I.

Die Antragstellerin ist eine kreisangehörige Gemeinde. Mit ihrem Normenkontrollantrag macht sie geltend, die Haushaltssatzung des Antragsgegners für das Haushaltsjahr 1994 sei nichtig, weil sie das kommunale Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG im Kern verletze. Nach der Rastede-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 79, 127 ff.) dürften die Kreise keine klassischen örtlichen Angelegenheiten subventionieren. Die angegriffene Haushaltssatzung enthalte zahlreiche Ausgabeansätze des Verwaltungs- und des Vermögenshaushalts, die verfassungswidrig seien, weil sie sich auf Gegenstände bezögen, für die der Antragsgegner nicht zuständig sei. Die rechtswidrigen Einzelansätze ermöglichten ihm ein Tätigwerden in Aufgabenbereichen, für die die Antragstellerin zuständig sei. Sie werde ihrerseits am Tätigwerden gehindert, weil ihr über die Kreisumlage die erforderlichen Haushaltsmittel entzogen würden. Die Erhebung der Kreisumlage in der angeforderten Höhe von 51,5 v.H. sei nicht erforderlich, um den Bedarf des Antragsgegners zu decken. In bezug auf Aufgaben, für die er unzuständig sei, bestehe kein Bedarf.

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Beschluß vom 12. Februar 1996 die Sache wegen grundsätzlicher Bedeutung dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Auslegung des Art. 28 Abs. 2 GG hinsichtlich der Frage vorgelegt, ob Landkreise sich von Verfassungs wegen auf die Wahrnehmung von und die Beteiligung an solchen örtlichen (gemeindlichen) Aufgaben zu beschränken haben, die die Gemeinden ordnungsgemäß zu erledigen verpflichtet sind. Zur Begründung hat das vorlegende Gericht im wesentlichen ausgeführt: Seine Auslegung des Art. 28 Abs. 2 GG im Sinne der Bejahung der Vorlagefrage führe dazu, daß die §§ 1 und 5 der angegriffenen Haushaltssatzung für ungültig zu erklären seien. Denn der Antragsgegner habe in den Haushaltsplan 1994, der den Festsetzungen der Einnahmen und Ausgaben im Verwaltungs- und Vermögenshaushalt zugrunde liege, Ausgaben eingestellt, die er nicht habe einstellen dürfen, weil er für die jeweiligen Gegenstände, für die die Ausgaben bestimmt seien, unzuständig sei. Die fehlerhafte Festsetzung der Ausgaben könne sich zum Nachteil der Antragstellerin auf die Höhe des Hebesatzes für die Kreisumlage und damit auf die Höhe der von der Antragstellerin für das Jahr 1994 zu entrichtenden Kreisumlage ausgewirkt haben. Der Verwaltungsgerichtshof folge mit seiner Auslegung des Art. 28 Abs. 2 GG dem Rastede-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 79, 127 ff.). Aus der danach zu beachtenden Aufgabenverteilung zwischen den kreisangehörigen Gemeinden und dem jeweiligen Landkreis ergebe sich, daß auch für die Finanzierung von Bedürfnissen und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzelten, grundsätzlich die Gemeinden und nicht die Landkreise zuständig seien. Nur dann, wenn notwendige Aufgaben nicht ordnungsgemäß erfüllt würden, dürfe der Landkreis mit entsprechenden Zuwendungen helfend eingreifen. Die Kreise hätten sich dabei auf solche Aufgaben zu beschränken, die die Gemeinden ordnungsgemäß zu erledigen verpflichtet seien, ohne dazu in der Lage zu sein, weil ihre Ressourcen oder ihre Kompetenzen nicht ausreichten. An anderen gemeindlichen Aufgaben, die sich nur durch eine Erhöhung der Kreisumlage (mit-)finanzieren ließen, dürften sich die Kreise schon deshalb nicht beteiligen, weil dadurch das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt würde. Könnten die Landkreise unter Inanspruchnahme von Mitteln, die letztlich von den Gemeinden durch die Kreisumlage mitaufgebracht würden, freiwillige gemeindliche Aufgaben an sich ziehen ("hochzonen") oder sich daran beteiligen, also statt der Gemeinden (mit-)bestimmen, was an örtlichen Aufgaben zusätzlich zur "ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung" wahrgenommen werde, griffen sie einerseits in die gemeindliche Gestaltungsfreiheit ein. Andererseits schmälerten sie durch höhere Kreisumlagesätze gemeindliche Finanzmittel und dadurch nicht nur die Möglichkeiten von Gemeinden, freiwillige Aufgaben nach ihrer Wahl wahrzunehmen, sondern unter Umständen sogar die ordnungsgemäße Erfüllung ihrer Pflichtaufgaben mit der Folge, daß diese sodann von den Landkreisen wahrzunehmen wären.

