I.

Die Klägerin, die gewerblich die Aufstellung von Automaten betreibt, richtete im Oktober 1965 an die Beklagte sieben Anträge "zur Anbringung eines Kaugummi-Kleinautomaten" von 21 cm Breite, 45 cm Höhe und 19 cm Tiefe über öffentlichem Straßengrund. Sie erhielt daraufhin die entsprechenden Baugenehmigungen und am 22. Dezember 1965 die widerrufliche Genehmigung zur Benützung des gemeindlichen Grundeigentums. Durch weitere Bescheide vom 22. Dezember 1965 wurden Benutzungsgebühren in Höhe von 5 DM jährlich für jeden Automat festgesetzt. Die zuletzt genannten Bescheide stützen sich auf die "Gemeindesatzung und Gebührentabelle betreffend die Benutzung gemeindlichen Grundeigentums" vom 13. März 1956, in der es, soweit hier interessiert, wie folgt heißt:

§ 1 Abs. 2

"Jede Benutzung von gemeindlichem Grundeigentum einschließlich des darüber befindlichen Luftraumes, die über den Gemeingebrauch hinausgeht, ist nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung der Stadt zulässig; dies gilt insbesondere für die in der angeschlossenen Gebührentabelle aufgezählten Benutzungsarten."

§ 3 Abs. 1

"Für die Benutzung gemeindlichen Grundeigentums sind die in der Gebührentabelle, welche einen wesentlichen Bestandteil dieser Satzung darstellt, festgesetzten Gebühren zu entrichten."

§ 3 Abs. 4

"Soweit die Gebührentabelle einen Spielraum für die Bemessung der Gebühren läßt (Rahmensätze), erfolgt die Festsetzung ebenfalls nach dem Ermessen der Stadt."

Gebührentabelle Position 2, A, g

"Einwurf- bzw. Warenautomaten - je Stück jährlich 3-30 DM."

Die Klägerin hat nach erfolglosem Widerspruch Klage auf Aufhebung der Bescheide vom 22. Dezember 1965 erhoben und im ersten sowie zweiten Rechtszug vorgetragen: Die Anbringung der Automaten liege innerhalb des Gemeingebrauchs und könne daher wegerechtlich weder genehmigungs- noch gebührenpflichtig gemacht werden. Die Satzung der Beklagten widerspreche dem aus Art. 80 GG abzuleitenden Bestimmtheitsgrundsatz, soweit sie nicht feste Gebühren, sondern Rahmensätze vorsehe. Rechtswidrig sei außerdem, daß für die Aufstellung von Tischen eine im Vergleich zu Automaten weitaus geringere Gebühr erhoben werde. Schließlich liege in der Gebührenfestsetzung auch ein unzulässiger Eingriff in den Gewerbebetrieb der Klägerin.

Die Gebühren seien so hoch, daß ihnen eine erdrosselnde Wirkung zukomme.

Die Beklagte hat im wesentlichen entgegnet: Die Erhebung der Gebühren sei gerechtfertigt, weil durch die Automaten der Gemeingebrauch überschritten werde. Daß die Satzung insoweit nur einen Gebührenrahmen enthalte, sei unbedenklich. Angesichts der Vielfalt der in Betracht kommenden Automaten habe auf eine gewisse Anpassungsfähigkeit der Regelung nicht verzichtet werden können. Darin liege kein Mangel, weil mehr als eine annähernde Voraussehbarkeit nicht erforderlich, diese aber gewährleistet sei. Bei einem Gebührenrahmen von 3 bis 30 DM könne ein Automatenaufsteller an Hand des jeweiligen Vorhabens und des Umfanges der dafür notwendigen Sondernutzung unschwer abschätzen, ob die Gebührenforderung im unteren, mittleren oder oberen Bereich des Gebührenrahmens liegen werde. Das gelte um so mehr, als die Heranziehung an die allgemeinen Grundsätze des Gebührenrechts und damit insbesondere an das Äquivalenzprinzip gebunden sei. Von einer unangemessenen Höhe der. Gebühr könne keine Rede sein. Das zeige schon die Tatsache, daß die Klägerin für die Anbringung der Automaten an die jeweiligen Hauseigentümer für einen Zeitraum von 8 bis 10 Monaten je 10 bis 40 DM gezahlt habe.

