Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 01.03.1996, Az.: BVerwG 8 C 29/94

Die angefochtenen Gebührenbescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Sie beruhen auf einer wirksamen, durch eine hinreichend bestimmte gesetzliche Ermächtigung gedeckten Rechtsgrundlage (- 1. -) und erfüllen auch die in der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung vom 3. April 1990 (BGBl. I S. 648), zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. September 1994 (BGBl. I S. 2771) - AbfRestÜberwV - (- 2. -) sowie im Verwaltungskostengesetz vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 821), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. Oktober 1994 (BGBl. I S. 2911) - VwKostG - (- 3. -) bestimmten Voraussetzungen für die streitige Gebührenerhebung.

1. Die Gebührenfestsetzung, gegen die sich die Klägerin wendet, wäre in Ermangelung der erforderlichen gesetzlichen Grundlage rechtswidrig, wenn die verordnungsrechtliche Vorschrift, auf der sie beruht, wegen fehlender gesetzlicher Ermächtigung ungültig sein sollte. Das ist jedoch nicht der Fall. Die angefochtenen Gebührenbescheide stützen sich auf § 7 Satz 2 Nr. 3 Buchst. c i. V. m. § 7 Satz 1 AbfRestÜberwV. Danach werden für Amtshandlungen der Genehmigungsbehörde Gebühren und Auslagen erhoben, und zwar für die - hier zu beurteilende - "Bestätigung der Zulässigkeit der Entsorgung und Übersendung des Originals des Entsorgungsnachweises an den Abfallentsorger" bei sonstigen Abfällen, insbesondere besonders überwachungsbedürftigen Abfällen, eine Gebühr zwischen 40 und 10 000 DM. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, diese Verordnungsregelung beruhe auf einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage - nämlich auf § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AbfG - und sei daher gültig. Diese Auffassung ist entgegen der Ansicht der Revision nicht zu beanstanden.

a) Gemäß Art. 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG kann die Exekutive durch ein Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmendes Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen; die Rechtsgrundlage ist - wie in der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung, die u. a. § 12 Abs. 3 und § 11 Abs. 2 und 3 AbfG nennt - in der Verordnung anzugeben. Die Ermächtigung mehrerer Adressaten - hier der Bundesregierung (§ 12 Abs. 3 AbfG) und des Bundesministers für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (§ 11 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3 Satz 3 AbfG) - zum Erlaß einer gemeinsamen Rechtsverordnung bzw. der Erlaß einer Misch- oder Sammelverordnung, bei der mehrere Verordnungsgeber aufgrund jeweils eigener Ermächtigungen handeln, sind zulässig (Bryde in von Münch, GG, 2. Aufl., Art. 80 Rn. 16; Jaraß/Pieroth, GG, 3. Aufl., Art. 80 Rn. 8; AK-Ramsauer, GG, 2. Aufl., Art. 80 Rn. 46).

Nach dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG muß der Gesetzgeber selbst die Entscheidung treffen, welche Fragen durch die Verordnung geregelt werden sollen (- Inhalt -), er muß die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen (- Ausmaß -) und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen soll (- Zweck -). Neben dieser sog. "Selbstentscheidungsformel" des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschlüsse vom 10. Juni 1953 - BVerfGE 2, 307 (334) [BVerfG 10.06.1953 - 1 BvF 1/53][BVerfG 10.06.1953 - 1 BvF 1/53] und vom 30. Januar 1968 - BVerfGE 23, 62 (72) [BVerfG 30.01.1968 - 2 BvL 15/65][BVerfG 30.01.1968 - 2 BvL 15/65]) beschreibt die sog. "Programmformel" (Beschlüsse vom 13. Juni 1956 - BVerfGE 51, 71 (77) [BVerfG 27.03.1979 - 2 BvL 7/78][BVerfG 27.03.1979 - 2 BvL 7/78], vom 12. November 1958 - BVerfGE 8, 274 (307 ff.) und vom 20. Oktober 1981 - BVerfGE 58, 257 (277) [BVerfG 20.10.1981 - 1 BvR 640/80][BVerfG 20.10.1981 - 1 BvR 640/80] sowie BVerfGE 58, 283 (291) [BVerfG 20.10.1981 - 2 BvR 201/80][BVerfG 20.10.1981 - 2 BvR 201/80]) das Bestimmtheitserfordernis in der Weise, daß sich das durch die Verordnung umgesetzte Programm hinreichend deutlich bereits aus dem Gesetz selbst ergeben müsse. Dem entspricht aus der Sicht des betroffenen Bürgers die Funktion des Bestimmtheitsgebots, bereits durch die gesetzliche Ermächtigung deutlich genug voraussehbar zu machen, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die Rechtsverordnungen haben können ("Voraussehbarkeitsformel"; vgl. Beschlüsse vom 25. Mai 1976 - BVerfGE 42, 191 (200) [BVerfG 25.05.1976 - 2 BvL 1/75][BVerfG 25.05.1976 - 2 BvL 1/75] und vom 8. Januar 1981 - BVerfGE 56, 1 (12); BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1991 - BVerwGE 89, 121 (131)[BVerwG 17.10.1991 - 3 C 45/90]).