Zu der Vorlage haben die Beteiligten Stellung genommen.

II.

Die Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Auslegung revisiblen Rechts ist nach § 47 Abs. 5 VwGO a.F. zulässig. Sie ist veranlaßt, weil der vorlegende Verwaltungsgerichtshof von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abweichen will (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO a.F.). Die wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache beschlossene Vorlage (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO a.F.) hat sich nicht dadurch erledigt, daß die Grundsatzfrage durch den nachträglich ergangenen Beschluß des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichtsvom 24. April 1996 - BVerwG 7 NB 2.95 - (Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 105 S. 16 <19 ff.>) geklärt worden ist. Die Vorlage bleibt vielmehr wegen Divergenz zulässig und geboten (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO a.F.), weil der Verwaltungsgerichtshof mit seiner dargelegten Rechtsauffassung den in dieser Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur Auslegung des Art. 28 GG entwickelten Rechtsgrundsätzen widerspricht (vgl. zu der insoweit vergleichbaren Rechtslage bei der NichtzulassungsbeschwerdeBeschlüsse vom 20. März 1985 - BVerwG 3 B 83.84 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 230 S. 18 m.w.N., vom 11. Februar 1986 - BVerwG 8 B 7.85 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 240 S. 23 <24> undvom 31. August 1988 - BVerwG 3 B 13.88 - Buchholz 427.6 § 3 BFG Nr. 26 S. 8 <13>).

Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich. Diese für die Zulässigkeit der Vorlage erforderliche Voraussetzung (vgl.Beschlüsse vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 N 1.78 - BVerwGE 56, 172 <175> undvom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 4 N 2-4.79 - BVerwGE 59, 87 <93>) ist bereits dann gegeben, wenn sich nach der insoweit maßgeblichen Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen nicht ausschließen läßt, daß die Durchführung des Normenkontrollverfahrens die Beantwortung der Vorlagefrage erfordert (vgl.Beschluß vom 19. August 1994 - BVerwG 8 N 1.93 - Buchholz 11 Art. 105 GG Nr. 20 S. 2 <5> m.w.N.). Das ist hier - wie der Verwaltungsgerichtshof dargelegt hat - der Fall. Wenn Art. 28 Abs. 2 GG den im Vorlagebeschluß angenommenen Regelungsgehalt hat, zwingt dieser zu der vom Verwaltungsgerichtshof für zulässig und geboten erachteten vermeintlich verfassungskonformen Auslegung des Landesrechts und zur Annahme der Ungültigkeit der von der Antragstellerin angegriffenen Haushaltssatzung.

