Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.09.1996, Az.: BVerwG 1 D 64.95

I.

1.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Urteil vom 18. Mai 1995 die jeweiligen Dienstbezüge des Beamten um ein Zwanzigstel auf die Dauer von zwölf Monaten gekürzt.

Es hat folgenden Sachverhalt festgestellt, der auch Gegenstand eines gegen den Beamten wegen Beihilfe zum versuchten Betrug ergangenen Strafurteils des Landgerichts F. vom 17. August 1992 (Strafmaß: Geldstrafe von 40 Tagessätzen zu je 90 DM) war:

Der Beamte hatte im Jahre 1987 dem Zeugen K. einen 9 Jahre alten Pkw Audi 100 für 600 DM verkauft. Nach einem Unfall ließ K. den Pkw mit Hilfe Dritter beseitigen, meldete ihn aber am 18. September 1987 bei der Polizeistation W. als gestohlen und gab den Wert des Fahrzeugs mit 2.700 DM an. Spätestens danach wandte sich K. an den Beamten mit der Bitte, einen Vertragstext mit einem Kaufpreis von 2.700 DM abzufassen, um diesen Betrag als Schaden bei der Versicherung abrechnen zu können. Ohne eine Gegenleistung zu verlangen, fertigte der Beamte unter dem Datum 10. August 1987 eine entsprechende Vertragsurkunde, die vom Beamten als Verkäufer und von K. als Käufer unterschrieben wurde. K. meldete am 21. September 1987 unter Beifügung des Vertragstextes den Schaden der Allianz-Versicherung.

Am 16. Oktober 1987 wurde der Beamte bei der Kriminalpolizeidirektion F. zu der Diebstahlsanzeige des K. vernommen. Er gab an, K. habe 2.700 DM für den Pkw gezahlt.

Da die ermittelnden Polizeibeamten schon früh daran zweifelten, ob tatsächlich ein Diebstahl vorgelegen hatte, wurde K. am 4. November 1987 erneut vernommen. Er räumte den wahren Sachverhalt ein. Die Versicherung leistete daraufhin keinen Schadensersatz.

Das Landgericht F. hat es in dem Strafurteil vom 17. August 1992 als erwiesen angesehen, daß der Beamte die Tat des K. dadurch vorsätzlich unterstützt habe, daß er eine Kaufvertragsurkunde mit einem Kaufpreis von 2.700 DM hergestellt habe. Er habe damit den versuchten Betrug gefördert; denn ohne seine Tatbeiträge wären die Behauptungen K. von vornherein unglaubwürdig gewesen. Der Beamte habe gewußt, daß der Kaufpreis mit 2.700 DM falsch beziffert war; auch sei ihm bekannt gewesen, wozu K. seine, des Beamten, Angaben benötigte.

Vor dem Bundesdisziplinargericht hat der Beamte seine Tatbeteiligung weiter bestritten und beantragt, daß sich das Gericht gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 BDO von den tatsächlichen Feststellungen des Strafgerichts löse und den Sachverhalt selbst feststelle. Dem hat das Bundesdisziplinargericht nicht entsprochen. Es hat den festgestellten Sachverhalt als vorsätzlichen Verstoß des Beamten gegen seine Dienstpflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten auch außerhalb des Dienstes (§ 54 Satz 3 BBG) gewürdigt und als schwerwiegendes Dienstvergehen (§ 77 Abs. 1 Satz 2 BBG) gewertet, das eine deutliche Gehaltskürzung erforderlich mache. Zur Tatzeit im September 1987 seien gegen ihn bereits strafrechtliche und disziplinare Ermittlungen gelaufen. Dennoch habe er erneut ein vermögensrechtliches Delikt begangen. Von einer Degradierung habe aber deshalb abgesehen werden können, weil er zur Tatzeit noch nicht unter dem Eindruck der disziplinarrechtlichen Maßregelung durch das Urteil vom 25. Januar 1990 gestanden habe. Zudem liege das Fehlverhalten lange Zeit zurück. Der Beamte sei seither disziplinarrechtlich nicht mehr in Erscheinung getreten und sei dienstlich positiver beurteilt worden. § 14 BDO stehe einer Gehaltskürzung nicht entgegen.

