Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 02.07.1969, Az.: BVerwG IV C 68.67

I.

Der Kläger erhielt auf seinen Antrag mit Bauschein vom 15. Oktober 1963 die Genehmigung zur Errichtung eines Zweifamilienhauses. Für diese Genehmigung erhob der Beklagte u.a. eine Grundgebühr von 400 DM und eine Prüfungsgebühr von 158,50 DM. Gegen diese beiden Gebühren richtet sich die Klage.

Grundlage der angefochtenen Gebührenfestsetzung ist § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 19. Dezember 1961 (GV NW 380) in der Fassung vom 23. Oktober 1962 (GV NW 557 - AVwGebO NW) in Verbindung mit Nr. 11 des zu dieser Gebührenordnung gehörenden Tarifs. Die Tarifstelle 11 sieht für die Genehmigung und Überwachung einschließlich einmaliger Rohbau- und einmaliger Schlußabnahme baulicher Anlagen eine Grundgebühr in Höhe von 10 DM für je 1 000 DM der Rohbausumme vor. Die außerdem zu erhebende Gebühr für die Prüfung der Standsicherheitsnachweise mit den zugehörigen Ausführungszeichnungen beträgt 0,4 % der Rohbausumme. Über die demnach für beide Gebührenansätze wesentliche Rohbausumme bestimmt die Tarifstelle 11 in ihrem vierten Absatz:

Soweit die Gebühren nach der Rohbausumme berechnet werden, sind im Zeitpunkt der Genehmigung die Kosten zugrunde zu legen, die für die Herstellung aller bis zur Rohbauabnahme fertigzustellenden Arbeiten und Lieferungen einschließlich der Gründung und der Erdausschachtungsarbeiten nach ortsüblichen Baustoffpreisen und Löhnen erforderlich sind. Die Rohbausumme ist auf der Grundlage des Rauminhalts zu ermitteln, der nach dem Normblatt Din 277 - Hochbauten, umbauter Raum, Raummeterpreis - (SMBl. NW. 23 238) festgestellt wird. Bei Einreichung des Bauantrages hat der Bauherr die nachprüfbare Berechnung der Rohbausumme vorzulegen.

Die gegen den Kläger festgesetzten Gebühren ergeben sich aus einer Rohbausumme in Höhe von 39 649,47 DM, die durch Multiplikation des umbauten Raumes (1 132,482 cbm; richtig: 1 123,500 cbm) mit einem Preis von 35 DM je Kubikmeter errechnet wurde.

Der Kläger hat nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Anfechtungsklage erhoben und zur Begründung im ersten und zweiten Rechtszug geltend gemacht: Es unterliege bereits Zweifeln, ob die Rohbausumme überhaupt ein geeigneter Wahrscheinlichkeitsmaßstab für die Gebührenbemessung sei. Eine zulässige Grundlage sei sie jedenfalls wegen der ihr innewohnenden Unbestimmtheit nicht. Nach § 7 KAG und der hierzu ergangenen Rechtsprechung dürfe kein für die Höhe einer Gebühr bestimmender Faktor der Schätzung überlassen bleiben. Außerdem müsse jeder Pflichtige in der Lage sein, die ihn treffende Gebührenlast im voraus zu errechnen. Mit diesen auch für das staatliche Gebührenrecht geltenden Grundsätzen sei die Maßgeblichkeit der Rohbausumme unvereinbar. Im Zeitpunkt der Baugenehmigungserteilung könne die Rohbausumme stets nur durch Schätzung ermittelt werden. Angesichts der heute in keiner Weise mehr kontrollierten Baupreisgestaltung laufe die Rohbausumme als Tatbestandsmerkmal auf eine Ermächtigung der unteren Bauaufsichtsbehörden hinaus, den für die Gebührenhöhe ausschlaggebenden cbm-Preis im Einzelfall mehr oder weniger frei festzusetzen. Das sei unzulässig und führe zu willkürlichen Ergebnissen. Von einer Voraussehbarkeit der Gebührenhöhe könne unter diesen Umständen keine Rede sein. Die Tarifstelle 11 verstoße außerdem gegen das Äquivalenzprinzip. Bei besonders aufwendigen Bauausführungen sowie bei Industriebauten könne es bei Maßgeblichkeit der Rohbausumme zu Gebühren kommen, deren Höhe zum Wert der gebührenpflichtigen Amtshandlung in keinem Verhältnis mehr stehe.