Die Bestimmtheit einer Verordnungsermächtigung ist durch Auslegung des gesamten Gesetzes, das die Ermächtigung enthält, zu ermitteln (BVerfG, Beschluß vom 12. November 1958, a.a.O.; Urteil vom 6. Oktober 1967 - BVerwGE 28, 36 (45) [BVerwG 06.10.1967 - BVerwG VII C 142.66][BVerwG 06.10.1967 - VII C 142/66]). Eine gesetzliche Ermächtigung ist deshalb nicht schon dann unbestimmt, wenn sie vage formuliert ist und zu Auslegungsschwierigkeiten Anlaß gibt; ist der Zweck der Ermächtigung hinreichend bestimmt, lassen sich in der Regel Inhalt und Ausmaß durch Auslegung erschließen (Bryde in von Münch, a.a.O., Rn. 22; Jaraß/Pieroth, a.a.O., Rn. 12). Je schwerwiegender die Auswirkungen sind, desto höhere Anforderungen sind an die Bestimmtheit der Ermächtigung zu stellen; neben der Eingriffsintensität wirkt sich auch die Eigenart des jeweiligen Regelungsgegenstandes auf die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage aus (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Januar 1981, a.a.O., S. 13 und vom 3. November 1982 - BVerfGE 62, 203 (210) [BVerfG 03.11.1982 - 2 BvL 28/81]; Urteil vom 17. Oktober 1991 - BVerwGE 89, 121 (131 f.)[BVerwG 17.10.1991 - 3 C 45/90]; Jaraß/Pieroth, a.a.O., Rn. 12 f.; AK-Ramsauer, a.a.O., Rn. 54 ff., 59).

b) Unter Anlegung dieser Maßstäbe ist zunächst nicht zu beanstanden, daß der gesetzlichen Grundlage des § 12 Ab. 3 Satz 1 Nr. 2 AbfG selbst nicht unmittelbar die Höhe der jeweiligen Gebühr zu entnehmen, sondern dort lediglich ein Gebührenrahmen vorgegeben ist. Mit Blick auf das (allgemeine) Rechtsstaatsprinzip hat das Bundesverwaltungsgericht (Beschluß vom 25. September 1989 - BVerwG 8 B 95.89 - Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 23 S. 5 (8)) hierzu ausgeführt, das Bestimmtheitsgebot solle nicht die gleichsam pfenniggenaue Vorausberechenbarkeit der Gebühren gewährleisten, sondern habe lediglich die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen, die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen Handhabung eröffneten. Die dem Sachbereich des Gebührenrechts anhaftende Eigenart - u. a. Erfordernis flexibler und häufiger Anpassungen der Gebührensätze - rechtfertigt darüber hinaus zusätzlich, die Festlegung der Gebührenhöhe im einzelnen dem Verordnungsgeber bzw. innerhalb eines gesetzlich bestimmten Rahmens der zuständigen Behörde zu überlassen (vgl. Urteil vom 2. Juli 1969 - BVerwG 4 C 68.67 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 6 S. 5 f.; vgl. zur Zulässigkeit von Rahmengebühren: Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG 4 C 137.68 - DÖV 1971, 102 [BVerwG 21.10.1970 - BVerwG IV C 137.68]; OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Juni 1984 - 9 OVG A 87/82 - GewArch 1985, 244). Die konkrete Höhe innerhalb des durch die gesetzliche Ermächtigungsnorm vorgegebenen Rahmens wird durch die in § 12 Abs. 3 Satz 2 AbfG vorgenommene Bezugnahme auf das Verwaltungskostengesetz (vgl. §§ 3, 9) und die dort ausformulierten Grundsätze der Äquivalenz und des Kostenüberschreitungsverbots hinreichend vorgezeichnet.