2.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat gegen dieses Urteil rechtzeitig Berufung eingelegt und beantragt, das erstinstanzliche Urteil im Disziplinarmaß aufzuheben und die verhängte Disziplinarmaßnahme angemessen zu verschärfen. Zur Begründung bringt er im wesentlichen vor, die Umstände des Einzelfalls machten eine Degradierung, zumindest eine Gehaltskürzung im oberen Bereich erforderlich. Neben dem objektiven Gewicht der Verfehlung sei zu Lasten des Beamten vor allem seine Neigung zur Mißachtung der Rechtsordnung als wesentliche Charakterschwäche zu berücksichtigen. Dieser Charaktermangel komme vor allem in der strafrechtlichen und disziplinaren Vorbelastung sowie in der Tatsache zum Ausdruck, daß er noch während eines laufenden Strafverfahrens erneut ein Dienstvergehen begangen habe.

II.

Die Berufung des Bundesdisziplinaranwalts hat Erfolg und führt zu einer Verlängerung der Laufzeit der Gehaltskürzung.

Das Rechtsmittel ist auf die Disziplinarmaßnahme beschränkt. Der Senat ist deshalb an die Tat- und Schuldfeststellungen des Bundesdisziplinargerichts sowie an die disziplinarrechtliche Würdigung als Dienstvergehen gebunden. Er hat nur noch über die angemessene Disziplinarmaßnahme zu befinden.

1.

Ein Beamter, der sich außerhalb des Dienstes der Beihilfe an einem versuchten Betrug schuldig macht, verletzt in schwerwiegender Weise die ihm gemäß § 54 Satz 3 BBG obliegende Pflicht, der Achtung und dem Vertrauen gerecht zu werden, die sein Beruf erfordert. Er beeinträchtigt damit zugleich sein Ansehen und das der Beamtenschaft, auf das der zur Durchsetzung seiner Ziele auf Zwangsmaßnahmen weitgehend verzichtende freiheitliche Rechtsstaat im besonderen Maße angewiesen ist, wenn er die ihm gegenüber der Allgemeinheit obliegenden Aufgaben zweckgerecht erfüllen will. Der einen Betrug unterstützende Beamte setzt sich ebenso wie der selbst betrügerisch handelnde Beamte durch ein solches Fehlverhalten auch erheblichen Zweifeln in seine Vertrauenswürdigkeit gegenüber dem Dienstherrn aus. Die Verwaltung, die nicht jedes Verhalten ihrer Bediensteten kontrollieren kann, ist auf deren Ehrlichkeit und Redlichkeit angewiesen. Wer sich außerhalb des Dienstes einer schwerwiegenden Straftat, die sich gegen Eigentum und Vermögen anderer richtet, schuldig macht, erschüttert in der Regel das Vertrauen der Verwaltung in seine Integrität nachhaltig und stellt so die Grundlagen des Beamtenverhältnisses in Frage (stRspr, vgl. Urteil vom 6. September 1995 - BVerwG 1 D 48.94 -; Urteil vom 13. Juni 1994 - BVerwG 1 D 56.93 -; Urteil vom 10. März 1992 - BVerwG 1 D 50.91 - <BVerwG DokBer B 1992, 249>).

Allerdings führen derartige Dienstvergehen nicht regelmäßig zur Verhängung der disziplinaren Höchstmaßnahme. Die Variationsbreite, in der gegen fremdes Vermögen gerichtete Verfehlungen außerhalb des Dienstes denkbar sind, ist zu groß, als daß sie einheitlichen Regeln unterliegen und in ihren Auswirkungen auf Achtung und Vertrauen gleichermaßen eingestuft werden können. Stets kommt es auf die besonderen Umstände des Einzelfalles an. In schweren Fällen außerdienstlich begangenen Betruges erkennt der Senat in der Regel auf Entfernung aus dem Dienst, während in minderschweren Fällen eine geringere Disziplinarmaßnahme verwirkt ist (vgl. BVerwG a.a.O.).

2.

Im vorliegenden Fall sind erschwerende Gesichtspunkte vorhanden, die eine Verlängerung der Laufzeit der Gehaltskürzung auf vier Jahre erforderlich machen.