Der Beklagte hat an dem angefochtenen Bescheid festgehalten und auf das Klagevorbringen im wesentlichen entgegnet, daß die Rohbausumme keineswegs unbestimmt sei, sondern jederzeit auf Grund der örtlich bekannten Löhne und Preise verläßlich ermittelt werden könne.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beim Berufungsgericht hat sich im zweiten Rechtszug als Berufungsführer am Verfahren beteiligt und die Gebührenfestsetzung auf der Grundlage der Rohbausumme verteidigt.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit der Begründung stattgegeben, daß die Maßgeblichkeit der Rohbausumme gegen den das gesamte Abgabenrecht beherrschenden Grundsatz der Bestimmtheit verstoße und überdies die in Absatz 4 der Tarifstelle 11 vorgesehene Berechnung der Rohbausumme dem Grundsatz der Belastungsgleichheit widerspreche.

Das Berufungsgericht hat das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage - unter Verminderung lediglich der Prüfungs gebühr von 158,50 DM auf 157 DM - abgewiesen. Es hat ausgeführt: Die in der Tarifstelle 11 vorgesehene Gebührenberechnung auf der Grundlage der Rohbausumme begegne keinen Bedenken. Für das staatliche Gebührenrecht fehle es an einer Vorschrift, die, wie § 7 KAG für das kommunale Gebührenrecht, anordne, daß Gebühren stets im voraus nach festen Normen und Sätzen zu bestimmen seien. Selbstverständlich müsse auch das staatliche Gebührenrecht mit seinen Tatbeständen dem Prinzip des Rechtsstaates und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung genügen. Der sich daraus ergebende Grundsatz der Bestimmtheit fordere jedoch keine festen Normen und Sätze im Sinne von § 7 KAG. Für Ermächtigungen genüge vielmehr allgemein, daß sie hinreichend bestimmt und begrenzt seien und dadurch die Eingriffe meßbar und in gewissem Ausmaß für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar würden. Das schließe weder die Einräumung eines Ermessens noch die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe aus. Der Begriff der Rohbausumme genüge diesen aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Anforderungen. Daß die Ermittlung der Rohbausumme zum Teil auf Schätzungen zurückgehe, begründe keine Bedenken. Die Schätzung sei eine besondere Art der Tatsachenfeststellung und unterliege als solche verwaltungsgerichtlicher Nachprüfung. Ohne Schätzungen sei im Abgabenrecht gar nicht auszukommen. Ebensowenig berühre es die Gültigkeit des Tarifs, daß seine Anwendung zu örtlich und zeitlich unterschiedlichen Gebühren führen könne und sogar führen solle. Darin liege insbesondere keine Verletzung des Gleichheitssatzes. Im Gegenteil entspreche es gerade dem Gleichheitssatz, daß die örtlich und zeitlich unterschiedlichen Verhältnisse berücksichtigt würden. Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips liege gleichfalls nicht vor. Ob es vom Standpunkt der Äquivalenz zu vertreten gewesen wäre, die höhere Wertigkeit der Ausstattung eines Gebäudes als gebührensteigernd zu berücksichtigen, könne dahingestellt bleiben. Die Tarifstelle 11 schließe in ihrem 4. Absatz eindeutig aus, die in die Zeit nach der Rohbauabnahme fallende innere Ausstattung des Gebäudes in den Gebührenmaßstab einzubeziehen. Der bei der angefochtenen Gebührenberechnung zugrunde gelegte cbm-Preis von 35 DM erscheine nach dem Stand der Baukosten im Oktober 1963 als keineswegs zu hoch.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision. Zur Begründung trägt der Kläger vor: Das angefochtene Urteil verletze die Art. 20 Abs. 3 und 3 Abs. 1 GG sowie das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip. Der Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG liege in der Unbestimmtheit des in der Tarifstelle 11 verwendeten Begriffs Rohbausumme. Es sei irrig, wenn das Berufungsgericht meine, daß § 7 KAG nur für das kommunale Gebührenrecht Bedeutung habe. Was § 7 KAG anordne, ergebe sich vielmehr als Anforderung an das gesamte Gebührenrecht unmittelbar aus dem Prinzip des Rechtsstaates.