Die Vorlage betrifft keine mit Blick auf Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG im Verfahren nach § 47 VwGO unstatthafte Frage nach der Vereinbarkeit einer landesgesetzlichen Vorschrift mit Bundesrecht (vgl. dazuBeschluß vom 3. September 1990 - BVerwG 4 N 1 und 2.88 - BVerwGE 85, 332 <336 f.>). Der Vorrang der Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG erstreckt sich nicht auf Satzungen. Die auf die Vereinbarkeit der angegriffenen Haushaltssatzung mit Art. 28 Abs. 2 GG gerichtete Vorlagefrage stellt auch nicht zugleich die Verfassungsmäßigkeit der landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage der Satzung zur Prüfung, was im Verfahren nach § 47 VwGO unzulässig wäre (vgl. Beschlüsse vom 3. September 1990, a.a.O. S. 337 und vom 19. August 1994, a.a.O. S. 6). Das vorlegende Gericht will vielmehr geklärt wissen, ob Art. 28 Abs. 2 GG die einschränkende Auslegung der landesrechtlichen Ermächtigung im Sinne des Vorlagebeschlusses gebietet. Diese Frage nach dem normativen Inhalt revisiblen Rechts unterliegt im Vorlageverfahren der Prüfung durch das Bundesverwaltungsgericht (vgl. auchUrteile vom 31. Oktober 1975 - BVerwG IV C 8-11.74 - BVerwGE 49, 301 <303 f.> undvom 26. September 1991 - BVerwG 4 C 5.87 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 103 S. 69 <73>).

Der beschließende Senat verneint die ihm gestellte Vorlagefrage, an deren Formulierung er bei seiner Beantwortung nicht gebunden ist (vgl. etwaBeschlüsse vom 19. August 1994 - BVerwG 8 N 1.93 - Buchholz 11 Art. 105 GG Nr. 20 S. 2 <5> undvom 24. August 1994 - BVerwG 7 NB 5.93 - Buchholz 451.22 § 5 a AbfG Nr. 1 S. 1 <2 f.> jeweils m.w.N.; stRspr). Er teilt die in dem Beschluß des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. April 1996 (a.a.O. S. 19 ff.) dargelegte Rechtsauffassung, daß die verfassungsrechtliche Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) dem Landesgesetzgeber nicht untersagt, den Kreisen im Aufgabenbereich der kreisangehörigen Gemeinden generell und ohne Bezug auf eine bestimmte Sachmaterie Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben zuzuweisen, deren Wahrnehmung an die Voraussetzung mangelnder Leistungsfähigkeit der Gemeinde geknüpft ist. Die dagegen erhobenen Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch.

Den kreisangehörigen Gemeinden kommt allerdings in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ein verfassungsrechtlicher Zuständigkeitsvorrang gegenüber den Kreisen zu, der bei der landesrechtlichen Aufgabenverteilung zu beachten ist. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, sich nach dem Grundsatz der Allzuständigkeit sämtlicher im Verantwortungsbereich der öffentlichen Hand wahrzunehmenden Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besondere Kompetenzzuweisung anzunehmen (vgl. BVerfGE 79, 127 <143 f., 146 f., 150 f.> m.w.N.; 83, 363 <382, 385>). Die Gewährleistung sichert den Gemeinden nicht nur einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich, sondern auch die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem Bereich (vgl. BVerfGE 91, 228 <236>[BVerfG 26.10.1994 - 2 BvR 445/91] m.w.N.). Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises sind Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder zu ihr einen besonderen Bezug haben und dort zum Nutzen der Gemeindeeinwohner zu befriedigen sind (vgl. BVerfGE 79, 127 <151>). Auf die Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es bei der Bestimmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nicht an (vgl. BVerfGE 79, 127 <152>). Die Gemeinden können die ihnen nach Maßgabe des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verfassungskräftig zugewiesenen Aufgaben selbständig und in eigener Verantwortung erfüllen (vgl. BVerfGE 50, 195 <201>[BVerfG 17.01.1979 - 2 BvL 6/76]; 52, 95 <120>[BVerfG 24.07.1979 - 2 BvK 1/78]; 83, 363 <382>[BVerfG 07.02.1991 - 2 BvL 24/84]m.w.N.).

