Bundesverfassungsgericht
Beschl. v. 07.02.1991, Az.: 2 BvL 24/84

A.

Das Vorlageverfahren betrifft die Frage, inwieweit eine durch Landesrecht den Kommunen auferlegte Krankenhausumlage, die der Finanzierung von Krankenhausbauten dient, verfassungsrechtlich zulässig ist.

I.

1. Bis 1972 war die Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhäusern in den einzelnen Ländern zumeist eine freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Landkreise. Diese finanzierten die Wahrnehmung der Aufgabe durch die Pflegesätze, die freilich der Preisbindung unterlagen und daher immer weniger die Kosten deckten; deshalb trat - an Bedeutung zunehmend - eine Finanzierung aus laufenden Haushaltsmitteln hinzu, zu denen ihnen die Länder Zuschüsse gewährten. Daneben förderten die Kommunen ihrerseits vielfach Krankenhäuser anderer Träger in ihrem Bereich. Die Schere zwischen den tatsächlichen Kosten und den Einnahmen, die aus den - sozialpolitisch begrenzt gehaltenen - Pflegesätzen zu erzielen waren, wurde im Laufe der Jahre immer größer, weshalb vor allem der an sich notwendige Ausbau und Neubau von Krankenhäusern in Rückstand geriet.

Aufgrund der neugeschaffenen Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Nr. 19a GG erließ der Bund das Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (sog. Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG -) vom 29. Juni 1972 (BGBl. I S. 1009). Hiernach sollten die für eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung benötigten Krankenhäuser durch öffentliche Fördermittel zu den Investitionskosten sowie durch Pflegesätze, die auf die Deckung der laufenden Betriebskosten beschränkt wurden, vollständig finanziert werden (§ 4 Abs. 1 Satz 2). Die Finanzierung der Investitionskosten erklärte das Gesetz zur öffentlichen Aufgabe (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1). Hierzu müssen die Länder Krankenhausbedarfspläne erstellen, in welche die benötigten Krankenhäuser aufzunehmen sind (§ 8 Abs. 1); jährliche Bauprogramme dienen der Verwirklichung dieser Planung nach Maßgabe der verfügbaren Haushaltsmittel (vgl. § 6). Die Träger der in den Bedarfsplan aufgenommenen Krankenhäuser besitzen nach Maßgabe der Jahresbauprogramme einen Rechtsanspruch gegen das Land auf Bewilligung kostendeckender Fördermittel zu ihren Investitionskosten (vgl. §§ 8 ff.); aus eigenen Mitteln müssen sie im wesentlichen die Grundstücke bereitstellen. Zu den Aufwendungen, die diese öffentliche Förderung verursacht, gewährte der Bund Finanzhilfen (vgl. §§ 21 ff.).

2. Teilweise zur Ausführung dieser bundesrechtlichen Vorgaben erging am 29. Juni 1973 das Landesgesetz zur Reform des Krankenhauswesens in Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz - KRG -, GVBl. S. 199). In seinem Ersten Teil finden sich allgemeine Vorschriften über die Krankenhausversorgung als öffentliche Aufgabe (§ 2) und über den Landeskrankenhausplan (§ 3). Der Zweite Teil regelt die innere Struktur und Organisation der Krankenhäuser (§§ 6 bis 27), während der Dritte Teil die Förderung der Krankenhäuser betrifft (§§ 28 bis 31). In den "Ergänzungs- und Schlußvorschriften" des Vierten Teils (§§ 32 bis 35) wird u. a. das Gesetz über den kommunalen Finanzausgleich geändert (§ 33).

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens sind § 2 Abs. 1 und 2, § 28 Abs. 1, 3 und 4 und § 33 Nr. 2 KRG 1973. Die Bestimmungen lauten:

§ 2 Krankenhausversorgung als öffentliche Aufgabe

(1) Die Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern ist eine öffentliche Aufgabe des Landes, der Landkreise und der kreisfreien Städte.

(2) Die Landkreise und die kreisfreien Städte erfüllen ihre Aufgabe nach Absatz 1 als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung, indem sie eigene Krankenhäuser errichten und unterhalten, soweit Krankenhäuser nicht von freigemeinnützigen oder anderen geeigneten Trägern errichtet und unterhalten werden, und indem sie Fördermittel aufbringen.

(3) ...