Das Verwaltungsgericht hat unter Abweisung der weitergehenden Klage den Gebührenbescheid aufgehoben und diese Entscheidung darauf gestützt, daß der Gebührenrahmen der Satzung dem Bestimmtheitsgrundsatz widerspreche. Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Entscheidung geändert und die Klage im vollen Umfange abgewiesen. Er hat dazu ausgeführt: Eigentliche und ausreichende Rechtsgrundlage für die Erhebung der Sondernutzungsgebühren sei Art. 18 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes vom 11. Juli 1958 (GVBl. S. 147) - BayStrWG -, Neben dieser Vorschrift gelte jedoch auch die Satzung der Beklagten fort. Bedenken aufgrund des Bestimmtheitsgrundsatzes rechtfertigen sich weder im Hinblick auf Art. 18 BayStrWG noch im Hinblick auf die Satzung. Der Bestimmtheitsgrundsatz fordere lediglich, daß die Belastung in gewissem Umfange, d.h. wenigstens annähernd vorausgesehen werden könne. Daß die Satzung keine feste Gebühr, sondern einen Gebührenrahmen vorsehe, finde in der Verschiedenartigkeit der in Betracht kommenden Sondernutzungen seine einleuchtende Erklärung. Innerhalb des Rahmens werde eine zusätzliche Bestimmtheit und Voraussehbarkeit dadurch gewährleistet, daß die Gebühren schon mit Rücksicht auf das Wesen der Sondernutzung nach dem Ausmaß zu bemessen seien, in dem die Straße jeweils über den Gemeingebrauch hinaus benutzt werde. Außerdem müsse der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet werden. Das ermögliche eine hinreichend sichere Abschätzung, zumal der von der Beklagten vorgesehene Gebührenrahmen verhältnismäßig eng sei. Soweit die Klägerin auf die Sondernutzungsgebühren bei der Aufstellung von Tischen hinweise und damit wohl eine Verletzung des Gleichheitssatzes geltend machen wolle, sei mit der Beklagten entgegenzuhalten, daß es sich insoweit nicht um vergleichbare Sachverhalte handele. Ebensowenig greife die Behauptung durch, daß die Gebühren eine erdrosselnde Wirkung hätten. Ein in diesem Zusammenhange beachtlicher Verstoß gegen Art. 14 GG könnte lediglich angenommen werden, wenn die streitige Gebührenfestsetzung die Gefahr mit sich brächte, daß der gesamte Gewerbebetrieb der Klägerin zum Erliegen komme. Das sei offensichtlich nicht der Fall. Die Klägerin selbst habe dazu über die schlichte Behauptung einer erdrosselnden Wirkung hinaus keinerlei Tatsachen vorgetragen. Außerdem erstrecke sich ihr Betrieb auf zahlreiche andere Orte. Das lasse es als ausgeschlossen erscheinen, daß der hier streitige Betrag von 35 DM den gesamten Betrieb in einer erdrückenden Weise beeinträchtige. Außerdem sei dem eigenen Vorbringen der Klägerin zu entnehmen, daß ihr auch nach Abführung der Sondernutzungsgebühren noch ein Gewinn verbleibe. Das schließe ebenfalls die Annahme einer erdrosselnden Wirkung aus.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin. Zu ihrer Begründung wird vorgetragen: Die Aufstellung der Automaten halte sich im Rahmen des Gemeingebrauchs, Die abweichende Ansicht des Berufungsgerichts verstoße gegen Bundesrecht, weil der Gemeingebrauch in seinem Kerngehalt bundesrechtlich gewährleistet sei. Falls dennoch kein Gemeingebrauch vorliege, sei jedenfalls Art, 18 BayStrWG nicht anwendbar, weil die Automaten den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigten. Art. 18 BayStrWG habe auch deshalb nicht herangezogen werden dürfen, weil die Beklagte den angefochtenen Bescheid ausschließlich auf die Satzung gestützt habe. Im übrigen bilde weder Art. 18 BayStrWG noch die Satzung eine ausreichende Rechtsgrundlage, weil beide zu unbestimmt seien und deshalb den Bestimmtheitsgrundsatz verletzten. Außerdem liege in dem völlig unangemessenen Verhältnis zwischen einerseits der Höhe der Gebühr und andererseits dem in der geringen Höhe des Umsatzes zum Ausdruck kommenden Wert der Gegenleistung ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip. Die unzureichende Differenzierung zwischen den verschiedenen Arten von Automaten verletze den Gleichheitssatz. Schließlich sei der angefochtene Bescheid auch deshalb rechtswidrig, weil die Klägerin um eine Sondernutzungserlaubnis gar nicht nachgesucht habe.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte bittet um Rückweisung der Revision. Sie macht sich die Begründung des angefochtenen Urteils zu eigen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist mit dem Verwaltungsgerichtshof der Meinung, daß die Aufstellung der Automaten den Gemeingebrauch überschreite und deshalb als Sondernutzung gebührenpflichtig habe gemacht werden können. Ob unmittelbar Art. 18 BayStrWG als gesetzliche Grundlage ausreichend bestimmt sei, unterliege Zweifeln, lasse sich jedoch bei Auswertung der in ihm insgesamt enthaltenen Regelung und bei Berücksichtigung des Wesens der Sondernutzung wohl bejahen. Hinreichend bestimmt sei in jedem Falle aber die von der Beklagten erlassene Satzung.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Auffassung, daß die Beklagte die Klägerin mit Recht zu den Sondernutzungsgebühren herangezogen hat, steht mit dem Bundesrecht in Einklang (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Der Heranziehung kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, daß die Anbringung der Automaten gemeingebräuchlich und deshalb für Sondernutzungsgebühren kein Raum sei. Was die Klägerin dazu vorträgt, ist unzutreffend.

