Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.11.1994, Az.: BVerwG 1 D 57.93

I.

1.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat den Beamten angeschuldigt, dadurch ein Dienstvergehen begangen zu haben, daß er

in der Absicht, Steuern zu hinterziehen, in den Jahren 1987 bis 1989 in fünf Fällen Rechnungen über Fachbücher und in zehn Fällen Bescheinigungen seines Dienstherrn über Dienstreiseabrechnungen selbst erstellte sowie mindestens 46 solcher Belege, mindestens 47 Spendenbelege, vier Rechnungen über Fachbücher und einen Postbeleg verfälschte und dem Finanzamt vorlegte, so daß 1987 und 1988 die Einkommensteuer um insgesamt 5.698 DM verkürzt festgesetzt wurde und 1989 um 2.322 DM verkürzt worden wäre, wenn das Finanzamt die fehlerhaften Angaben nicht erkannt hätte.

Dieser Vorwurf war auch teilweise Gegenstand eines Strafverfahrens, in dem gegen den Beamten durch rechtskräftigen Strafbefehl des Amtsgerichts ... vom 24. Januar 1991 wegen fortgesetzter Hinterziehung der Einkommensteuer in Tateinheit mit fortgesetzter Urkundenfälschung eine Geldstrafe in Höhe von 120 Tagessätzen zu je 150 DM, insgesamt also 18.000 DM, festgesetzt worden ist.

2.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Urteil vom 16. Juni 1993 die jeweiligen Dienstbezüge des Beamten um ein Zwanzigstel auf die Dauer von 48 Monaten gekürzt. Es hat folgenden Sachverhalt festgestellt:

Der Beamte legte zusammen mit den Einkommensteuererklärungen für die Jahre 1987, 1988 und 1989 dem Finanzamt ... Belege über Dienstfahrten und Rechnungen über Fachbücher vor, die er zu seinen Gunsten inhaltlich verändert hatte. So hat er bei den von seinem Arbeitgeber erstellten Bescheinigungen über die von ihm durchgeführten Dienstfahrten in mindestens 52 Fällen die vom Arbeitgeber vorgenommenen Eintragungen durch Hinzufügen von einzelnen Zahlen, durch Übermalen einzelner Zahlen mit anderen, höheren Zahlen verändert, um dadurch dem Finanzamt eine höhere als die vom Arbeitgeber bestätigte Fahrstrecke vorzutäuschen. In mindestens 47 Fällen hat er Spendenbelege in gleicher Weise in höhere Beträge umgeändert. In vier Fällen hat er Rechnungen über Fachbücher durch Hinzufügen von Zahlen in höhere Beträge verfälscht. In fünf Fällen hat er Rechnungen über Fachbücher unter Einsatz eines Kopiergerätes selbst erstellt. Ein Postbeleg über 16 DM wurde von ihm in den Betrag von 160 DM umgeändert. Aufgrund der vorgelegten Belege wurde die Einkommensteuer für das Jahr 1987 und das Jahr 1988 um insgesamt 5.698 DM verkürzt festgesetzt. Bei Einreichung der Steuererklärung 1989 sind von der Finanzverwaltung die fehlerhaften Angaben erkannt worden. Andernfalls wäre im Veranlagungszeitraum 1989 die Einkommensteuer aufgrund der verfälschten Unterlagen um 2.322 DM verkürzt worden.

Über diese Fallgruppen hinaus, die auch Gegenstand des Strafbefehlverfahrens waren, hat der Beamte selbst in weiteren zehn Fällen Bescheinigungen über Dienstreisen zur Vorlage beim Finanzamt auf dienstlichen Formblättern erstellt. Hierbei fälschte der Beamte die Unterschriften des jeweiligen Sachbearbeiters. In weiteren 46 Fällen hat der Beamte von der Verwaltung ausgestellte Bescheinigungen überwiegend durch Änderung der gefahrenen Kilometer und durch Änderung des Geschäftsortes gefälscht.