c) Das Verwaltungsgericht ist auch zutreffend davon ausgegangen, § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AbfG sei mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen, daß die Ermächtigung zur Regelung durch Rechtsverordnung die Festlegung eines Gebührentatbestandes für die sog. Entsorgungsbestätigung mitumfaßt. Bei der durch Auslegung zu ermittelnden Bestimmung des Umfangs der Verordnungsermächtigung ist auf die herkömmliche grammatikalische, logisch-systematische, teleologische und historisch-genetische Interpretationsmethode zurückzugreifen.

aa) Nach dem Wortlaut erstreckt sich die Verordnungsermächtigung ohne Einschränkung auf die Festlegung der "gebührenpflichtigen Tatbestände im einzelnen", bezieht also (auch) die Gebührenpflicht für die Ausstellung und Weiterleitung der sog. Entsorgungsbestätigung ein.

bb) Durchgreifende Zweifel daran ergeben sich entgegen der Ansicht der Revision auch nicht bei einer systematischen Betrachtung des Normzusammenhangs. Zwar befindet sich die Verordnungsermächtigung als dritter Absatz im Rahmen der mit "Einsammlungs- und Beförderungsgenehmigung" überschriebenen Vorschrift des § 12 AbfG, die in den voranstehenden Absätzen den Inhalt, die Voraussetzungen und das Verfahren der Einsammlungs- und Beförderungsgenehmigung im einzelnen regelt. Richtig ist auch, daß die Verordnungsermächtigung in § 11 Abs. 2 und 3 AbfG die Befugnis zur Ausgestaltung des Nachweisverfahrens vermittelt, ohne dort Fragen der Gebührenerhebung anzusprechen. Gleichwohl zwingen diese beiden Gesichtspunkte nicht zu der von der Klägerin unter Bezugnahme auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 24. März 1993 - 1 A 3998/91 - (NVwZ 1994, 931) gezogenen Folgerung, das Beförderungsgenehmigungs- und das Entsorgungsnachweisverfahren seien vom Gesetzgeber in dem Sinne als zwei voneinander unabhängige getrennte Verfahren ausgestaltet worden, daß die im Zusammenhang mit der Beförderungsgenehmigung ausgesprochene Ermächtigung zur Gebührenregelung nicht auch die Gebührenerhebung im Rahmen des Entsorgungsnachweisverfahrens umfasse. Die von der Klägerin für richtig gehaltene einengende, auf die Gebührenerhebung für die Erteilung der Einsammlungs- und Beförderungsgenehmigung beschränkte Auslegung des § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AbfG greift vielmehr - wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat - auch bei einer gesetzessystematischen Betrachtung der Regelung zu kurz.