Eine Verletzung des Grundsatzes der Belastungsgleichheit und damit des Art. 3 Abs. 1 GG liege vor, weil nach den DIN 277 bei der Ermittlung der Rohbausumme auch die Wertigkeit der Ausgestaltung des Bauwerks zu berücksichtigen sei, dies aber zur Folge habe, daß bei gleicher behördlicher Leistung für ein wertvoll ausgestattetes Gebäude höhere Gebühren entrichtet werden müßten als für Gebäude einfacherer Ausstattung. Gegen das Äquivalenzprinzip schließlich sei insofern verstoßen, als es auf der Grundlage der Tarifstelle 11 insbesondere bei Industriebauten zu Gebühren kommen könne, denen jedes Verhältnis zur Gegenleistung der Behörde fehle.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision. Er hält an seinem bisherigen Vorbringen fest und macht sich im übrigen die Begründung des angefochtenen Urteils zu eigen.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Gegen die hinreichende Bestimmtheit der Tarifstelle 11 bestehen keine Bedenken.

Der vom Kläger im Revisionsverfahren zum Erfordernis der Bestimmtheit wiederholte Hinweis auf § 7 Satz 1 KAG geht fehl. Das Berufungsgericht hat entschieden, daß es im vorliegenden Fall auf § 7 KAG nicht ankommt, weil die dort getroffene Regelung für das staatliche Gebührenrecht nicht gilt. Diese Entscheidung ist irrevisibel. Das (vormalig Preußische) Kommunalabgabengesetz gehört zum Landesrecht. Damit erledigt sich zugleich die in diesem Zusammenhange vom Kläger erwähnte weitere Frage, wie sich bei den kommunalen Gebühren das Verhältnis zwischen § 7 KAG und § 13 Abs. 3 AVwGebO NW darstellt. Im übrigen ist diese weitere Frage nicht nur irrevisibel, sondern außerdem sachlich nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