Das Bundesdisziplinargericht hat den festgestellten Sachverhalt als Verletzung der Pflichten des Beamten zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten gewürdigt (§ 54 Satz 3 BBG) und als teils innerdienstliches, teils außerdienstliches Dienstvergehen gemäß § 77 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BBG gewertet.

Zum disziplinaren Gewicht hat das Bundesdisziplinargericht ausgeführt, das Dienstvergehen des Beamten wiege besonders schwer. Von einer in Betracht gezogenen Dienstgradherabsetzung hat es jedoch abgesehen und auf eine Gehaltskürzung erkannt, weil der Beamte durch Krankheiten psychisch belastet und bei ihm ein Unmutsgefühl wegen einer vermeintlichen früheren Benachteiligung durch das Finanzamt vorhanden gewesen sei, so daß er sich berechtigt gefühlt habe, einen finanziellen Ausgleich zu erzielen. Weiter hat die Kammer mildernd berücksichtigt, daß der Beamte sich von Anfang an kooperativ gezeigt und den Ansehensschaden dadurch gemindert habe, daß er die ihm durch Strafbefehl auferlegte empfindliche Geldstrafe akzeptiert und den angerichteten Schaden wiedergutgemacht habe. Darüber hinaus habe er seinen Dienst 24 Jahre lang mit guten bis sehr guten dienstlichen Leistungen verrichtet.

3.

Der Bundesdisziplinaranwalt hat gegen das Urteil des Bundesdisziplinargerichts rechtzeitig Berufung eingelegt und beantragt, das Urteil im Disziplinarmaß aufzuheben und die gegen den Beamten verhängte Disziplinarmaßnahme angemessen zu verschärfen. Zur Begründung führt er aus: Das Bundesdisziplinargericht habe aus den Steuerhinterziehungen und den sich über Jahre hinweg erstreckenden Urkundenfälschungen des Beamten nicht die erforderlichen disziplinaren Konsequenzen gezogen und die angeführten Milderungsgründe überbewertet. Die allgemeine psychische Belastung des Beamten habe nicht Triebfeder für sein besondere Aktivitäten erforderndes kriminelles Verhalten sein können. Auch die angebliche Benachteiligung durch das Finanzamt habe sich bereits im Jahre 1971 ereignet und könne deshalb mit dem jetzigen Dienstvergehen kaum in Zusammenhang gebracht werden. Der Beamte habe sich auf jeden Fall als Vorgesetzter charakterlich disqualifiziert.

II.

Die Berufung hat Erfolg und führt zur Versetzung des Beamten in das Amt eines Verwaltungsdirektors.

Das Rechtsmittel ist auf die Disziplinarmaßnahme beschränkt. Der Senat hat deshalb von den erstinstanzlichen Tat- und Schuldfeststellungen und deren disziplinarrechtlicher Würdigung als teils innerdienstliches und teils außerdienstliches Disziplinarvergehen auszugehen und nur über die hiernach angemessene Disziplinarmaßnahme zu befinden.

Allerdings enthält das Urteil des Bundesdisziplinargerichts keine näheren Schuldfeststellungen, sondern führt lediglich aus, der Beamte habe sich durch sein Gesamtverhalten eines Dienstvergehens im Sinne des § 77 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BBG schuldig gemacht. Eine Auslegung des Urteils ergibt jedoch, daß das Bundesdisziplinargericht insgesamt von einem vorsätzlichen Verhalten des Beamten ausgegangen ist. Das erstinstanzliche Gericht hat seiner Entscheidung überwiegend den Sachverhalt zugrunde gelegt, der Gegenstand eines Strafbefehlverfahrens war. Bei der Verurteilung wegen fortgesetzter Hinterziehung der Einkommensteuer in Tateinheit mit fortgesetzter Urkundenfälschung handelt es sich um Straftatbestände, die nur in vorsätzlicher Form begangen werden können (§ 369 Abs. 2 AO, § 267 Abs. 1 und § 15 StGB). Dies gilt auch für die vom Bundesdisziplinargericht berücksichtigten Fälle der Steuerhinterziehung und Urkundenfälschung, die nicht Gegenstand des Strafbefehlverfahrens waren.