Der seit Inkrafttreten der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung geltende Verfahrensablauf bestätigt die Verzahnung der Sicherstellung der Entsorgung mit der Erteilung der Beförderungsgenehmigung: Diese neue Verordnung hat das bisherige Begleitscheinverfahren als Instrument der Entsorgungskontrolle beibehalten und zur präventiven Kontrolle zusätzlich den Entsorgungsnachweis neu eingeführt. Die Einsammlungs- und Beförderungsgenehmigung wird in zwei Teile aufgespalten: den Zuverlässigkeits- und Leistungsfähigkeitsnachweis des Betriebes (vgl. Formular nach Anlage 1 zur Verordnung) und die Darlegung der geordneten Entsorgung und ihrer Gemeinwohlverträglichkeit durch den Entsorgungsnachweis (vgl. § 8 AbfRestÜberwV). Der Entsorgungsnachweis soll vor Beginn der Entsorgung die Zuverlässigkeit des Entsorgungsweges darlegen (vgl. Formulare nach Anlage 3 zur Verordnung). Er enthält deshalb u. a. Angaben über den Abfall selbst sowie über die Möglichkeit der Abfallverwertung. Der Abfallentsorger, der den Entsorgungsnachweis vom Abfallerzeuger zugeleitet bekommt, muß die Verantwortliche Erklärung des Abfallerzeugers über die Abfälle daraufhin überprüfen, ob diese Abfälle in seiner Anlage zulässigerweise entsorgt werden können. Er erklärt dies mit seiner Annahmeerklärung und leitet den Entsorgungsnachweis an die für die Entsorgungsanlage zuständige Behörde weiter. Diese überprüft die Annahmeerklärung und überwacht auf diese Weise im Wege der für die Erteilung der Beförderungsgenehmigung erforderlichen Entsorgungsbestätigung den gesamten Entsorgungsvorgang. Entsorgungsnachweis und Transportgenehmigung sind deshalb auf eine Vorabkontrolle der richtigen Entsorgung ausgerichtet; demgegenüber dient das Begleitscheinverfahren (vgl. § 11 Abs. 2 AbfG und § 14 AbfRestÜberwV) der Überwachung der tatsächlich durchgeführten Entsorgungsvorgänge. Mit Blick auf die Einsammlungs- und Beförderungsgenehmigung ist diese Verzahnung bereits in § 12 AbfG - und nicht erst in § 5 Abs. 2 AbfRestÜberwV - angelegt. Diese Gesetzesbestimmung verknüpft nämlich die Erteilung der Genehmigung eng mit der Sicherstellung der geordneten Entsorgung und schließt deshalb Amtshandlungen, die die Entsorgungsfrage in diesem Zusammenhang betreffen, von der Ermächtigung zur Festlegung gebührenpflichtiger Tatbestände im Rahmen der Beförderungsgenehmigung nicht aus. Nach § 12 Abs. 1 Satz 3 AbfG ist die Genehmigung nämlich (nur dann) zu erteilen, wenn gewährleistet ist, daß eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nicht zu besorgen ist. Als Beispiel ("insbesondere") nennt das Gesetz insoweit neben der Zuverlässigkeit des Antragstellers die Sicherstellung der geordneten Entsorgung im übrigen. Die geordnete Entsorgung ist also von Rechts wegen Voraussetzung für die Erteilung der Beförderungsgenehmigung. Der Antragsteller muß sie nach der Konstruktion des Gesetzes deshalb an sich vor Erteilung der Genehmigung nachweisen; die gebotene Sicherstellung der Entsorgung kann aber auch in der Weise dem Gesetz entsprechend erfolgen, daß gemäß § 12 Abs. 1 Sätze 5 und 6 AbfG die Genehmigung mit einer entsprechenden (aufschiebenden) Bedingung oder mit einem entsprechenden Widerrufsvorbehalt versehen und in dieser Weise ihre Wirksamkeit von dem Nachweis der geordneten Entsorgung abhängig gemacht wird. § 5 Abs. 2 AbfRestÜberwV sieht den Weg der aufschiebenden Bedingung vor. Dadurch wird zwar bewirkt, daß die Entsorgungsfrage nicht mehr Prüfungsgegenstand bei der Erteilung der Genehmigung ist, sondern sich erst im Rahmen des vom Abfallerzeuger bzw. -beförderer zu führenden Entsorgungs- bzw. Sammelentsorgungsnachweises stellt (vgl. Amtliche Begründung zu § 5, BRDrucks. 