I.

Die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft zog die Klägerin mit Gebührenbescheid vom 23. November 1956 für die Erteilung einer Einfuhrbewilligung über den Betrag von 9.900 DM gemäß der Gebührenordnung vom 22. August 1955 zu einer Gebühr von 24,75 DM heran. Hiergegen erhob die Klägerin Einspruch. Nachdem der Gebührentarif durch die Gebührenordnung vom 19. Dezember 1956 rückwirkend ab 1. April 1956 ermäßigt worden war, änderte die Außenhandelsstelle die Gebühr durch Änderungsbescheid vom 19. Januar 1957 auf 14,85 DM ab, schrieb der Klägerin den zuviel gezahlten Betrag gut und wies mit Bescheid vom 31. Oktober 1957 den Einspruch im übrigen zurück. Auf die Klage vom 15. November 1957 hob das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. entsprechend dem Klageantrag den Gebührenbescheid, soweit er nicht schon von der Außenhandelsstelle aufgehoben war, und den Einspruchsbescheid auf. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hob auf die Berufung der Beklagten das Urteil des Verwaltungsgerichts auf und wies die Klage ab. In der Begründung des Berufungsurteils vom 3. November 1960, gegen das die Revision zugelassen wurde, ist im wesentlichen ausgeführt: Das Gebührengesetz und die Gebührenordnung 1956 knüpften die Gebührenpflicht der Klägerin an die Erteilung einer Einfuhrbewilligung. Da weder die der Klägerin antragsgemäß erteilte Einfuhrbewilligung aufgehoben noch auf das Erlaubnisverfahren verzichtet worden sei, bestehe der rechtliche Grund für die Gebührenerhebung fort; eine Klage auf Aufhebung der Einfuhrbewilligung habe die Klägerin weder im vorliegenden noch in einem anderen Verfahren erhoben. Sie könne sich deshalb nicht darauf berufen, daß die Beklagte aus verfassungsrechtlichen Gründen die Einfuhr nicht mehr regeln dürfe. Im übrigen gehe eine diesbezügliche Rüge fehl. Eine auf der Grundlage des Gebührengesetzes und nach Maßgabe der jeweiligen Gebührenordnung erfolgte Gebührenerhebung sei vom Berufungsgericht und vom Bundesverwaltungsgericht bisher stets als mit der Rechtslage, insbesondere mit dem Grundgesetz, im Einklang befindlich erachtet worden. Die Beendigung des Besatzungsregimes biete keinen Anlaß, von der bisherigen Rechtsprechung abzugehen. Die Gebührenordnung 1956 sei ordnungsgemäß erlassen und verkündet worden und verstoße nicht gegen Art. 80 GG. Der maßgebende Tarif wahre auch das Kostendeckungsprinzip. Im Rechnungsjahr 1956 habe die Beklagte die Gebühreneinnahmen der Außenhandelsstelle auf 3.650.000 DM veranschlagt. Das Ist-Ergebnis habe 3.630.000 DM betragen. Da dieses eindeutig hinter dem im Haushaltsplan veranschlagten, zur Deckung der Verwaltungskosten erforderlichen Betrag zurückgeblieben sei, sei es ausgeschlossen, daß der für 1956 angewandte Gebührentarif das Kostendeckungsprinzip verletzen könne. Einer - den Verwaltungsgerichten ohnehin im Regelfall nicht zukommenden - Prüfung, ob die auf der Grundlage des Gebührentarifs angestellten Einnahmeschätzungen richtig waren, bedürfe es deshalb nicht. Das Kostendeckungsprinzip sei auch nicht dadurch verletzt, daß die in den Vorjahren entstandenen Gebührenüberschüsse nicht zur Senkung der Gebühren im Jahre 1956 verwendet wurden. Derartige Überschüsse dienten nicht zur Deckung des Verwaltungsaufwandes künftiger Rechnungsjahre bei demselben Haushaltskapitel, sondern seien, soweit, wie hier, nichts anderes bestimmt sei, nach § 29 Abs. 1 RHO grundsätzlich zur Deckung des gesamten Ausgabenbedarfes des Bundes zu verwenden.