Das festgestellte Dienstvergehen des Beamten ist von erheblichem disziplinaren Gewicht. Die Steuerhinterziehung im Sinne des § 370 Abgabenordnung - AO -, mit der der Anspruch des Staates auf den vollen und rechtzeitigen Ertrag aus jeder einzelnen Steuer verkürzt wird, ist im Hinblick auf den dem Staat verursachten Schaden ein schweres Wirtschaftsdelikt. Sie hebt sich deutlich von der leichtfertigen Steuerverkürzung des § 378 AO ab, die lediglich eine Ordnungswidrigkeit darstellt, und kann angesichts ihrer Sozialschädlichkeit nicht verharmlost werden. Dies zeigt auch der vorgeschriebene Strafrahmen; danach ist die Steuerhinterziehung mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren, in besonders schweren Fällen bis zu zehn Jahren bedroht (§ 370 Abs. 1 und 3 AO). Ein Beamter, der außerhalb des Dienstes sich fortgesetzt oder wiederholt handelnd der Steuerhinterziehung schuldig macht, verletzt damit in schwerer Weise die ihm gemäß § 54 Satz 3 BBG obliegende Pflicht, der Achtung und dem Vertrauen gerecht zu werden, die sein Beruf erfordert. In diesem Zusammenhang wirkt sich besonders nachteilig aus, daß sich der Beamte durch strafbares Verhalten unberechtigte Steuervorteile verschafft oder zu verschaffen versucht hat, obwohl er öffentliche Aufgaben wahrzunehmen hat und durch öffentliche Mittel alimentiert wird. Dies beeinträchtigt in erheblichem Maße sein Ansehen und das Ansehen der Beamtenschaft insgesamt, auf das der freiheitliche Rechtsstaat im besonderen Maße angewiesen ist, wenn er die ihm gegenüber der Allgemeinheit obliegenden Aufgaben sachgerecht erfüllen will.

Ähnlich wie bei einem betrügerisch handelnden Beamten führt ein solches Fehlverhalten auch zu erheblichen Zweifeln an seiner Vertrauenswürdigkeit. Das gilt in gesteigertem Maße, wenn der Beamte, wie hier, unter Verwendung nachgemachter oder verfälschter dienstlicher Belege fortgesetzt Steuern verkürzt. Er erfüllt damit den Tatbestand der besonders schweren Steuerhinterziehung nach § 370 Abs. 3 Nr. 4 AO, für die eine Freiheitsstrafe bis zu zehn Jahren vorgesehen ist. Ein solches Fehlverhalten ist im besonderen Maße geeignet, einen bedeutsamen Achtungs- und Vertrauensschaden herbeizuführen.

Bereits diese Umstände führen dazu, daß die vom Bundesdisziplinargericht ausgesprochene Gehaltskürzung der Schwere des Dienstvergehens nicht gerecht wird. Es ist vielmehr eine auch nach außen erkennbare Disziplinarmaßnahme erforderlich, um den Beamten deutlich auf sein Fehlverhalten hinzuweisen. Es entspricht der Rechtsprechung des Senats, daß bei einer Steuerhinterziehung dann eine Dienstgradherabsetzung geboten ist, wenn der Umfang der hinterzogenen Steuern besonders hoch ist oder wenn mit dem Fehlverhalten zusätzliche schwerwiegende Straftatbestände oder andere nachteilige Umstände mit erheblichem Eigengewicht verbunden sind (Urteil vom 18. Oktober 1994 - BVerwG 1 D 14.94-, Urteil vom 9. Dezember 1992 - BVerwG 1 D 2.92-, Urteil vom 4. September 1991 - BVerwG 1 D 35.90 - <BVerwGE 93, 151>, Urteil vom 26. November 1974 - BVerwG 1 D 60.74 - <BVerwG Dok.Ber. B 1975, 91>).