Das Recht zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung gewährleistet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden freilich nur "im Rahmen der Gesetze". Der allgemeine Gesetzesvorbehalt umfaßt die gemeindliche Zuständigkeit für die Erledigung der örtlichen Angelegenheiten sowie Art und Weise ihrer Erledigung (vgl. BVerfGE 79, 127 <143>; 83, 363 <382>[BVerfG 07.02.1991 - 2 BvL 24/84]). Der Gesetzgeber hat jedoch der verfassungsrechtlichen Garantie einer mit wirklicher Eigenverantwortlichkeit ausgestatteten Selbstverwaltung Rechnung zu tragen. Er muß den Bürgern eine wirksame Beteiligung an den Angelegenheiten ihres Gemeinwesens ermöglichen (vgl. BVerfGE 79, 127 <150>; 82, 310 <314>) und die Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben befähigen (vgl. BVerfGE 91, 228 <238>[BVerfG 26.10.1994 - 2 BvR 445/91]). Kernbestand und Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung dürfen nicht angetastet werden (vgl. BVerfGE 22, 180 <205>; 56, 298 <312>m.w.N.; 79, 127 <146>; 91, 228 <238>; stRspr). Der Umfang des durch die Verfassung gegen jede gesetzliche Schmälerung gesicherten Kernbereichs ist unter besonderer Berücksichtigung vor allem der geschichtlichen Entwicklung und der verschiedenen historischen und regionalen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung zu bestimmen (vgl. BVerfGE 22, 180 <205>; 26, 228 <238>[BVerfG 19.06.1969 - 1 BvR 353/67]; 59, 216 <226>[BVerfG 12.01.1982 - 2 BvR 113/81]; 76, 107 <118>[BVerfG 23.06.1987 - 2 BvR 826/83]; 79, 127 <146>; 91, 228 <238>; stRspr). Auch schon im Vorfeld dieses Kernbereichs setzt die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, die den prinzipiellen Vorrang einer dezentralen und eigenverantwortlichen Wahrnehmung der kommunalen Aufgaben sicherstellen soll, dem Gesetzgeber Grenzen (vgl. BVerfGE 79, 127 <147 ff.>; 83, 363 <382>[BVerfG 07.02.1991 - 2 BvL 24/84]; 91, 228 <239>).

Das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten gemeindlicher Aufgabenerfüllung gilt auch im Verhältnis der kreisangehörigen Gemeinden zu den Kreisen (vgl. BVerfGE 79, 127 <150>; 83, 363 <382 f. [BVerfG 07.02.1991 - 2 BvL 24/84]>). Aufgaben mit relevantem örtlichen Charakter kann der Gesetzgeber den Gemeinden zugunsten der Kreise nur aus überwiegenden Gründen des Gemeininteresses entziehen, insbesondere dann, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen ist (vgl. BVerfGE 79, 127 <153>; 83, 363 <382>[BVerfG 07.02.1991 - 2 BvL 24/84]). Verwaltungsvereinfachung, Zuständigkeitskonzentration, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung rechtfertigen keinen Aufgabenentzug (vgl. BVerfGE 79, 127 <153>).

Der verfassungsrechtliche Zuständigkeitsvorrang der Gemeinden schließt die Wahrnehmung örtlicher Angelegenheiten durch die Kreise aber nicht schlechthin aus. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG gewährleistet den Kreisen als Gemeindeverbänden "im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das gleiche Recht der Selbstverwaltung" (BVerfGE 83, 363 <383>[BVerfG 07.02.1991 - 2 BvL 24/84]). Allzuständigkeit wie den Gemeinden kommt ihnen zwar von Verfassungs wegen nicht zu (vgl. BVerfGE 79, 127 <150 f.>). Da die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft verfassungskräftig den Gemeinden zugewiesen sind, können namentlich sie nicht zugleich Gegenstand einer Aufgabengarantie zugunsten der Kreise sein. Die Aufgabenzuweisung an die Kreise obliegt vielmehr dem Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 79, 127 <150 f.>; 83, 37 <54>; 83, 363 <383>[BVerfG 07.02.1991 - 2 BvL 24/84]). Innerhalb ihres von gesetzlicher Zuweisung abhängigen überörtlichen Aufgabenbereichs ist jedoch den Kreisen - wie den Gemeinden - verfassungsrechtlich die Eigenverantwortlichkeit verbürgt (vgl. BVerfGE 21, 117 <129>[BVerfG 17.01.1967 - 2 BvL 28/63]; 23, 353 <365>[BVerfG 21.05.1968 - 1 BvR 610/60]; 83, 363 <383>[BVerfG 07.02.1991 - 2 BvL 24/84]). Daraus folgt die Notwendigkeit eines (gesetzlich zugewiesenen) eigenen Wirkungskreises (vgl. BVerfGE 83, 363 <383>). Denn nur der eigene Wirkungskreis kann eigenverantwortlich wahrgenommen werden. Fremdverwaltungsaufgaben sind kein geeigneter Gegenstand der Eigenverantwortlichkeit. Die gesetzliche Aufgabenausstattung der Kreise darf sich deswegen nicht auf Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises beschränken. Der Gesetzgeber muß den Kreisen vielmehr auch Selbstverwaltungsaufgaben "als kreiskommunale Aufgaben des eigenen Wirkungskreises zuweisen" (BVerfGE 83, 363 <383>[BVerfG 07.02.1991 - 2 BvL 24/84]).