§ 28 Aufbringung der Fördermittel

(1) Die durch den Bundesanteil an der Krankenhausfinanzierung nicht gedeckten Aufwendungen auf Grund des Krankenhausfinanzierungsgesetzes werden vom Land (Landesanteil) sowie von den Landkreisen und kreisfreien Städten (kommunaler Anteil) je zur Hälfte getragen.

(2) Die Aufwendungen nach Absatz 1 werden für jedes Haushaltsjahr vom Minister für Soziales, Gesundheit und Sport im Einvernehmen mit den Ministern der Finanzen und des Innern ermittelt.

(3) Landesanteil und kommunaler Anteil werden im Landeshaushaltsplan festgesetzt.

(4) Der kommunale Anteil wird durch eine Umlage nach näherer Bestimmung des Finanzausgleichsgesetzes aufgebracht.

(5) ...

§ 33 Änderung des Finanzausgleichgesetzes

Das Landesgesetz über den Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz (Finanzausgleichsgesetz - FAG -) ... wird wie folgt geändert:

1. ...

2. Nach § 21 wird folgender neue § 21 a eingefügt:

"§ 21 a

Krankenhausumlage

(1) Die Krankenhausumlage, die von den Landkreisen und den kreisfreien Städten auf Grund des Landesgesetzes zur Reform des Krankenhauswesens in Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz - KRG -) zu erbringen ist, wird für jedes Haushaltsjahr nach Maßgabe des im Landeshaushaltsplan veranschlagten kommunalen Anteils vom Minister des Innern im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen festgesetzt.

(2) Die Umlage nach Absatz 1 wird je zur Hälfte nach der Einwohnerzahl und der Einnahmekraft erhoben. Als Einnahmekraft gelten die für die Gemeinden (gemeindefreien Grundstücke) festgesetzten Steuerkraftzahlen (§ 5) und 75 v. H. der Schlüsselzuweisungen der Gemeinden (§ 3) und des Landkreises (§ 8), auf die sie im vorangegangenen Rechnungsjahr Anspruch hatten; die Beträge nach § 2 Abs. 2 und § 7 Abs. 2 bleiben außer Betracht.

(3) Die nach den Absätzen 1 und 2 aufzubringenden Mittel sind für das laufende Rechnungsjahr zu je 25 v. H. am 15. März, 15. Juni, 15. September und 15. Dezember an das Land zu zahlen. Bis zur Festsetzung des neuen kommunalen Anteils sind die Beträge des Vorjahres als Vorauszahlung zu entrichten.

(4) Die Umlage kann mit den Schlüsselzuweisungen verrechnet werden."

Die genannten Vorschriften traten rückwirkend zum 1. Januar 1973 in Kraft.

3. Durch das Gesetz zur Neuordnung der Krankenhausfinanzierung vom 20. Dezember 1984 (BGBl. I S. 1716) wurde die Mischfinanzierung durch Streichung der Finanzhilfen des Bundes abgeschafft (Art. 1 Nr. 23). Daraufhin erließ der Landesgesetzgeber von Rheinland-Pfalz ein Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung und des Finanzausgleichsgesetzes vom 18. Dezember 1985 (GVBl. S. 291), welches die Krankenhausumlage beseitigte. An ihre Stelle trat eine allgemeine Finanzausgleichsumlage (§ 21 Abs. 2 FAG 1985).

II.

1. Im Jahre 1973 betrugen die Krankenhausfördermittel in Rheinland-Pfalz nach Haushaltsansätzen 211,5 Mio. DM. Sie setzten sich zusammen aus Bundeszuweisungen in Höhe von 63,28 Mio. DM, aus Landesmitteln in Höhe von 74,11 Mio. DM und aus der Krankenhausumlage unter den Kommunen in gleicher Höhe. Nach Angaben des Landes sind 1973 aus dem Fonds 105,4 Mio. DM an kommunale und 103,5 Mio. DM an freigemeinnützige und private Krankenhausträger geflossen. Mit den restlichen Mitteln seien die staatlichen Krankenhäuser (Psychiatrische und Neurologische Landeskrankenhäuser) gefördert worden. Einschließlich der nicht aus dem Fonds finanzierten Universitätskliniken hält das Land selbst reichlich 6 v. H. aller Krankenhausbetten im Land vor.

