausschluß der Verschweigungswirkung genügt die Zustellung der Versagung an den Antragsteller. Soweit endlich Genehmigungsanträge von den Vertragspartnern getrennt gestellt werden, dürfte sich, soweit nach dem zeitlichen Zusammenhang möglich, eine Verbindung der Verfahren empfehlen, die im Ergebnis zu einem Verfahren mit mehreren Antragstellern führt. Dabei wird jedoch zusätzlich und im Ergebnis zum Schutz der Behörden zu beachten sein, daß bei einer bereits angelaufenen (oder gar schon abgelaufenen) Frist ohne Rücknahme des ersten Antrages in keinem Falle durch einen weiteren Antrag die Verschweigungsfrist erneut ausgelöst werden kann. Stellt daher ein Vertragsbeteiligter später als der andere seinen Genehmigungsantrag, so schließt an diesen Antrag - ob das Genehmigungsverfahren nun mit dem des anderen verbunden wird oder nicht - keine gesonderte Verschweigungsfrist an.

IV.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1 und 2, 162 Abs. 3 VwGO, [...].