Eine landesrechtliche Regelung, die den Kreisen im gemeindlichen Aufgabenbereich Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben als kreiskommunale Aufgaben des eigenen Wirkungskreises zuweist, stellt keinen verfassungsrechtlich unzulässigen Aufgabenentzug zu Lasten der kreisangehörigen Gemeinden dar. Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben betreffen zwar die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden vorbehaltenen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Der verfassungsrechtliche Zuständigkeitsvorrang der Gemeinden wird jedoch durch die den Kreisen nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts im Rahmen ihres überörtlichen Aufgabenbereichs übertragenen Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben nicht beseitigt oder verdrängt (vgl. BVerfGE 58, 177 <196>[BVerfG 06.10.1981 - 2 BvR 384/81]; 79, 127 <152>). Auch das aufgrund des Art. 28 Abs. 2 GG nur den Gemeinden - nicht auch den Kreisen - zustehende Recht, bisher "unbesetzte" örtliche Aufgaben an sich zu ziehen (vgl. BVerfGE 79, 127 <146 f., 150 f.>; 83, 363 <385>), wird dadurch nicht eingeschränkt. Ergänzende Funktionen dürfen die Kreise von Verfassungs wegen lediglich wahrnehmen, wenn und soweit kreisangehörige Gemeinden allein eine Aufgabe nicht zureichend bewältigen können. Ihre Ausgleichsfunktion ist allein darauf gerichtet, Unterschiede im örtlichen Leistungsvermögen auszugleichen und die Einwohner im Kreisgebiet gleichmäßig zu betreuen und zu versorgen. Voraussetzung für die Wahrnehmung der Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben ist stets das Fehlen der Leistungsfähigkeit der Gemeinden. Nur wenn und soweit einzelne oder sämtliche kreisangehörige Gemeinden bestimmte ihnen obliegende Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft deshalb nicht wahrnehmen können, weil ihre Verwaltungs- oder Finanzkraft dazu nicht ausreicht, darf der Kreis anstelle der Gemeinde zur Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus im Kreisgebiet tätig werden (Ergänzungsaufgaben). Zu demselben Zweck dürfen Kreise auf landesrechtlicher Grundlage den kreisangehörigen Gemeinden administrative oder finanzielle Hilfen gewähren, um Unterschiede ihrer Verwaltungs- oder Finanzkraft auszugleichen (Ausgleichsaufgaben).