2. Mit Schreiben vom 3. August 1973 setzte der rheinland-pfälzische Minister des Innern gegenüber der Stadt Mainz die auf diese entfallende Krankenhausumlage für das Jahr 1973 auf 4.318.774 DM fest, zog hiervon einen einmaligen Ausgleichszuschuß des Landes ab (vgl. § 33 Nr. 1 Buchst. a KRG 1973) und verrechnete den verbleibenden Betrag von 3.668.145 DM mit den Schlüsselzuweisungen für die Stadt Mainz (§ 21a Abs. 4 FAG i.d.F. des § 33 Nr. 2 KRG 1973).

Daraufhin erhob die Stadt Mainz Klage, mit der sie die Auszahlung der verrechneten Schlüsselzuweisungen erstrebt. Sie bestreitet, zur Zahlung der Krankenhausumlage verpflichtet zu sein. Zum einen seien die Bestimmungen über die Krankenhausumlage verfassungswidrig; zum anderen stehe ihr jedenfalls ein Anspruch auf Freistellung von der Umlageverpflichtung zu. Dieser Anspruch ergebe sich aus einem mit dem beklagten Land am 13./19. März 1959 geschlossenen Vertrag über die Veräußerung des vormals städtischen Klinikums, welches die Einrichtungen der Universitätskliniken in Mainz beherberge.

3. Das Verwaltungsgericht Neustadt a. d. W. wies die Klage zum überwiegenden Teil, das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in vollem Umfang ab. Das Bundesverwaltungsgericht hat das Revisionsverfahren mit Beschluß vom 2. August 1984 (Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 53) gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob die Regelungen in § 2 Abs. 2, § 28 Abs. 1, 3 und 4 KRG 1973 sowie in § 21 a FAG in der Fassung des § 33 Nr. 2 KRG 1973 mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

a) Aus dem zwischen den Parteien 1959 geschlossenen Vertrag könne die Klägerin keine durchgreifenden Einwendungen gegen einen etwaigen Anspruch des Landes auf Zahlung der Krankenhausumlage herleiten. Der Senat stimme mit dem Berufungsgericht darin überein, daß sich die Vereinbarungen dieses Vertrages ausschließlich auf die Einrichtungen der Universitätskliniken bezögen und damit keine auch nur teilweise Identität mit dem Regelungsgegenstand der Krankenhausumlage bestehe. Dann aber hänge die Entscheidung über die Revision der Klägerin allein davon ab, ob die Rechtsvorschriften, aus denen sich der Anspruch des Landes ergeben solle, mit dem Grundgesetz vereinbar seien.

b) In diesen Vorschriften habe das Land Rheinland-Pfalz ein dreistufiges Modell entwickelt. Auf der ersten Stufe sei in § 2 Abs. 2 KRG 1973 dem Grunde nach angeordnet, daß die Landkreise und kreisfreien Städte in Erfüllung einer Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung u. a. "Fördermittel aufbringen" müßten. Schon dies sei mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unvereinbar. Diese Verfassungsbestimmung schließe aus, den Gemeinden als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung staatliche Aufgaben zu übertragen. Staatlich in diesem Sinne seien Aufgaben, die gerade wegen ihrer überörtlichen Aspekte staatlich geregelt und vom Staat oder nach staatlicher Weisung überörtlich betrieben werden sollten. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes habe die Aufgabe der öffentlichen Förderung der Krankenhäuser aber den Ländern übertragen. Schon aus Art. 83 GG ergebe sich, daß damit eine staatliche Angelegenheit vorliege. Die Länder müßten die benötigten Fördermittel nach den §§ 4 bis 15 KHG 1972 aufbringen und gewähren; eine kommunale Mitwirkung sei nicht vorgesehen. Es liege mithin keine Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vor, die den Gemeinden hätte zur Selbstverwaltung übertragen werden dürfen.

Daran ändere auch die Verknüpfung mit der ganz anderen Aufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern nichts. Diese Verknüpfung durch das zweite "indem" in § 2 Abs. 2 KRG 1973 enthalte eine Scheinkonstruktion: Die Aufbringung von Fördermitteln sei keine Art und Weise der Erfüllung der Versorgungspflicht; die Landkreise und kreisfreien Städte hätten diese Pflicht vielmehr unabhängig davon zu erfüllen, ob sie Fördermittel aufbrächten oder solche erhielten.