Mit der Revision beantragte die Klägerin,

hilfsweise,

Zur Begründung der Revision ist vorgetragen: Die JEIA-Anweisung Nr. 29, eine der Grundlagen der Erteilung der Einfuhrbewilligungen, gebe der Behörde unbegrenzte Handlungsfreiheit im Rahmen des Erteilungsverfahrens und verstoße damit gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 GG. Die hiernach in einem gesetzlosen Verfahren erteilten Einfuhrbewilligungen seien nichtig und als solche wertlos. Für ihre Erteilung dürften keine Gebühren erhoben werden. Abgesehen davon würden die Einfuhrbewilligungen ausschließlich im öffentlichen Interesse erteilt und seien auch für sich nicht die Folge einer besonderen Inanspruchnahme der Verwaltung durch die Importeure. Wenn das Gebührengesetz dennoch die Erhebung von Gebühren anordne, so erweise es sich als verkapptes Steuergesetz, zu dessen Erlaß dem Bund die Zuständigkeit fehle. Die Erhebung der Gebühren verstoße auch gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG, weil die Importeure von gewerblichen Gütern im Gegensatz zu den Importeuren von Erzeugnissen der Ernährung und Landwirtschaft im Einfuhrverfahren von der Gebührenpflicht befreit seien. Der Gebührentarif 1956 verletze auch das Kostendeckungsprinzip. Der Verwaltungsgerichtshof habe nicht nur die veranschlagten Einnahmen und Ausgaben oder die veranschlagten und tatsächlichen Einnahmen gegenüberstellen dürfen, es hätten vielmehr außerdem noch die tatsächlichen Einnahmen an den tatsächlichen Ausgaben gemessen werden müssen. § 1 des Gebührengesetzes durchbreche das in § 29 Abs. 1 RHO festgelegte Verbot der Zweckbindung von Einnahmen. Somit sei jegliches Gebührenaufkommen der Außenhandelsstelle für ihre Tätigkeit zweckgebunden mit der Folge, daß in den Vorjahren erzielte Überschüsse, zur Senkung des Gebührentarifs im darauffolgenden Jahr verwendet werden müßten. Schließlich sei die der Gebührenerhebung zugrunde liegende Einfuhrbewilligung fehlerhaft, weil sie weder eine Begründung enthalte noch die gesetzliche Vorschrift angebe, auf der sie beruhe.

Die Beklagte beantragte,

Sie tritt den Ausführungen der Revisionsbegründung entgegen. Insbesondere ist sie unter Berufung auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. März 1961 der Ansicht, die alliierten Devisengesetze seien geltendes Recht. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes sei nicht zu erkennen. Auch das Kostendeckungsprinzip sei gewahrt, da dieses lediglich Anforderungen an die Zielsetzung der Gebührenerhebung stelle und nicht zu einer Zweckgebundenheit der Gebühreneinnahmen führe. Damit entfalle die Forderung, daß die Überschüsse aus dem Vorjahr zur Senkung des Gebührentarifs des folgenden Jahres verwendet werden müßten. Die Überschüsse hätten übrigens noch nie mehr als 20 vom Hundert betragen.

II.

Die rechtzeitig eingelegte und auch sonst zulässige Revision muß Erfolg haben.

1.

Die Klägerin vermag allerdings nicht mit ihrer Auffassung durchzudringen, daß die Erhebung von Gebühren für die Erteilung von Einfuhrbewilligungen überhaupt unzulässig sei.

a)