Für das Bundesrecht ergeben sich Anforderungen an die Bestimmtheit der Tarifstelle 11 ausschließlich aus den allgemeinen Grundsätzen über die Bestimmtheit gesetzlicher Grundlagen. Diesen Anforderungen genügt die Tarifstelle 11. Dafür kann im wesentlichen auf die überzeugenden, auch mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Dezember 1961 - BVerwG VII C 2.61 - (BVerwGE 13, 214) übereinstimmenden Ausführungen des Berufungsgerichts verwiesen werden. Was hervorzuheben bleibt, ist lediglich folgendes: Das Gebot angemessener Bestimmtheit gesetzlicher Grundlagen geht einmal auf ein spezifisches, nämlich ein dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes entsprechendes Verständnis der Aufgaben- bzw. Gewaltenteilung zwischen dem Gesetzgeber und der Verwaltung sowie der damit notwendig verknüpften Aufgaben- bzw. Gewaltenteilung zwischen der Verwaltung und der Gerichtsbarkeit zurück (vgl. dazu namentlich das Urteil vom 20. Mai 1955 - BVerwG V C 14.55 - in BVerwGE 2, 114 [116 f.]). Darüber hinaus rechtfertigt es sich - ebenfalls auf der Grundlage des Rechtsstaatsprinzips - aus dem Zusammenhang zwischen dieser Bestimmtheit und dem Bedürfnis nach Berechenbarkeit gesetzlicher Regelungen (vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56 - in BVerfGE 8, 274 [325], vom 10. Oktober 1961 - 2 BvL 1/59 - in BVerfGE 13, 153 [160] und vom 12. Januar 1967 - 1 BvR 169/63 - in BVerfGE 21, 73 [79]). Eben wegen dieser Rechtfertigung trifft es jedoch weder in der einen noch in der anderen Richtung zu, daß die Bestimmtheit gesetzlicher Grundlagen ein Selbstwert und deshalb immer und allerwärts das Höchstmaß der überhaupt erreichbaren Bestimmtheit wünschenswert (oder gar geboten) wäre. Das ist bei der Berechenbarkeit ohne weiteres deutlich. Denn der Steigerung der Berechenbarkeit entspricht zwangsläufig ein entsprechend gesteigertes Maß an Formalisierung bzw. Schematisierung der Tatbestände und damit eine entsprechend verminderte Anpassung an die Einzelheiten der geregelten Sachverhalte. Gerade für das Gebührenrecht lehrt zudem die Erfahrung, daß die Tatbestände, wie immer sie ausfallen mögen, den im Einzelfall Betroffenen Anlaß zu dem Einwand geben, entweder nicht gehörig bestimmt oder aber umgekehrt nicht gehörig differenziert zu sein (vgl. dazu den Fall des Urteils vom 14. April 1967 - BVerwG IV C 179.65 - in BVerwGE 26, 305 [BVerwG 14.04.1967 - IV C 179/65] [312 f.]). Daraus folgt, daß mit dem Gebot der Bestimmtheit gesetzlicher Grundlagen nur die dem jeweiligen Sachzusammenhang angemessene Bestimmtheit gefordert sein kann, folgt ferner, daß es für die Feststellung des jeweils Angemessenen einer gesetzgeberischen, grundsätzlich in die Freiheit des Gesetzgebers gestellten Abwägung bedarf, und folgt schließlich - deshalb - drittens, daß nur ausnahmsweise wegen Unbestimmtheit der Verstoß eines Gesetzes gegen rechtsstaatliche Grundsätze festgestellt werden kann (BVerfG, Beschluß vom 24. Juli 1963 - 1 BvR 425/58 - in BVerfGE 17, 67 [82]). Aus diesen Gründen begegnet auch die Verwendung sogenannter unbestimmter Rechtsbegriffe nicht um ihrer selbst willen Bedenken (vgl. die bereits angeführten Beschlüsse BVerfGE 13, 153 [164] und 21, 73 [79] sowie allgemein zur Auslegungsbedürftigkeit von Gesetzen die Beschlüsse vom 24. Juli 1963 a.a.O. und vom 14. März 1967 - 1 BvR 334/61 - in BVerfGE 21, 209 [215] und das Urteil vom 4. April 1967 - 1 BvR 126/65 - in BVerfGE 21, 245 [261]). Ein Verstoß gegen das (verfassungsrechtliche) Erfordernis angemessener Bestimmtheit liegt in ihrer Verwendung nur dann, wenn entweder unter den gegebenen Umständen die Verwendung des Begriffes nicht sachgerecht oder wenn es wegen der Unbestimmtheit nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien (zu) gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und die Gerichte ausschließen (BVerfGE 21, 73 [80]). Von dem einen wie dem anderen kann bei dem in der Tarifstelle 11 verwendeten Begriff der Rohbausumme keine Rede sein. Dieser Begriff ist angesichts der Definition im vierten Absatz der Tarifstelle überhaupt nicht in einem kennzeichnenden Sinne (rechtlich) unbestimmt, sondern lediglich in gewissen Grenzen tatsächlich schwer bestimmbar, und zwar das nur insofern, als es für die Rohbausumme im Sinne der Tarifstelle 11 auf die - unter Umständen nicht ganz einfach zu ermittelnden - ortsüblichen Baustoffpreise und Löhne ankommt. Die damit verbundenen Unbestimmtheiten ermöglichen jedoch - offensichtlich - keine willkürliche Handhabung. Was an Preisen und Löhnen ortsüblich ist, läßt sich durchaus hinreichend sicher feststellen und auch in einem nachfolgenden Verwaltungsstreitverfahren hinreichend sicher nachprüfen. Ebensowenig kann zweifelhaft sein, daß die Rohbausumme als Maßstab sachgerecht ist. Wo sich die gebührenpflichtige Amtshandlung auf ein Objekt bezieht, das - im Unterscheid etwa zur Erteilung eines Passes - einen bestimmten wirtschaftlichen Wert verkörpert, wie es z.B. bei Baugenehmigungen ... der Fall ist, bietet sich dieser Wert als Grundlage der Gebührenbemessung an (Urteil vom 24. März 1961 - BVerwG VII C 109.60 - in BVerwGE 12, 162 [169]). Da jedoch der Wert eines Bauvorhabens zur Zeit der Genehmigungserteilung noch nicht an Hand der tatsächlichen Baukosten ermittelt werden kann, läßt er sich nur anderweit und damit notwendig ersatzweise feststellen. Nichts anderes als das sieht die Tarifstelle 11 vor.