Hinzu komme, daß der Staat die Krankenhausfinanzierung abschließend regele und den Kommunen damit keinerlei Freiraum für eine eigenverantwortliche Erledigung der angeblichen Selbstverwaltungsaufgabe belasse. Auch dies verletze Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.

c) Die Gesamtregelung sei auch in ihrer zweiten Stufe mit Verfassungsrecht unvereinbar. Auf dieser werde in § 28 Abs. 1, 3 KRG 1973 der Höhe nach bestimmt, daß die Kommunen die Hälfte der durch den Bundesanteil nicht gedeckten Förderaufwendungen des Landes aufzubringen hätten. Hierdurch würden sie verpflichtet, einen nicht unerheblichen Teil ihrer Haushaltsmittel dem Staat zur Finanzierung von dessen Aufgaben zur Verfügung zu stellen. Das verletze die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Finanzhoheit, zu der das Recht der Gemeinden zähle, eigenverantwortlich über die Verwendung ihrer Haushaltsmittel zu befinden.

Sehe man hierin nicht schon einen Eingriff in den "Kernbereich" der Garantie, so entbehre die Regelung doch des dann nötigen rechtfertigenden Grundes. Dies schon deshalb, weil sie mit Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Nr. 19a und mit Art. 83, Art. 104a Abs. 1 GG unvereinbar sei:

Der Bund habe durch das Krankenhausfinanzierungsgesetz 1972 abschließend geregelt, daß die Länder den Krankenhausträgern Fördermittel zu gewähren hätten. Damit sei nach Art. 72 Abs. 1, 74 Nr. 19a GG die Kompetenz der Länder zu einer abweichenden Regelung entfallen. Zudem führten nach Art. 83 GG die Länder das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes als eigene Angelegenheit aus. Dann aber hätten sie nach Art. 104a Abs. 1 GG auch die Aufwendungen selbst zu tragen, die sich hieraus ergäben. Auch dies stehe einer landesgesetzlichen Regelung entgegen, die Landkreise und kreisfreie Städte zu den Finanzierungslasten mit heranziehe.

d) Die Regelung der dritten Stufe über die Modalität der Aufbringung des "kommunalen Anteils" im Wege einer Krankenhausabgabe in § 21a FAG in der Fassung des § 33 Nr. 2 KRG sei ebenfalls verfassungswidrig. Sie verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 6 und 7 GG sowie gegen das Äquivalenzprinzip und gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

aa) Der Landesgesetzgeber habe die von den Landkreisen und kreisfreien Städten aufzubringende Krankenhausabgabe als "Umlage" bezeichnet. Umlagen seien zwar weder Steuern noch Vorzugslasten noch sonstige öffentliche Abgaben. Sie dienten ähnlich wie Sonderabgaben und Verbandsabgaben dem Zweck, einen finanziellen Ausgleich zwischen einer finanzbedürftigen Körperschaft des öffentlichen Rechts und den Angehörigen einer bestimmten "Personen"gruppe herbeizuführen; unerheblich sei, daß es sich hierbei gleichfalls um Körperschaften des öffentlichen Rechts handele. Dabei sei zwischen steuerähnlichen Umlagen, die zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der höheren Körperschaft erhoben würden, und "vorzugsleistungsähnlichen" Umlagen zu unterscheiden, die der Deckung eines speziellen Finanzbedarfs dienten.

Sehe man die Krankenhausabgabe als steuerähnliche Umlage an, so sei sie mit dem Grundgesetz unvereinbar. Die Finanzverfassung regele in Art. 106 Abs. 5 bis 8 GG die Grundlagen des vertikalen Finanzausgleichs zwischen Ländern und Gemeinden (Gemeindeverbänden). Diese Vorschriften wiesen den Gemeinden (Gemeindeverbänden) Anteile am Aufkommen bestimmter Steuern zu, erlaubten jedoch grundsätzlich keine Beteiligung des Bundes oder der Länder an diesen kommunalen Einnahmen. Eine Ausnahme gelte nur hinsichtlich der Gewerbesteuerumlage (Art. 106 Abs. 6 Sätze 4 und 5 GG), die hier jedoch nicht in Rede stehe; Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG lasse demgegenüber nur vorzugsleistungsähnliche Umlagen zu, nicht jedoch steuerähnliche Umlagen. Eine andere Auslegung wäre auch mit Art. 106 Abs. 7 GG nicht zu vereinbaren; denn die für steuerähnliche Umlagen von den Gemeinden (Gemeindeverbänden) aufzuwendenden Beträge "flössen" diesen nicht "zu".