359/89, S. 83 und Ziff. II 2.3 der Vorläufigen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der §§ 11 und §§ 12 des Abfallgesetzes und der Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung vom 29. Oktober 1991 (MBl NW. 1991, S. 1738)). Das ändert jedoch nichts daran, daß die Sicherstellung der Entsorgung materiell Voraussetzung der Beförderungsgenehmigung ist und bleibt und vom Abfallgesetz als deren Teil angesehen wird (ebenso Müller/Schmitt Glaeser, Handbuch der Abfallentsorgung, Bd. 1, I-1, 6.6, S. 24). Dem entspricht es, daß es bei der Prüfung der Entsorgungsfrage im Rahmen der Genehmigung gemäß § 12 Abs. 1 AbfG verbleibt, wenn von Gesetzes wegen kein Entsorgungsnachweis zu erbringen ist (vgl. § 2 AbfRestÜberwV). Der Entsorgungsnachweis - und damit auch die Entsorgungsbestätigung als dessen Teil (vgl. § 8 Abs. 2 AbfRestÜberwV) - hat deshalb unter dem Blickwinkel des Abfallgesetzes Anknüpfungspunkte in zwei verschiedene Richtungen: einmal in § 11 AbfG hinsichtlich der Verfahrensausgestaltung und in § 12 AbfG als essentielle materiellrechtliche Wirksamkeitsvoraussetzung für die Einsammlungs- und Beförderungsgenehmigung. Aus dieser gesetzes-systematischen Erkenntnis folgt zweierlei: Klägerin und Verwaltungsgericht haben insoweit übereinstimmend - erstens - zutreffend § 11 Abs. 2 und 3 AbfG als Ermächtigungsgrundlage für den hier im Zusammenhang mit der Beförderungsgenehmigung geregelten Gebührentatbestand abgelehnt. Der Systematik des Abfallgesetzes läuft es - zweitens - jedoch nicht zuwider, aufgrund der Funktion des Entsorgungsnachweises als materielle Voraussetzung für die Beförderungsgenehmigung die mit der Entsorgungsbestätigung verbundenen Amtshandlungen als "gebührenpflichtige Tatbestände" im Sinne von § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AbfG anzusehen. Angesichts der Einbindung der Entsorgungsbestätigung in die im wesentlichen mit der Beförderungsgenehmigung beabsichtigte Vorabkontrolle der Entsorgung wird die in der Entsorgungsbestätigung liegende behördliche Zustimmung nicht zu Unrecht als eine Art ergänzende "Entsorgungsgenehmigung" bezeichnet (vgl. Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, Bd. 1, Tz. 1210, § 11 AbfG Rn. 29; Kunig/Schwermer/Versteyl, AbfG, 2. Aufl., § 11 Rn. 16). Im übrigen ist dem Verwaltungsgericht in der Ansicht zuzustimmen, daß es aus Gründen der Normenhierarchie grundsätzlich unzulässig ist, Inhalt und Umfang der gesetzlichen Verordnungsermächtigung von der Verordnung her auszulegen. Aus diesem Grunde kommt dem von der Klägerin zitierten Umstand keine ausschlaggebende Bedeutung zu, daß der streitige Gebührentatbestand erst auf Anregung des Bundesrates (vgl. BR-Drucks. 359/1/89, S. 7) und offenkundig ohne erkennbare Prüfung des Umfangs der Ermächtigungsgrundlage in die Verordnung eingefügt wurde.