Belastend für den Beamten wirkt sich vor allem aus, daß durch seine Beihilfe in dem betrügerischen Verhalten des Zeugen K. der Allianz-Versicherungsgesellschaft ein Schaden in Höhe von 2.700 DM - abzustellen ist auf den vorgespiegelten Diebstahl und nicht nur auf die Differenz zwischen dem falschen und dem wahren Kaufpreis des Audi 100 - entstanden wäre, wenn nicht - ohne Zutun des Beamten - vorher der wahre Sachverhalt aufgedeckt worden wäre. In dieser Höhe wäre darüber hinaus die Versichertengemeinschaft benachteiligt worden (Urteil vom 10. März 1992 a.a.O.). Auch wenn dem Beamten nicht vorgeworfen werden kann, die treibende Kraft für den versuchten Versicherungsbetrug gewesen zu sein, so hat er durch die von ihm gefertigte, inhaltlich unrichtige Kaufvertragsurkunde vom 10. August 1987 doch einen entscheidenden Tatbeitrag zur möglichen Entstehung eines Schadens geleistet. Die Tatsache, daß ein solcher Schaden letztlich nicht eingetreten ist, kann den Beamten nicht entlasten. Nach der im Disziplinarrecht maßgebenden Beurteilung der Persönlichkeit des Beamten macht es im Hinblick auf die durch die vorgenommene Handlung zutage getretenen Persönlichkeitsmängel für die Frage, ob das Vertrauensverhältnis zum Dienstherrn beeinträchtigt ist, keinen Unterschied, ob der Erfolg eingetreten ist oder ob - wie hier - dessen Eintritt durch objektive und von dem Beamten nicht beeinflußbare umstände verhindert worden und damit die Tat im Versuchsstadium steckengeblieben ist (vgl. dazu Urteil vom 17. Mai 1994 - BVerwG 1 D 27.93 -). Zu Lasten des Beamten ist weiter zu berücksichtigen, daß er in Absprache mit K. als Zeuge gegenüber der Polizei bewußt falsche Angaben gemacht hat.

Schließlich spricht gegen den Beamten auch seine Vorbelastung durch zum Teil erhebliche Pflichtverletzungen im außerdienstlichen Bereich. Er war nicht nur wegen Zulassens des Fahrens ohne Fahrerlaubnis mit Strafbefehl des Amtsgerichts F. vom 18. Januar 1985 zu einer Geldstrafe von 10 Tagessätzen zu je 20 DM verurteilt und wegen Verstoßes gegen die Gewerbeordnung und das Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit durch Bußgeldbescheid des Rechtsamtes des Kreises S.-F. vom 3. Juli 1985 mit einer Geldbuße von insgesamt 3.180 DM belegt worden, sondern vor allem auch durch Strafbefehl des Amtsgerichts F. vom 20. November 1987 wegen Umsatzsteuer-, Lohnsteuer- und Einkommenssteuerhinterziehung zu einer Geldstrafe von 60 Tagessätzen zu je 40 DM verurteilt worden. Die beiden letztgenannten Verfahren waren u.a. Gegenstand eines förmlichen Disziplinarverfahrens, in dem das Bundesdisziplinargericht gegen den Beamten durch Urteil vom 25. Januar 1990 eine Gehaltskürzung von einem Zwanzigstel auf die Dauer von achtzehn Monaten ausgesprochen hat. Gerade die Fälle der Steuerhinterziehung stellen ein gravierendes Wirtschaftsdelikt dar (vgl. Urteil vom 9. November 1994 - BVerwG 1 D 57.93 - <BVerwG DokBer B 1995, 80 = ZBR 1995, 75 = DÖV 1995, 289 = DÖD 1995, 230 = IÖD 1995, 126>). Der Beamte hat sich damit wiederholt ansehensschädigend verhalten.

Gleichwohl hat der Senat wegen des Vorliegens mildernder Umstände davon abgesehen, eine Gehaltskürzung in der vollen gesetzlich zulässigen Dauer von fünf Jahren (§ 9 Abs. 1 Satz 1 BDO) zu verhängen. Seit der Tat sind inzwischen neun Jahre vergangen, ohne daß der Beamte wegen eines erneuten Fehlverhaltens straf- oder disziplinarrechtlich in Erscheinung getreten ist. Es ist nicht auszuschließen, daß sein damaliges Versagen auch auf negative Einflüsse in dieser Zeit zurückzuführen ist, denen er sich aufgrund einer gewissen Labilität nicht mit Erfolg widersetzen konnte.