Der Landesgesetzgeber habe die Krankenhausabgabe denn auch nicht als steuerähnliche, sondern als vorzugsleistungsähnliche Umlage ausgestalten wollen. Ihm habe offensichtlich vorgeschwebt, die Landkreise und kreisfreien Städte würden durch die staatliche Krankenhausfinanzierung von einer ihnen ansonsten obliegenden Belastung befreit; das Aufkommen aus der Umlage solle der Deckung der speziellen Kosten dienen, die dem Land aus der vermeintlichen Übernahme einer kommunalen Aufgabe entstanden seien. Auch dann aber sei die Krankenhausabgabe verfassungswidrig. Die Auferlegung einer Umlage greife in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein, da diesen Mittel zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben entzogen würden. Dieser Eingriff sei nur durch eine entsprechende Aufgabenentlastung der Gemeinden zu rechtfertigen. Eine solche Entlastung liege jedoch nicht vor, sei insbesondere nicht durch das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes eingetreten. Vor dessen Inkrafttreten hätten die kommunalen Krankenhausträger - wenn auch innerhalb preisrechtlicher Grenzen - nicht nur ihre laufenden Betriebs-, sondern im Grundsatz rechtlich und bei sparsamer Wirtschaftsführung auch tatsächlich ebenso ihre Investitionskosten über die Pflegesätze auf die Sozialversicherungsträger abwälzen können. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz habe keine Entlastung der kommunalen Krankenhausträger, sondern eine Entlastung der Sozialversicherungsträger und mittelbar der Versichertengemeinschaft bezweckt, indem die Pflegesätze auf die Deckung der laufenden Betriebskosten beschränkt worden seien. Durch Einführung der öffentlichen Förderung von Investitionen habe den kommunalen (wie freien) Krankenhausträgern lediglich Ersatz für den dadurch verursachten Einnahmeausfall gewährt werden sollen. Entsprechend dieser Intention sei infolge des Krankenhausfinanzierungsgesetzes ein Subventionierungseffekt lediglich bei den Sozialleistungsträgern eingetreten.

Selbst wenn eine Entlastung der kommunalen Körperschaften eingetreten wäre, so wahre die Krankenhausabgabe doch nicht die gebotene Äquivalenz zwischen der Aufgabenentlastung und der Umlageverpflichtung. Denn die Umlage korrespondiere nur insoweit und damit nur zu einem verhältnismäßig geringen Teil mit einer Aufgabenentlastung bei den Landkreisen und kreisfreien Städten, als aus ihr Krankenhäuser in kommunaler Trägerschaft gefördert würden. Zu einem ganz wesentlichen Teil jedoch diene sie der Förderung von Krankenhäusern in freier Trägerschaft, die mithin auf kommunale Kosten subventioniert würden.

bb) Die Krankenhausabgabe stehe schließlich in ihrer konkreten Ausgestaltung zu Art. 3 Abs. 1 GG in Widerspruch, weil einerseits alle Landkreise und kreisfreien Städte mit der Abgabe belastet würden, selbst wenn sie keine staatlichen Fördermittel erhielten, andererseits kreisangehörige Gemeinden als Krankenhausträger und freie Träger verschont blieben, obwohl sie Fördermittel erhielten. Besonders die Differenzierung zwischen kreisfreien Städten, die keine Fördermittel erhielten und abgabepflichtig seien, und den kreisangehörigen Gemeinden, die Fördermittel erhielten und nicht abgabepflichtig seien, könne nicht mehr als sachgerecht angesehen werden. Jedenfalls aber sei der Gleichbehandlungsgrundsatz hinsichtlich der Klägerin verletzt; denn er gebiete zumindest, kreisfreie Städte, die keine Fördermittel erhielten, von der Abgabepflicht auszunehmen.

III.