Außer dem bereits angeführten Erschwerungsgrund, daß der Beamte durch die begangenen Urkundsdelikte Merkmale verwirklicht hat, die den mit hoher Strafandrohung versehenen Tatbestand der besonders schweren Steuerhinterziehung nach § 370 Abs. 3 Nr. 4 AO erfüllen können, belasten weitere Umstände seines Fehlverhaltens den Beamten vor allem in disziplinarer Sicht erheblich. So hat er nicht nur dienstliche Bescheinigungen inhaltlich abgeändert, sondern auch Rechnungen über Fachbücher unter Einsatz eines Kopiergerätes sowie Bescheinigungen seines Dienstherrn selbst erstellt, wobei er in den letzteren Fällen sogar die Unterschrift des jeweiligen Sachbearbeiters fälschte. Er hat damit seine dienstlichen Möglichkeiten zur Begehung der Urkundenfälschungen ausgenutzt. Negativ wirkt sich ferner aus, daß der Beamte als Jurist sich im höheren Dienst in einem hervorgehobenen Beförderungsamt mit Vorgesetzteneigenschaft befindet. Vor allem Vorgesetzte im höheren Dienst haben Vorbildfunktion für die weiteren Mitarbeiter, so daß ein Fehlverhalten, wie es der Beamte gezeigt hat, besonders schwerwiegend die für seine dienstliche Tätigkeit gebotene Achtung und seine Vertrauenswürdigkeit schädigt (Claussen/Janzen, BDO, 7. Aufl., Einl. D, Rn. 14 m.w.N.). Nicht unerhebliches Gewicht erhält das Vergehen des Beamten schließlich durch die lange Zeitdauer der Steuerhinterziehung und die damit verbundenen Urkundenfälschungen. Während der drei Jahre, über die sich sein Fehlverhalten erstreckte, hatte der Beamte hinreichend Gelegenheit, daß ihm die Pflichtwidrigkeit seines Handelns hätte bewußt werden und er davon hätte Abstand nehmen können.

Demgegenüber liegen Milderungsgründe, welche die vom Bundesdisziplinargericht verhängte Gehaltskürzung als noch vertretbar erscheinen lassen könnten, nicht vor.

Entgegen der Auffassung des erstinstanzlichen Gerichts kann dem Beamten nicht zugute gehalten werden, daß er sich wegen einer vermeintlichen Benachteiligung durch das Finanzamt "unterschwellig" berechtigt fühlen konnte, einen finanziellen Ausgleich zu erzielen. Dem Beamten wurde nach seinen Angaben in den Jahren 1971 und 1972 aus Anlaß von Auslandsdienstreisen der Unterschiedsbetrag zwischen tatsächlichen und vom Dienstherrn erstatteten Aufwendungen vom Finanzamt steuerlich nicht anerkannt, so daß es sein Ziel gewesen sei, insgesamt die zu Unrecht gezahlte Steuer wieder zurückzuerhalten. Die Absicht des Beamten, nach über 15 Jahren auf diese Art einen "Schadensausgleich" herbeizuführen, trägt egoistische Züge und zeugt von einer Einstellung, die nicht als mildernder, sondern eher als erschwerender Umstand zu würdigen ist. Als Jurist wußte der Beamte, daß er seinerzeit alle steuerrechtlichen Möglichkeiten hätte ausschöpfen müssen.

Zu einer Milderung kann weiter nicht führen, daß der Beamte den angerichteten Schaden wiedergutgemacht hat. Hierzu war er ohnehin rechtlich verpflichtet. Auch in der Einnahme von Medikamenten über einen längeren Zeitraum und in einer allgemeinen psychischen Belastung des Beamten vermag der Senat keine Milderungsgründe zu erkennen, die geeignet wären, eine niedrigere Hemmschwelle anzunehmen.