Die Annahme des Berufungsgerichts, daß der durch Art. 14 BayStrWG gewährleistete schlichte, also für jedermann freigegebene Gemeingebrauch an öffentlichen Straßen nicht das Aufstellen von Automaten einschließe, entspricht, wie keiner weiteren Darlegung bedarf, offensichtlich dem Bundesrecht.

Ebensowenig ist aber - mindestens im Ergebnis - zu beanstanden, daß der Verwaltungsgerichtshof das Vorliegen von Anlieger(gemein)gebrauch verneint. Ein derartiger Anliegergebrauch scheidet freilich nicht schon deshalb aus, weil es, wie der Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 15. Mai 1968 - Nr. 273 VIII 67 - (Parallelsache Reinhard ./. Landeshauptstadt München) ausführt, "in Bayern die Rechtsfigur des sogenannten gesteigerten Gemeingebrauchs nicht gibt". Denn diese Feststellung erschöpft den Zusammenhang nicht. Der Anliegergebrauch ist als gesteigerter Gemeingebrauch in seinem Kern grundrechtlich geschützt (Urteil vom 25. September 1968 - BVerwG IV C 195.65 - in BVerwGE 30, 235[BVerwG 25.09.1968 - IV C 195/65] [238 f.]; zustimmend BVerfG, Beschluß vom 22. Dezember 1969 - 1 BvR 553/67 - [S. 2]). Soweit dieser Kern reicht, ergeben sich die Rechte des Anliegergebrauchs unmittelbar aus dem Bundesrecht und spielt dementsprechend keine Rolle, ob auch das Landesrecht derartige Rechte gewährt. Dieser - vom Berufungsgericht abweichende - Ausgangspunkt wirkt sich jedoch auf das Ergebnis nicht aus, weil die von der Klägerin betriebene Automatenaufstellung nicht unter den grundrechtlich geschütztem Kern des Anliegergebrauchs fällt. Ob das schon deshalb zutrifft, weil die Klägerin selbst gar nicht Anlieger der von ihr benutzten Straßen ist, mag dahinstehen. Auch wenn eine zulässige Übertragung der Rechte aus dem Anliegergebrauch unterstellt würde, käme ein grundrechtlicher Schutz, nicht in Betracht. Die hier in Frage stehende Aufstellung von Automaten überschreitet nämlich inhaltlich den grundrechtlich geschützten Anliegergebrauch, weil dieser nur so weit reicht, "wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordert" (Urteil vom 25. Juni 1969 - BVerwG IV C 77.67 - in BVerwGE 32, 222 [225]). "Angemessen" in diesem Sinne ist nicht jede Nutzung, zu der das Grundeigentum Gelegenheit, bietet, sondern ausschließlich das, was aus dem Grundstück und seiner sowohl der Rechtslage als auch den tatsächlichen Gegebenheiten entsprechenden Nutzung als Bedürfnis hervorgeht (vgl. bereits den Beschluß vom 3. Juni 1970 - BVerwG IV B 34.70 - [s. 4]). Daran fehlt es, wenn Wandflächen an gewerbliche Automatenaufsteller vermietet werden.