1. Die Landesregierung von Rheinland-Pfalz bestreitet in ihrer Stellungnahme unter Vorlage eines Gutachtens von Prof. Kisker zunächst, daß der Landesgesetzgeber seine Kompetenz überschritten habe. Selbst wenn das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes die Kostentragung für die Investitionskostenförderung abschließend als staatliche Aufgabe der Länder festlege, so regele es doch nicht, wer innerhalb der Länder die Kosten der Förderung zu tragen habe. Dies wäre als Übergriff in die Länderhoheit im übrigen auch unzulässig gewesen.

Entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Krankenhausförderung keine allein staatliche Aufgabe. § 2 Abs. 1 KRG fasse die öffentliche Aufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern als eine Gemeinschaftsaufgabe von Land, Landkreisen und kreisfreien Städten auf. Die Ausgabenlast hänge hierbei an der Verantwortung für die Sachaufgabe der Errichtung und Unterhaltung von Krankenhäusern. Hinsichtlich der lokalen Krankenhäuser sei diese Aufgabe gemäß Herkommen durch § 2 Abs. 2 KRG den Landkreisen und kreisfreien Städten zugewiesen, lediglich wenige Krankenhäuser von überlokaler Bedeutung müßten hiernach vom Staat getragen werden. Von diesen Einzelfällen abgesehen liege eine kommunale Aufgabe vor. Dagegen spreche weder die Koordination und Rahmengebung durch die staatliche Bedarfsplanung noch die Subsidiarität gegenüber gemeinnützigen und anderen geeigneten Trägern. Der Gesetzgeber habe zur Krankenhausumlage die Aufgabenverantwortlichen herangezogen und damit die Konnexität von Aufgabenverantwortung und Ausgabenlast gerade gewahrt. Daraus ergebe sich, daß die zur Prüfung gestellte Regelung auch nicht gleichheitswidrig sei.

2. Auch nach Auffassung der Bayerischen Staatsregierung legt das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes eine Kostentragungspflicht der Länder nicht fest. Im übrigen halte das Bundesverwaltungsgericht Umlagen unter Kommunalkörperschaften zugunsten der Länder zu Unrecht nur bei korrespondierender Aufgabenentlastung für zulässig. Das Grundgesetz lasse nicht nur die Gewerbesteuerumlage nach Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG, sondern in Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG auch weitere Umlagen ohne derartige Einschränkungen zu.

3. Die Niedersächsische Landesregierung hebt zum einen hervor, das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes habe nicht ausschließlich eine Entlastung der Sozialleistungsträger, sondern ausweislich der Gesetzesbegründung auch eine solche der Krankenhausträger bezweckt, um diese instand zu setzen, die fortschrittsbedingt erforderlichen Investitionen vorzunehmen. Zum anderen hält sie den Kreis der Umlagepflichtigen durch die rheinland-pfälzische Regelung für sachgerecht bestimmt. Maßgeblicher Auswahlgesichtspunkt sei nicht die Eigenschaft als Krankenhausträger, sondern die Gewährleistung einer bedarfsgerechten Versorgung mit Krankenhäusern. Das aber gebiete, alle Gebietskörperschaften gleichermaßen heranzuziehen, auch wenn der örtliche Bedarf von freien Krankenhäusern gedeckt werde.

4. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist den Ausführungen der Landesregierung von Rheinland-Pfalz entgegengetreten.

B.

Die Richter Kirchhof und Kruis sind von der Ausübung ihres Richteramtes ausgeschlossen. Der Richter Kruis hat mitgeteilt, die Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung in diesem Verfahren miterarbeitet zu haben. Der Richter Kirchhof hat angezeigt, vor seiner Wahl zum Richter des Bundesverfassungsgerichts von der Landesregierung Rheinland-Pfalz mit der Erstattung eines Gutachtens und ihrer Vertretung im vorliegenen Verfahren betraut gewesen zu sein. Das erfüllt für beide Richter den Tatbestand des § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG.

C. - I.

Die Vorlage ist nach Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 Abs. 2 BVerfGG zulässig.