Der Umstand, daß die Entsorgungsbestätigung nicht zwingend eine Einsammlungs- und Beförderungsgenehmigung voraussetzt, sondern - etwa bei nicht gewerbsmäßiger Betätigung (vgl. § 12 Abs. 1 Satz 1 AbfG) - auch unabhängig davon anfallen kann, steht der Einbeziehung dieser Amtshandlung als Teil der Genehmigung und deshalb als ein in diesem Zusammenhang geregelter gebührenpflichtiger Tatbestand aus gesetzessystematischen Gründen ebenfalls nicht entgegen. Unter dem in § 12 Abs. 1 Satz 3 AbfG angesprochenen Blickwinkel der Sicherstellung der Entsorgung ist vielmehr die Ausstellung der Entsorgungsbestätigung in allen - auch nicht genehmigungsbedürftigen - Fällen ein dem Verordnungsgeber gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AbfG zur Festlegung im einzelnen übertragener gebührenpflichtiger Tatbestand.

Auch der letzte gesetzessystematische Einwand der Klägerin greift nicht durch. Die Annahme, § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AbfG ermächtige zur verordnungsrechtlichen Festlegung einer Gebühr für die Ausstellung einer Entsorgungsbestätigung, führt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zu unlösbaren Widersprüchen bei der Beantwortung der Frage, wer für diese Gebühr von Rechts wegen einzustehen hat. Die Klägerin befürchtet, auf der Basis des angefochtenen Urteils müsse der Abfallbeförderer, der als Veranlasser die Genehmigungsgebühr zu tragen habe, zu Unrecht auch die materiell von dem Abfallerzeuger als dem zum Nachweis der geordneten Entsorgung Verpflichteten (vgl. § 8 Abs. 1 AbfRestÜberwV) gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 1. Alt. VwKostG geschuldeten Kosten der Entsorgungsbestätigung tragen. Diese Annahme trifft nicht zu. § 12 Abs. 3 Satz 2 AbfG verweist insoweit auf das Verwaltungskostengesetz und damit auf § 13 Abs. 1 VwKostG. Danach sind - soweit hier von Bedeutung - zur Zahlung der Kosten verpflichtet, "1. wer die Amtshandlung veranlaßt oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird". Danach ist zwar richtig, daß der Abfallbeförderer als Veranlasser für die Genehmigungsgebühr haftet. Unrichtig ist aber die zweite Folgerung, der Abfallbeförderer schulde auch die Kosten der Entsorgungsbestätigung. Das Bundesverwaltungsgericht hat zu der mit § 13 VwKostG identischen Vorschrift des § 2 der Kostenordnung für Amtshandlungen der See-Berufsgenossenschaft vom 12. August 1969 (BGBl. II 1969, S. 1536) ausgeführt, die Aneinanderreihung des Veranlassers und des Begünstigten als Kostenschuldner innerhalb einer "Schuldnerklasse" und die Verknüpfung mit dem Wort "oder" spreche dafür, daß nicht beide wie die in anderen Ziffern erwähnten Schuldnertypen nach dem freien Belieben unter dem Gesichtspunkt der gesamtschuldnerischen Haftung (vgl. § 13 Abs. 2 VwKostG) sollten in Anspruch genommen werden können, sondern daß die Behörde bei ihrer Inanspruchnahme bestimmten Grundsätzen unterliege und regelmäßig im Verhältnis zum Begünstigten in erster Linie den Veranlasser heranzuziehen habe (Urteil vom 30. Juni 1972 - BVerwG 7 C 48.71 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 17 S. 35 (37)). Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muß mangels ausnahmsweise zugelassener "gewichtiger Gründe" für die Inanspruchnahme des Abfallbeförderers als Begünstigtem nach der gesetzlichen Regelung des Verwaltungskostengesetzes regelmäßig der Abfallerzeuger für die Kosten der Entsorgungsbestätigung einstehen; denn dieser ist und bleibt als Initiator des Entsorgungsnachweisverfahrens und als materiell Nachweispflichtiger auch dann "Veranlasser", wenn der Entsorgungsnachweis mit den von den anderen Verfahrensbeteiligten ausgefüllten Teilen vom Abfallentsorger der Behörde zwecks Ausstellung des Entsorgungsnachweises zugeleitet wird (§ 9 Abs. 4 AbfRestÜberwV). Der Abfallentsorger ist insoweit gleichsam Bote des Abfallerzeugers und - wie der Abfallbeförderer - nur zweitrangig haftender "Begünstigter". Die Kostenbelastung des Abfallerzeugers hält die Klägerin jedoch selbst für sachlich geboten. Es versteht sich von selbst, daß in der von dem Abfallbeförderer als Veranlasser zu erhebenden Gebühr für die Beförderungsgenehmigung der Verwaltungsaufwand für die Ausstellung und Weiterleitung der Entsorgungsbestätigung - der in die vom Abfallerzeuger zu tragende Gebühr gemäß § 7 Satz 2 Nr. 3 Buchst. c AbfRestÜberwV einfließt - nicht (nochmals) berücksichtigt werden darf.

cc) Der Zweck der Verordnungsermächtigung spricht ebenfalls gegen die Auffassung der Revision. Über das im Abgabenrecht geltende Analogieverbot zu Lasten des Abgabenschuldners hinaus gibt es im Abgabenrecht keinen allgemeinen Grundsatz des Inhalts, daß abgabenrechtliche Vorschriften im Zweifel eng - d. h. zu Lasten der Abgabenerhebung - auszulegen sind. Innerhalb der Grenzen des Wortsinns gelten vielmehr die dargestellten üblichen Interpretationsmethoden. Der erkennbare Sinn der Verordnungsermächtigung in § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AbfG ist aber darauf gerichtet, die Beschreibung der mit der Einsammlungs- und Beförderungsgenehmigung im inneren Zusammenhang stehenden Amtshandlungen sowie deren kostenpflichtige Ausgestaltung der Bundesregierung zu überlassen. Dabei ist auf die Zielrichtung des § 12 AbfG insgesamt abzustellen. Diese Vorschrift soll die Korrektheit von Sammlung, Transport und Entsorgung nahtlos und umweltunschädlich sicherstellen (Kunig/Schwermer/Versteyl, a.a.O., § 12 Rn. 17); der Begriff der geordneten Entsorgung im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 3 AbfG bezieht sich deshalb nicht nur auf die Einsammlung und die Beförderung, sondern auf alle Phasen der Entsorgung (Urteil vom 27. Mai 1981 - BVerwG 7 C 47.79 - DVBl. 1981, 985). Dieser Zweck rechtfertigt auch die Erstreckung der Gebührenermächtigung auf Amtshandlungen in diesem gesamten Bereich.