Die Klägerin macht weiterhin zu Unrecht geltend, daß sie die Sondernutzungserlaubnis nicht beantragt habe. Diese - überdies nach § 137 Abs. 2 VwGO unbeachtliche - Behauptung wird durch den Akteninhalt widerlegt. Richtig ist lediglich, daß die Klägerin Anträge gestellt hat, ohne die damit erbetenen Genehmigungen ausdrücklich zu bezeichnen. Unter diesen Umständen durfte die Beklagte aber unbesehen davon ausgehen, daß die Klägerin alle erforderlichen Genehmigungen und damit auch die Sondernutzungserlaubnisse beantragen wollte. Da das Vorbringen der Klägerin bereits an dieser Tatsache scheitert, kann dahinstehen, ob das Fehlen eines Antrages auf die Heranziehung zu Gebühren überhaupt von Einfluß sein könnte (vgl. dazu das Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 38.69 -).

Der Gebührenbescheid findet die erforderliche gesetzliche Grundlage in der Gemeindesatzung der Beklagten. Art. 18 BayStrWG, der, wie der erkennende Senat in seinem Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 95.68 - näher ausgeführt hat, unmittelbar selbst eine Heranziehung zu Gebühren nicht ermöglicht, stellt allgemein und so auch in Richtung auf die Satzung der Beklagten klar, daß Sondernutzungsgebühren erhoben werden dürfen.

Die Gemeindesatzung ist als gesetzliche Grundlage unbedenklich. Sie verstößt insbesondere nicht gegen den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz (vgl. dazu mit weiteren Nachweisen das Urteil vom 2. Juli 1969 - BVerwG IV C 68.67 - [JZ 1970, 183 f. [BVerwG 02.07.1969 - IV C 68/67]]). Dieser Grundsatz verlangt nur, daß Eingriffe "in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar" sind (BVerfG, Beschluß vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56 - in BVerfGE 8, 274 [325]). Daran aber fehlt es nicht schon dann, wenn - wie hier - keine feste Gebühr, sondern ein Gebührenrahmen vorgesehen ist und damit dem Verwaltungsermessen ein gewisser, in seinem Umfang sachentsprechender Entscheidungsspielraum verbleibt. Die Bestimmtheit gesetzlicher Grundlagen ist kein Selbstwert. Die mit ihr erreichte Steigerung der Berechenbarkeit nötigt zu einem entsprechend gesteigerten Maß an Formalisierung bzw. Schematisierung der Tatbestände und damit zugleich zu einer entsprechend verminderten Anpassung an die Einzelheiten der geregelten Sachverhalte. Gerade das Gebührenrecht unterstreicht, daß mit der Bestimmtheit gesetzlicher Grundlagen lediglich die dem jeweiligen Sachzusammenhang angemessene Bestimmtheit gefordert wird und sinnvoll auch nur gefordert sein kann (Urteil vom 2. Juli 1969 - a.a.O.). Daß die Satzung der Beklagten in ihrer Position 2, A, g die sich daraus ergebenden Grenzen einhält, hat der Verwaltungsgerichtshof überzeugend dargetan.

Der Bescheid der Beklagten verstößt auch nicht gegen das im Gebührenrecht geltende Äquivalenzprinzip. Die von der Beklagten geforderten Gebühren stehen "in keinem Mißverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung" (vgl. das Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG IV C 179.65 - in BVerwGE 26, 305[BVerwG 14.04.1967 - IV C 179/65] [308] im Anschluß an BVerfG, Beschluß vom 11. Oktober 1966 - 2 BvR 179/64 - in BVerfGE 20, 257 [270]). Entscheidend ist insoweit nicht - wie die Klägerin meint - das Verhältnis, in dem die Gebühr und der mit der Sondernutzung für die Klägerin verbundene wirtschaftliche Nutzen zueinander stehen. Was der Sondernutzungsgebühr als Leistung der Verwaltung gegenübersteht, ist vielmehr ausschließlich die mit der Duldung der Sondernutzung in Kauf genommene Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs. Was zueinander nicht in einem Mißverhältnis stehen darf, ist mithin das (mögliche) Ausmaß dieser Beeinträchtigung auf der einen und die für die Sondernutzung geforderte Gebühr auf der anderen Seite. Der wirtschaftliche Ertrag, der aufgrund der Sondernutzung erreicht wird oder erreicht werden kann, spielt insoweit keine Rolle. Das zeigt schon die Tatsache, daß die Ausübung einer Sondernutzung überhaupt nicht auf einen wirtschaftlichen Ertrag gerichtet zu sein braucht. Darüber hinaus wird dieser Zusammenhang aber gerade auch durch die Sondernutzungen bestätigt, die - wie die Aufstellung von Automaten - um des wirtschaftlichen Ertrages willen erfolgen. Denn es ist nicht einzusehen, daß und weshalb bei gleichbleibender Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs eine Sondernutzung lediglich deshalb zu einer minderen Gebühr führen sollte, weil die Sondernutzung in sich unwirtschaftlich ist.