Gleichfalls kann den Beamten nicht entlasten, daß, wie er annimmt, seine Pflichtverletzung nicht zu einem Ansehensschaden geführt habe, weil er die gerichtliche Strafe akzeptiert und keinen Einspruch gegen den Strafbefehl eingelegt habe. Für die disziplinare Bewertung steht nicht im Vordergrund, ob und in welchem Umfang das Fehlverhalten in der Öffentlichkeit bekanntgeworden ist. Disziplinarrechtlich bedeutsam ist vielmehr, ob ein Fehlverhalten dazu geeignet ist, einen Achtungs- und Vertrauensschaden herbeizuführen.

Als Milderungsgründe bleiben danach lediglich das Fehlen von Vorbelastungen disziplinarer und strafrechtlicher Art sowie die bisherigen guten bis sehr guten dienstlichen Leistungen des Beamten in 25jähriger Dienstzeit. Auch kann ihm sein kooperatives Verhalten zugute gehalten werden, durch das es möglich wurde, einen Teil seiner Verfehlungen, die nicht Gegenstand des Strafbefehlverfahrens waren, in das Disziplinarverfahren einzubeziehen. Diese Gründe sind jedoch nicht geeignet, die erheblichen Erschwerungsgründe auszugleichen, so daß eine Dienstgradherabsetzung des Beamten unerläßlich ist. Allerdings ist es nicht gerechtfertigt, den Beamten, wie vom Bundesdisziplinaranwalt in der Hauptverhandlung angestrebt, um zwei Stufen zu degradieren. Die Disziplinarmaßnahme der Degradierung als solche ist einschneidend und mit Außenwirkung verbunden. Sie ist nicht nur eine Maßnahme, die zur Entfernung aus einem Beförderungs- oder Spitzenamt führt, sondern hat auch deutlich pflichtenmahnenden Charakter. Eine Herabsetzung um eine Beförderungsstufe reicht nach der Überzeugung des Senats aus, um diesen Zweck gegenüber dem Beamten zu erreichen.

Diese Maßnahme verstößt entgegen der Auffassung des Beamten auch nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Entsprechend dem Sinn des Disziplinarrechts, die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes zu wahren, ist es notwendig, die disziplinare Maßnahme zu wählen, die dem Gewicht des Dienstvergehens und dem dadurch eingetretenen Vertrauensschaden entspricht. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt bei Disziplinarvergehen mit wirtschaftlichen Auswirkungen deshalb nicht, den durch das Dienstvergehen erstrebten Vorteil und den durch die Disziplinarmaßnahme eintretenden Nachteil miteinander abzuwägen. Ins Verhältnis zu setzen sind vielmehr die Schwere des Fehlverhaltens und der durch den Beamten veranlaßte Vertrauensschaden. Hat beides, wie im vorliegenden Fall, erhebliches Gewicht, so ist der Nachteil, der für den Beamten durch die Disziplinarmaßnahme eintritt, nicht unverhältnismäßig. Er liegt in seinem persönlichen Verantwortungsbereich und ist seinem schuldhaften pflichtwidrigen Verhalten zuzurechnen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 21. Dezember 1988 - 2 BvR 1522/88 -; ferner BVerwGE 76, 87 (89); Urteil vom 23. Juni 1993 - BVerwG 1 D 38.92 - <BVerwG Dok.Ber. B 1993, 265>). Dies ist hier nicht anders zu beurteilen, weil der Beamte, wie er geltend macht, wegen seines Alters nicht oder kaum mehr mit einer erneuten Beförderung rechnen könne. Auch unter diesem Blickwinkel ist die Dienstgradherabsetzung nicht unverhältnismäßig. Da kein Rechtsanspruch auf Beförderung besteht (siehe dazu Plog/Wiedow/Beck, BBG, § 23 Rn. 12 m.w.N.), geht das Gesetz bei einer gebotenen Degradierung grundsätzlich davon aus, daß der Beamte den durch die Disziplinarmaßnahme erlangten Status endgültig beibehält. Davon unabhängig gilt auch hier, daß der Beamte den angeführten zusätzlichen Nachteil durch eigenes vorwerfbares und schwerwiegendes Fehlverhalten herbeigeführt hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 113 ff. BDO.