Diese Zielrichtung der Verordnungsermächtigung ist nach den dargelegten Kriterien für die Bestimmtheit der Ermächtigung in den wesentlichen Punkten vom Gesetzgeber durch § 12 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 3 AbfG "selbst entschieden", als "Programm" insoweit in den Grundzügen vorgezeichnet worden und für den betroffenen Abgabenschuldner auch hinreichend "voraussehbar". In der Literatur werden deshalb zu Recht gegen den Gebührentatbestand des § 7 Satz 2 Nr. 3 AbfRestÜberwV mit Blick auf die Verordnungsermächtigung in § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AbfG und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG keine Bedenken erhoben, obwohl das Problem der ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung bzw. der Einhaltung des gesetzlichen Rahmens durch die Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung durchaus gesehen und erörtert wird (vgl. Hösel/von Lersner, a.a.O. § 11 Rn. 29 und § 12 Rn. 48; Kunig/Schwermer/Versteyl, a.a.O., § 11 Rn. 16, § 12 Rn. 21 a und 30 f.).

dd) Die Entstehungsgeschichte der betroffenen Normen und die weitere Entwicklung des Abfallrechts bekräftigen die Richtigkeit der "weiten" Auslegung der Verordnungsermächtigung. Schon in der Begründung zu § 11 a des Entwurfs eines Gesetzes über die Beseitigung von Abfallstoffen (BTDrucks. VI/3154, S. 4), der in Abs. 3 Nr. 2 eine dem § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AbfG wörtlich entsprechende Verordnungsermächtigung vorsah, wird die Einsammlungs- und Beförderungsgenehmigung in einem Atemzug mit dem "Nachweis der ordnungsgemäßen Weitergabe" in Verbindung gebracht und zur Verordnungsermächtigung ausgeführt, in der Rechtsverordnung seien "die Einzelheiten, vor allem des Genehmigungsverfahrens" zu regeln. Daraus wird deutlich, daß die "gebührenpflichtigen Tatbestände" jedenfalls nicht in einem engen Sinne auf die Genehmigung als solche beschränkt sein sollten. In Kenntnis des Gebührentatbestandes in § 7 Satz 2 Nr. 3 AbfRestÜberwV hat der Gesetzgeber überdies nicht nur mehrfach das Abfallgesetz geändert, ohne die Notwendigkeit einer Präzisierung der Ermächtigungsgrundlage zu sehen, sondern - was schwerer wiegen dürfte - außerdem durch Art. 5 des Ausführungsgesetzes zu dem Basler Übereinkommen vom 30. September 1994 (BGBl. I S. 2771) in die Abfall- und Reststoffüberwachungs-Verordnung § 7 a eingefügt, ohne den unmittelbar davor geregelten - hier streitigen - Gebührentatbestand anzutasten.