Der Verwaltungsgerichtshof ist bei der Prüfung des Verhältnisses zwischen der Gebühr und der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs lediglich insofern anders verfahren, als er die Sondernutzungsgebühr nicht für eine echte Gebühr hält und infolgedessen anstatt des Äquivalenzprinzips den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anwendet. Da dies - wie auch der Verwaltungsgerichtshof hervorhebt - in der Sache keinen Unterschied macht, vielmehr die sachliche Beurteilung des angefochtenen Urteils vollauf mit derjenigen des Senats übereinstimmt, besteht kein Anlaß, auf diese Abweichung näher einzugehen.

An einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz fehlt es ebenfalls. Die Bildung der Tarifstelle "Einwurf- bzw. Warenautomaten" reicht als Differenzierung aus. Daß unter Umständen ihre Anwendung im Einzelfall zu Ergebnissen führen kann, die - im Vergleich zu anderen - nicht einleuchten, widerlegt diese Feststellung nicht. Eine allgemeine Regelung kann sich in ihrem Streben nach Gleichbehandlung immer nur an typischen Gestaltungen orientieren; daß die Auswirkung im Einzelfall dennoch gelegentlich unbillig und in diesem Sinne ungleich sein kann, muß in Kauf genommen werden (vgl. dazu für einen anderen Zusammenhang das Urteil vom 22. November 1968 - BVerwG IV C 82.67 - in BVerwGE 31, 90 [91]). Im übrigen darf nicht übersehen werden, daß vom Gleichheitssatz und vom Bestimmtheitsgrundsatz in gewissem Umfange gegenläufige Anforderungen ausgehen. Die möglichst genaue und deshalb möglichst formale Abgrenzung, auf die der Bestimmtheitsgrundsatz hinweist, ist mit dem Streben nach einer möglichst dem Einzelfall angepaßten Inanspruchnahme nur bedingt vereinbar.

Die Klägerin macht schließlich zu Unrecht geltend, daß der angefochtene Bescheid rechtswidrig sei, weil von ihm eine die Automatenaufstellung wirtschaftlich erdrosselnde Wirkung ausgehe. Ein derartiges Vorbringen mag gegenüber einer Steuer und evtl. auch gegenüber einer Heranziehung zu Verwaltungsgebühren beachtlich sein können (vgl. dazu etwa BVerfG, Urteil vom 10. Mai 1962 - 1 BvL 31/58 - in BVerfGE 14, 76 [100 f.] und BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG IV C 179.65 - in BVerwGE 26, 305[BVerwG 14.04.1967 - IV C 179/65] [311]). Bei Nutzungs- und Benutzungsgebühren liegt es anders. Da nämlich bereits ihre gebührenrechtliche Zulässigkeit voraussetzt, daß sie zur Nutzungs- bzw. Benutzungsmöglichkeit in einem nicht unangemessenen Verhältnis stehen, kann eine scheinbar erdrosselnde Wirkung derartiger Gebühren in Wahrheit nur die dem Betrieb fehlende Rentabilität aufdecken. Das kann jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der Heranziehung führen. Ob evtl. Ausnahmen zu machen sind, wenn die (Benutzungs-)Gebühren eine objektiv gewichtige Höhe erreichen, mag auf sich beruhen. Ein solcher Fall liegt bei einer Heranziehung zu einer Gebühr von 5 DM jährlich offensichtlich nicht vor.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].