Dieser disziplinaren Einstufung kann nicht entgegengehalten werden, daß der Beamte bereits zu einer Gehaltskürzung verurteilt worden war. Zwar kann es nach dem Grundsatz der stufenweisen Steigerung der Disziplinarmaßnahme geboten sein, eine schwerere Maßnahme auszusprechen, weil sich die zuvor verhängte Maßnahme als nicht ausreichend erwiesen hat, den Beamten zu beanstandungsfreiem Verhalten zu veranlassen (Urteil vom 6. Dezember 1994 - BVerwG 1 D 78.93 -). Diese Voraussetzungen sind hier jedoch nicht gegeben; denn die Pflichtverletzung lag zeitlich vor der letzten Disziplinarmaßnahme, so daß dem Disziplinarurteil vom 25. Januar 1990 für das vorliegende Dienstvergehen keine Warnfunktion zukommen konnte.

3.

§ 14 BDO steht der Verhängung der Gehaltskürzung nicht entgegen. Diese Vorschrift regelt den Fall, daß ein Beamter wegen eines Dienstvergehens, das zugleich eine Straftat darstellt, bereits strafgerichtlich oder sonst behördlich belangt worden ist. Sie bestimmt, daß neben der Kriminalstrafe eine Gehaltskürzung nur ausgesprochen werden darf, wenn dies zusätzlich erforderlich ist, um den Beamten zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten und das Ansehen des Beamtentums zu wahren. Im vorliegenden Fall liegt die Notwendigkeit einer zusätzlichen Ahndung, um das Ansehen des Beamtentums zu wahren, bereits in den Umständen, die zur Begründung der Maßnahme der Gehaltskürzung führten.

Unter dem Gesichtspunkt des Gebots der Pflichtenmahnung ist die Verhängung einer zusätzlichen Disziplinarmaßnahme dagegen nach der Rechtsprechung des Senats nur ausnahmsweise zulässig, wenn die Verfehlung zu der Befürchtung Anlaß gibt, daß der Beamte trotz der bereits gegen ihn verhängten Sanktion gegen seine Beamtenpflichten verstoßen werde. Voraussetzung ist damit die konkrete Befürchtung, der Beamte werde sich auch künftig nicht seinen Pflichten entsprechend verhalten. Eine solche Prognose macht eine Beurteilung der Person des Beamten, seines bisherigen Werdeganges und seines dabei gezeigten Verhaltens im Beamtenverhältnis erforderlich. Hat der Beamte schon einmal in vergleichbarer Weise versagt, so wird die Prognose für sein in der Zukunft liegendes Verhalten in der Regel nicht anders und nicht günstiger ausfallen können (Urteil vom 13. März 1989 - BVerwG 1 D 52.88 - <BVerwG DokBer B 1989, 191 >). Davon ist auch im vorliegenden Fall auszugehen. Der straf- und ordnungsrechtlich vorbelastete Beamte hatte sich vor dem hier zu beurteilenden Dienstvergehen in vergleichbarer Weise außerdienstlich achtungsunwürdig verhalten und hat damit die ihm durch die damalige Einleitung eines Disziplinarverfahrens zuteil gewordene Warnung und Mahnung an seine Beamtenpflichten wie ein rückfälliger Beamter - in solchen Fällen bejaht der Senat regelmäßig das zusätzliche individuelle Erziehungsbedürfnis (z.B. Urteil vom 28. April 1986 - BVerwG 1 D 152.85 -; Urteil vom 5. Februar 1991 - BVerwG 1 D 29.90 - <BVerwG DokBer B 1991. 248>) - unbeachtet gelassen. Bereits durch das im September 1986 eingeleitete förmliche Disziplinarverfahren, das schließlich zum Urteil vom 25. Januar 1990 führte, hatte sich der Beamte nicht davon abhalten lassen, sein damals pflichtwidriges Verhalten fortzusetzen. Auch liefen - zur hier maßgebenden Tatzeit (September 1987) bereits staatsanwaltschaftliche Ermittlungen gegen den Beamten, die zu den entsprechenden Verurteilungen des Amtsgerichts F. vom 20. November 1987 wegen Steuerhinterziehung führten, was ihn aber nicht davon abgehalten hat, erneut ein vermögensrechtliches Delikt zu begehen. Er hat sich damit gegenüber staatlichen Sanktionen, Warnungen und Mahnungen wiederholt als unempfindlich erwiesen, so daß es der Senat ebenso wie das Bundesdisziplinargericht aufgrund der gezeigten Labilität für erforderlich hält, ihn erneut durch eine Disziplinarmaßnahme auf seine Dienstpflichten hinzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 113 ff. BDO.