Gemeindliche Defizite an Verwaltungs- und Finanzkraft haben nicht zur Folge, eine deswegen unerfüllbare Aufgabe zu "entörtlichen" und zur Disposition des Gesetzgebers zu stellen. Das läßt sich jedoch einer gesetzlichen Zuweisung von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben an die Kreise nicht entgegenhalten. Diese hindert die eigene Aufgabenerfüllung der Gemeinde nicht. Sie hat allein die Unterstützung der Gemeinde zum Gegenstand. Soweit der Kreis das Leistungsangebot der Gemeinden durch eigene Leistungen ergänzt, nimmt er lediglich subsidiär gemeindeeigene Zuständigkeiten für sich in Anspruch. Seine Zuständigkeit ist jeweils an den Mangel der Leistungsfähigkeit der Gemeinden gebunden. Sie tritt nur unter dieser Voraussetzung ein und entfällt, sobald die Gemeinden die Aufgaben selbst wahrnehmen können. Eine solche "Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion" der Kreise ist ein wesentlicher Zweck dieser Gemeindeverbände (vgl. BVerfGE 58, 177 <196>[BVerfG 06.10.1981 - 2 BvR 384/81]; 79, 127 <152>). Sie dient dem Ziel, annähernd gleiche Lebensverhältnisse für die Bürger im Kreisgebiet zu schaffen, und ist allein darauf gerichtet, solche Aufgaben zu erfüllen, die ohne das Eintreten des Kreises mangels Leistungsfähigkeit kreisangehöriger Gemeinden unerledigt blieben (vgl. Beschluß vom 24. April 1996, a.a.O. S. 20 ff.). Eine derart ausgestaltete strikt subsidiäre Aufgabenzuweisung entspricht der im Lauf der geschichtlichen Entwicklung gewachsenen Arbeitsteilung zwischen den Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden (vgl. BVerfGE 23, 353 <366, 368>[BVerfG 21.05.1968 - 2 BvL 2/61]), die nach Zweckbestimmung und Funktion "aufs engste miteinander verbunden und verflochten" sind (BVerfGE 58, 177 <196>[BVerfG 06.10.1981 - 2 BvR 384/81]). An den überkommenen Umfang der Kreistätigkeit und die Funktion der Kreise als die kreisangehörigen Gemeinden verbindende überörtliche Selbstverwaltungskörperschaften knüpft Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG an (vgl. BVerfGE 52, 95 <112>[BVerfG 24.07.1979 - 2 BvK 1/78]; 79, 127 <151>). Dessen Gebot, daß das Volk nicht nur in den Ländern und Gemeinden, sondern auch in den Kreisen eine demokratisch gewählte Vertretung haben muß, trägt gerade der "gegebene<n> Tatsache" Rechnung, "daß die Landkreise kraft Landesrechts vielfach Zuständigkeiten innehaben, die sich einer Allzuständigkeit annähern" (BVerfGE 79, 127 <151>). Das Grundgesetz hat zwar "nicht darüber hinaus angeordnet, daß sie Allzuständigkeit auch haben sollen"; es hat jedoch auf das "gewachsene Gewicht und den tatsächlichen Umfang der Kreistätigkeit" mit der Garantie der eigenverantwortlichen Selbstverwaltung und der Anordnung einer Volksvertretung "reagiert", statt den vorgefundenen umfassenden landesrechtlichen Zuständigkeitsbereich einzuschränken (vgl. BVerfGE 79, 127 <151>).

Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben in der dargelegten Bedeutung und in dem bezeichneten Umfang kann der Gesetzgeber den Kreisen durch eine Generalklausel zuweisen. Der Gesetzesvorbehalt für eine solche Aufgabenzuweisung ist kein Spezialvorbehalt für jede einzelne Ergänzungs- und Ausgleichsaufgabe. Dies folgt schon aus dem notwendigerweise generellen Charakter der zu treffenden Regelung (vgl. BVerfGE 79, 127 <154>; 91, 228 <240>). Die Zuweisung von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben vermittelt den Kreisen Zuständigkeiten nur entsprechend der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden. Die Wahrnehmung dieser Zuständigkeiten setzt die Leistungsfähigkeit des jeweiligen Kreises voraus. Die Leistungsfähigkeit sowohl der kreisangehörigen Gemeinden als auch der Kreise hängt von Umständen ab, die von Kreis zu Kreis sowie innerhalb der einzelnen Kreise sehr unterschiedlich sein können. Zur sinnvollen und wirksamen Wahrnehmung seiner Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion muß ein Kreis selbst darüber entscheiden können, ob und inwieweit er nach seinem Leistungsvermögen zwecks gleichmäßiger Betreuung und Versorgung der Kreiseinwohner ergänzend oder ausgleichend tätig wird, weil eine Aufgabe nach den Verhältnissen im Kreisgebiet nicht für alle Kreiseinwohner zureichend erfüllt werden kann. Das setzt eine umfassende subsidiäre Aufgabenzuständigkeit der Kreise voraus. Diesem Erfordernis entspricht eine generalklauselartige Ermächtigung am ehesten, weil sie den Kreisen die notwendige Fähigkeit zur zweckmäßigen, an den konkreten Bedürfnissen im Kreisgebiet orientierten Aufgabenerfüllung gewährt. Dem verfassungsrechtlichen Anspruch der kreisangehörigen Gemeinden auf Rückübertragung der Aufgabe bei individueller gemeindlicher Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft trägt eine solche generelle Regelung ebenfalls am besten Rechnung. Entzöge der Gesetzgeber statt dessen den kreisangehörigen Gemeinden bestimmte im einzelnen bezeichnete Sachaufgaben zugunsten der Kreise, griffe er in den verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsvorrang der Gemeinden ein; zudem entbehrte eine solche Regelung der erforderlichen Flexibilität (vgl. Beschluß vom 24. April 1996, a.a.O. S. 23).

Im Rahmen ihrer Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben dürfen die Kreise Zuschüsse an kreisangehörige Gemeinden und an private Dritte gewähren. Ebenso wie die vorrangig zuständigen Gemeinden können auch die Kreise sich zur Wahrnehmung einer Ergänzungsaufgabe innerhalb des gemeindlichen Wirkungskreises auf die Förderung privater Dritter beschränken. Die ergänzende Subventionierung privater Dritter stellt lediglich die Wahrnehmung einer Ergänzungsaufgabe mit anderen Mitteln dar (vgl. BVerfGE 83, 363 <384 f.>[BVerfG 07.02.1991 - 2 BvL 24/84]; BVerwG, Beschluß vom 24. April 1996, a.a.O. S. 24).

Die Gewährung von Zuschüssen an kreisangehörige Gemeinden durch die Kreise im Rahmen ihrer Ausgleichsaufgaben ist ebenfalls mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar. Eine verfassungsrechtlich unzulässige Aufgabenverlagerung tritt dadurch nicht ein. Die bloße Unterstützung der Gemeinden berührt deren Aufgabenzuständigkeit nicht. Die finanzielle Förderung soll sie lediglich in die Lage versetzen, ihre örtlichen Aufgaben, die sie ohne Unterstützung des Kreises nicht oder weniger wirksam erfüllen könnten, in eigener Zuständigkeit wahrzunehmen. Gegen Einschränkungen ihrer für sämtliche Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft garantierten Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte sind die Gemeinden verfassungsrechtlich geschützt.

Daraus ergeben sich die einer Einflußnahme der Kreise bei der Zuschußgewährung von Verfassungs wegen gezogenen Grenzen. Freilich können die Kreise durch Förderungsbedingungen tatsächlich auf die Art und Weise der gemeindlichen Aufgabenerfüllung einwirken und die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden unzulässig beschneiden. Aus der Möglichkeit eines solchen Mißbrauchs der finanziellen Förderung läßt sich deren Unzulässigkeit überhaupt aber nicht herleiten (vgl. Beschluß vom 24. April 1996, a.a.O. S. 24 f.).