1. Der Vorlagebeschluß läßt mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, daß die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts über die Revision allein von der Gültigkeit über die Vorschriften zur Krankenhausumlage abhängt (vgl. BVerfGE 78, 1 (5) [BVerfG 27.01.1988 - 1 BvL 2/86];  80, 96 (100) [BVerfG 18.04.1989 - 2 BvR 1169/84]; jew. m.w.N.). Das gilt auch für die Vorschrift des § 2 Abs. 2 KRG 1973, dessen letzten Satzteil das Bundesverwaltungsgericht mit nachvollziehbarer Begründung in untrennbaren Regelungszusammenhang mit den übrigen zur Prüfung gestellten Vorschriften sieht. Das Bundesverwaltungsgericht hat des weiteren dargelegt, daß die Revision, allein gestützt auf die Rechte der Klägerin aus dem Vertrag vom 13./19. März 1959, keinen Erfolg haben könne. Es hat dies - im Anschluß an die Würdigung des Vertrages durch das Oberverwaltungsgericht - im wesentlichen damit begründet, daß sich die Vereinbarungen dieses Vertrages ausschließlich auf die Einrichtung der Universitätskliniken bezögen und damit keine auch nur teilweise Identität mit dem Regelungsgegenstand der Krankenhausumlage bestehe. Diese Würdigung des Vertrages - die zugleich dem mit der Revision behaupteten Anpassungsanspruch aus § 60 Abs. 1 LVwVfG Rh.-Pf. den Boden entzieht - ist nicht schlechthin unhaltbar (vgl. BVerfGE 79, 245 (249) [BVerfG 13.12.1988 - 2 BvL 1/84] m.w.N.); ob sie frei von Bedenken ist, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden.

2. Das Bundesverwaltungsgericht gibt den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab an und legt seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften hinreichend dar (§ 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG). Allerdings begründet es seine Ansicht, bei der öffentlichen Förderung der Krankenhäuser handele es sich um eine eigene staatliche Aufgabe, weshalb zu ihrer Finanzierung Landkreise und Gemeinden nicht herangezogen werden dürften, in erster Linie mit einem Hinweis auf Art. 83 GG: Hierdurch sei bestimmt, daß die Länder die bundesgesetzlichen Regelungen in den §§ 4 bis 15 KHG 1972 als staatliche Aufgabe auszuführen hätten. Indessen regelt Art. 83 GG nur das zweiseitige Verhältnis der Länder zum Bund und begreift die kommunalen Körperschaften als interne Gliederungen der Länder; er schließt eine landesrechtliche Regelung, die mit der Ausführung von Bundesgesetzen Kreise oder Gemeinden betraut, nicht aus (vgl. Lerche in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Rdnrn. 77 f. zu Art. 83 GG m.w.N.). Damit setzt sich das Bundesverwaltungsgericht nicht auseinander. Es gelangt zu seiner Auffassung jedoch auch aufgrund der Erwägung, die landesrechtliche Regelung belasse den Landkreisen und kreisfreien Städten keinerlei Raum zur eigenverantwortlichen Erfüllung der Aufgabe, weshalb eine kommunale Aufgabe nicht vorliegen könne.

II.

Die Vorlagefrage betrifft neben § 28 Abs. 1, 3 und 4, § 33 Nr. 2 lediglich den letzten Satzteil des § 2 Abs. 2 KRG 1973 und damit nur die Vorschriften, die für die Krankenhausumlage unmittelbar Bedeutung haben. Dabei geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, daß die Förderung des Krankenhausbaus eine eigenständige, von der Vorhaltung von Krankenhäusern unabhängige öffentliche Aufgabe sei. Ob dies zutrifft oder ob die Förderung Teilaufgabe der Gesamtaufgabe "Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern" ist, kann jedoch nur unter Einbeziehung auch der übrigen Teile des § 2 Abs. 2 sowie des § 2 Abs. 1 KRG 1973 beantwortet werden. Zwischen diesen Normen und Normteilen und dem vom vorlegenden Gericht beanstandeten Normenkomplex besteht, wie sich zeigen wird, ein enger sachlicher Zusammenhang; die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Sonderung in zwei unterschiedliche öffentliche Aufgaben läßt sich nicht aufrechterhalten. Dann aber ist auch die verfassungsrechtliche Prüfung auf diese Vorschriften zu erstrecken; die Regelungen zur Krankenhausumlage waren nur dann verfassungsgemäß, wenn die Bestimmungen über die Rechte und Pflichten der kommunalen Körperschaften auf dem Gebiet der Krankenhausversorgung insgesamt mit Verfassungsrecht vereinbar waren (vgl. BVerfGE 78, 132 (143);  79, 256 (266) [BVerfG 31.01.1989 - 1 BvL 17/87]).