2. Die Gebührenbescheide stehen auch in Einklang mit der verordnungsrechtlichen Grundlage.

a) Das Verwaltungsgericht ist ohne Verstoß gegen Bundesrecht davon ausgegangen, daß die Tatbestandsvoraussetzungen des § 7 Satz 2 Nr. 3 Buchst. c i. V. m. Satz 1 AbfRestÜberwV vorliegen, die streitige Gebühr insbesondere für eine "Amtshandlung der Genehmigungsbehörde" erhoben wird. Das Verwaltungsgericht hat den Begriff der Genehmigungsbehörde weit verstanden und nicht nur die für die Erteilung der Beförderungsgenehmigung als solche zuständige, sondern auch die - möglicherweise damit nicht identische - für die Entsorgungsbestätigung zuständige Behörde einbezogen. Dagegen wendet sich die Klägerin ohne Erfolg. § 7 AbfRestÜberwV ist insoweit nicht eindeutig und damit auslegungsbedürftig. Einerseits scheint § 7 Satz 1 im Sinne der Auffassung der Revision auf Amtshandlungen der die Beförderungsgenehmigung erteilenden Behörde und damit nur auf darauf bezogene Maßnahmen hinzudeuten; andererseits bezieht § 7 Satz 2 Nr. 3 - der den in Satz 1 verwendeten Begriff der Amtshandlungen ausfüllt und konkretisiert - eindeutig die Ausstellung der Entsorgungsbestätigung als gebührenpflichtige Amtshandlung ein. Die Verordnung selbst definiert damit den Begriff der Genehmigungsbehörde in dem vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten weiten Sinne, während die Auffassung der Revision zwangsläufig zu einem systemwidrigen inneren und damit vom Verordnungsgeber kaum gewollten Widerspruch zwischen Satz 1 und Satz 2 des § 7 führen würde. Im übrigen liegt es - auch sprachlich - nicht fern, die Entsorgungsbestätigung als "Genehmigung" in einem weiteren Sinne zu verstehen (vgl. Hösel/von Lersner, a.a.O., § 11 Rn. 29 und Kunig/Schwermer/Versteyl, a.a.O., § 11 Rn. 16 "Entsorgungsgenehmigung").

b) Die Voraussetzungen des § 7 Satz 2 Nr. 3 Buchst. c AbfRestÜberwV - wie auch die Gebührenhöhe im einzelnen - zieht die Revision nicht in Zweifel; das Verwaltungsgericht hat unter Hinweis auf Ziff. II 2.9.2 der Vorläufigen Verwaltungsvorschrift vom 29. Oktober 1991 (a.a.O.) ausgeführt, die Gebührenhöhe sei "von Rechts wegen nicht zu beanstanden". Danach steht bindend fest (§ 137 Abs. 2 VwGO), daß sich die Entsorgungsbestätigung auf "sonstige Abfälle, insbesondere besonders überwachungsbedürftige Abfälle" gemäß § 7 Satz 2 Nr. 3 Buchst. c AbfRestÜberwV bezieht. Daß die in der Verordnung vorgesehenen Gebührenrahmen für sich genommen unter dem Blickwinkel des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots keinen durchgreifenden Bedenken ausgesetzt sind, wurde bereits im Rahmen der Erörterung des § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 AbfG dargelegt. Die dortigen Rechtfertigungsgründe tragen auch die "Delegation" der abschließenden Gebührenkonkretisierung im Wege von Verwaltungsvorschriften auf die Behörde. Ihrer Rechtsnatur nach handelt es sich dabei um selbstbindende Ermessens- oder Beurteilungsrichtlinien, deren Gültigkeit im jeweiligen Einzelfall von der Beachtung vorrangiger gesetzlicher oder verfassungsrechtlicher Maßstäbe abhängt. Zweifel in dieser Richtung werden weder geltend gemacht noch sind derartige Bedenken ersichtlich.

3. Die Gebührenerhebung verstößt ferner nicht gegen das gemäß § 12 Abs. 3 Satz 3 AbfG anwendbare Verwaltungskostengesetz. Die Revision gibt allenfalls Anlaß, der Frage nachzugehen, ob die Gebührenbescheide an den "richtigen" Kostenschuldner gerichtet sind. Diese Frage beantwortet § 13 Abs. 1 VwKostG. Danach ist zur Zahlung u. a. verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlaßt oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird. Es ist bereits dargelegt worden, daß nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 30. Juni 1972 - BVerwG 7 C 48.71 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 17 S. 35 (37)) vorrangig der Veranlasser heranzuziehen und daß Veranlasser der Ausstellung einer Entsorgungsbestätigung der Abfallerzeuger als "Nachweispflichtiger" (§ 8 Abs. 1 AbfRestÜberwV) ist, auf dessen Initiative das gesamte Nachweisverfahren in Gang gesetzt wird. Da die Klägerin sowohl Beförderer als auch Abfallerzeuger ist, sind die an sie gerichteten Gebührenbescheide jedenfalls an den richtigen Gebührenschuldner adressiert. Im übrigen geben die Bescheide entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nichts für die Annahme her, sie seien ausdrücklich nur an die Klägerin als Beförderer gerichtet; die Bescheide lassen das vielmehr offen.