Die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung hindert die Kreise nicht daran, den Gemeinden Zuschüsse für bestimmte Zwecke zu gewähren. Eine Zweckbindung der Zuschüsse ist verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn und soweit sie sich im Rahmen der den Kreisen landesrechtlich zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung zugewiesenen Aufgabe hält, auf die gleichmäßige Betreuung und Versorgung im Kreisgebiet hinzuwirken. Zur Erfüllung dieser Aufgabe müssen Förderungsmittel dort eingesetzt werden, wo sie für diesen Zweck am dringendsten benötigt werden. Das erfordert und rechtfertigt eine darauf gerichtete Zweckbindung. Unzulässig sind freilich Förderungsbedingungen, die dem Kreis einen nicht mehr durch seine Ausgleichsaufgabe gedeckten Einfluß auf die Entscheidungsfreiheit der kreisangehörigen Gemeinden bei der Erfüllung der örtlichen Aufgabe einräumen.

Die finanzielle Förderung kreisangehöriger Gemeinden durch die Kreise ist auch nicht deshalb schon dem Grunde nach verfassungswidrig, weil sie in erheblichem Umfang vermittels der Kreisumlage finanziert wird. Kreiszuschüsse dürfen nur den nicht leistungsfähigen Gemeinden gewährt werden. Ihre zur Erfüllung der Ausgleichsfunktion notwendigen umverteilenden Wirkungen sind verfassungsrechtlich unbedenklich. Das Maß der gebotenen Förderung bestimmt der Kreis. Er legt den umfang der von ihm zu erfüllenden Aufgaben und der Wahrnehmung dieser Aufgaben aufgrund des ihm zustehenden Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG) in eigener Verantwortung fest, soweit er nicht gesetzlich zur Aufgabenwahrnehmung verpflichtet ist. Seine eigenverantwortliche Aufgabenbestimmung haben die kreisangehörigen Gemeinden im Grundsatz als rechtmäßig hinzunehmen. Von ihr hängt die Höhe der Kreisumlage ab, die auf der Grundlage des gesamten nicht anderweitig gedeckten Finanzbedarfs erhoben wird. Inwieweit die Kreise bei ihrer Aufgabenbestimmung auf die Finanzlage der kreisangehörigen Gemeinden im einzelnen Rücksicht nehmen müssen, hat der Senat auf die Vorlagefrage nicht zu entscheiden. Jedenfalls haben die Kreise bei der Wahrnehmung von Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben abzuwägen zwischen der Bedeutung der Aufgabe einerseits und der dadurch verursachten Einschränkung der kommunalen Finanzhoheit andererseits und darauf zu achten, daß den Gemeinden die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderliche finanzielle Mindestausstattung verbleibt.

Die finanzielle Förderung kreisangehöriger Gemeinden sowie privater Dritter durch den Kreis darf von Verfassungs wegen auf der Grundlage des mit der Haushaltssatzung gebilligten Haushaltsplans erfolgen, der die Zwecke ausweist, zu denen die Zuschüsse und Förderungsmittel gewährt werden. Weitergehende formelle Anforderungen ergeben sich aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht. Die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung verlangt namentlich nicht den Erlaß einer besonderen Förderungssatzung. Ist der Kreis nach der landesrechtlichen Aufgabenzuweisung für die Förderung nicht zuständig oder wirkt er durch die Beifügung von Förderungsbedingungen unzulässig auf die gemeindliche Entscheidungsfreiheit ein, können die betroffenen Gemeinden dagegen gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen mit dem Verlangen, die Förderung als solche oder zu den gewählten Bedingungen zu unterlassen (vgl. Beschluß vom 24. April 1996, a.a.O. S. 26).

Ob und inwieweit die Kreisumlage, die im Laufe der historischen Entwicklung "zu einem wesentlichen Element des Finanzausgleichs zwischen gleichermaßen und mit gleichwertigen Selbstverwaltungsaufgaben betrauten Körperschaften geworden" ist (BVerfGE 23, 353 <367>[BVerfG 21.05.1968 - 2 BvL 2/61]), zur Wahrnehmung der Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion der Kreise erhoben werden kann, ohne das in der Landesverfassung und im Finanzausgleichsgesetz des Landes geregelte System des Finanzausgleichs zwischen dem Land und den Gemeinden zu beeinträchtigen, ist keine im Vorlageverfahren zu beantwortende Frage des revisiblen Rechts.