Die weiteren Einwendungen des Klägers sind ebenfalls unbegründet.

Wieso das angefochtene Urteil in seiner Billigung der Tarifstelle 11 gegen den Gleichheitssatz verstoßen soll, ist nicht ersichtlich. Das Verwaltungsgericht, auf dessen Begründung der Kläger bei diesem Vorwurf Bezug nimmt, hat die Verletzung des Gleichheitssatzes daraus hergeleitet, daß bei der nach DIN 277 errechneten Rohbausumme die Wertigkeit der Ausgestaltung eine Rolle spiele.

Ob das in sich schlüssig ist, mag dahinstehen. Dieser Folgerung ist jedenfalls dadurch die Grundlage entzogen, daß das Berufungsgericht - für das Revisionsverfahren bindend - die Verwaltungsgebührenordnung anders ausgelegt, nämlich festgestellt hat, daß die geltende Regelung ... eindeutig ausschließt, die in die Zeit nach der Rohbauabnahme fallende innere Ausstattung mit ihrer unterschiedlichen Wertigkeit in den Gebührenmaßstab einzubeziehen.

Ebenso fehlt es an einem Verstoß gegen das (bundesrechtliche) Äquivalenzprinzip, das der Tarifstelle 11 nach Meinung des Klägers entgegenstehen soll, weil die Bauaufsichtsbehörden insbesondere bei Industriebauten teilweise Gebühren festsetzen können, die 30 000 oder 40 000 DM ausmachen und dadurch die erbrachte Leistung der Bauaufsichtsbehörden in keinem Verhältnis mehr zu der festgesetzten Gebühr steht. Diesem Vorbringen braucht nicht im einzelnen nachgegangen zu werden. Denn selbst wenn es bei Anwendung der Tarifstelle 11 unter Umständen zu unangemessenen Gebührenforderungen sollte kommen können, würde daraus für den hier zu entscheidenden Fall nichts herzuleiten sein. Bei der Anwendung des Äquivalenzprinzips ist die Wertrelation bei der einzelnen Amtshandlung maßgebend (Urteil vom 14. April 1967 [a.a.O. S. 310]). Daß die dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegende Wertrelation Bedenken aufwirft, behauptet der Kläger selbst nicht. Sollten sich unter anderen Voraussetzungen Bedenken ergeben, würden sich die daraus folgenden Konsequenzen auf die überhöhten Gebührenteile beschränken. Entsprechendes gilt für die - sinngemäß in der Revisionsbegründung wiederholte - Behauptung aus der Klageschrift, daß sich die Rohbausumme und damit die Gebühr dann unangemessen erhöhe, wenn aus der dem Bauantrag beigefügten Baubeschreibung ersichtlich ist, daß eine überdurchschnittlich teure Bauausführung geplant ist (z.B. Bruchsteinmauerwerk für die Fundamente ...). Auch diese Voraussetzungen erfüllt jedenfalls das vom Kläger errichtete Gebäude nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].