Die in § 6 des Gesetzes über die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft vom 17. Dezember 1951 (BGBl. I S. 967) - Außenhandelstellengesetz - in Verbindung mit § 1 des Gesetzes über die Erhebung von Gebühren durch die Außenhandelsstelle des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 17. Dezember 1951 (BGBl. I S. 969) - Gebührengesetz - und in Verbindung mit der Gebührenordnung vom 22. August 1955 (Bundesanz. Nr. 163) in der Fassung vom 19. Dezember 1956 (Bundesanz. Nr. 249) geregelte Verpflichtung und Berechtigung der Außenhandelsstelle, für die Erteilung von Einfuhrbewilligungen Gebühren zu erheben, könnte entfallen, wenn die Erteilung der Einfuhrbewilligungen wegen Verfassungswidrigkeit ihrer Rechtsgrundlage unzulässig wäre. Denn sodann wäre die Einfuhrbewilligung für den Betroffenen in Wahrheit ohne jede Bedeutung, so daß sich daraus die Unzulässigkeit der Erhebung der Gebühr ergäbe (BVerwGE 2, 246 [248]). Der dahin gehende Angriff der Revision geht jedoch fehl. Die Befugnis der Außenhandelsstelle zur Erteilung von Einfuhrbewilligungen beruht auf Art. I Abs. 2 des Militärregierungsgesetzes Nr. 53 - MRG 53 - in der Neufassung vom 19. September 1949 (Bundesanz. Nr. 2) in Verbindung mit Art. II der Ersten Durchführungsverordnung zu diesem Gesetz (Bundesanz. 1949 Nr. 2) und in Verbindung mit der Anordnung der Bundesregierung vom 30. November 1950 (Bundesanz. 1950 Nr. 241) sowie dem Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 61/56 vom 24. August 1956 (Bundesanz. 1956, Beilage zu Nr. 177). Bezüglich eines der Vorläufer des Runderlasses Außenwirtschaft Nr. 61/56, nämlich des Runderlasses Nr. 56/51, hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden, daß er keine Rechtsverordnung, sondern eine Verwaltungsvorschrift darstelle (BVerwGE 2, 246 [248]; 3, 199 [202]; 5, 136 [138]; 5, 334 [336]), die ausschließlich an dem sie tragenden Besatzungsrecht des Art. I MRG 53, nicht aber am deutschen Recht zu messen sei (BVerwGE 5, 334 [336] und Urteil vom 13. Dezember 1956 - BVerwG I A 18.53 = NJW 1957 S. 922 = MDR 1957 S. 314 -). Dasselbe muß für den im vorliegenden Falle maßgebenden Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 61/56 vom 24. August 1956 gelten, der nach Beendigung des Besatzungsregimes (5. Mai 1955, 12 Uhr) ergangen ist. Der Zeitpunkt seines Erlasses ändert jedenfalls nichts daran, daß er seine Rechtsgrundlage ebenfalls in dem nach dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 21. März 1961 (BVerfGE 12, 281) bis zum Inkrafttreten des Außenwirtschaftsgesetzes vom 28. April 1961 (BGBl. I S. 481) gemäß Art. 1 Abs. 1 Satz 2 des Ersten Teiles des Vertrages zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen (Überleitungsvertrag) vom 23. Oktober 1954 (BGBl. 1955 II S. 405) weitergeltenden Art. I MRG 53 hat und als Verwaltungsvorschrift zu werten ist. Daraus, daß nach Art. 1 Abs. 1 des Überleitungsvertrages die Organe des Bundes und der Länder zur Aufhebung und Änderung der besatzungsrechtlichen Vorschriften der Devisengesetze und des Außenwirtschaftsrechts befugt sind, kann nicht etwa geschlossen werden, der Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 61/56 sei eine vom Besatzungsrecht (MRG 53) gelöste eigenständige deutsche Regelung der außenwirtschaftlichen Betätigung. Die Organe der Bundesrepublik und der Länder haben die Befugnis zur Aufhebung oder Änderung von Besatzungsrecht nur "gemäß ihrer im Grundgesetz festgelegten Zuständigkeit". Danach stand sowohl die Neuregelung des Außenwirtschaftsrechts überhaupt, wie die Ermächtigung zur Normsetzung durch einen Bundesminister dem Gesetzgeber zu. Der Bundesminister für Wirtschaft war somit mangels einer gesetzlichen Ermächtigung nicht in der Lage, Besatzungsrecht auf dem Gebiete des Außenwirtschaftsrechts aufzuheben oder zu ändern. Er konnte sich vielmehr allein auf das Besatzungsrecht stützen und den Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 61/56 als Verwaltungsvorschrift zu diesem Besatzungsrecht erlassen. Daß er übrigens auch nichts anderes wollte, ergibt sich eindeutig aus der Aufzählung der Rechtsgrundlagen im Runderlaß selbst. Damit ist jedoch noch nicht entschieden, ob der Runderlaß Nr. 61/56 nicht doch am deutschen Recht zu messen ist, weil er nach Beendigung des Besatzungsregimes von einem deutschen Minister erlassen wurde. Auch wenn man dies bejaht, ist ein Verstoß gegen das Grundgesetz oder anderes deutsches Recht nicht feststellbar. Das Bundesverfassungsgericht hat seine Entscheidung über die Fortgeltung des MRG 53 für die Übergangszeit gerade damit begründet, daß einerseits nach Beendigung des Besatzungsregimes die Fortsetzung des devisenrechtlichen Systems des Besatzungsrechts unumgänglich war und daß andererseits dieses devisenrechtliche System ohne Verstoß gegen das Grundgesetz auch fortgesetzt werden konnte, weil es so, wie es entsprechend der Wirtschaftspolitik der Bundesregierung durch die zahlreichen Runderlasse Außenwirtschaft - dazu gehört auch der Runderlaß Nr. 61/56 - gestaltet worden war, auf die im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG unerläßliche prinzipielle Freiheit des Außenhandels planmäßig und ohne grundsätzliche Abweichungen und Unterbrechungen zusteuerte und auch sonst dem Rechts zustand im ganzen nicht das Gepräge der Rechtsstaatswidrigkeit gegeben hat. Somit kann die Erteilung der Einfuhrbewilligung als solche nicht als mangels ausreichender Rechtsgrundlage rechtswidrig erachtet werden.

Die JEIA-Anweisung Nr. 29, die ursprünglich das Einfuhrbewilligungsverfahren als Ganzes geregelt hatte (vgl. Fassung vom 28. Februar 1949; Öffentlicher Anzeiger für das Vereinigte Wirtschaftsgebiet Nr. 13), wurde, nachdem die JEIA-Anweisung Nr. 34 vom 12. Oktober 1949 (Bundesanz. Nr. 12) die Grundlage dafür geschaffen hatte, durch den Einfuhrausschuß mehrfach abgeändert und schließlich durch den Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 56/51 (Bundesanz. Nr. 244) des Bundesministers für Wirtschaft abgelöst. Lediglich Ziff. 5, die die Zusammensetzung und Befugnisse des Einfuhrausschusses zum Gegenstand hatte, wurde aufrechterhalten (Abschnitt XII des Runderlasses Nr. 56/51). Sachlich wurde jedoch auch diese Ziffer 5 durch den Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 51/54 (Bundesanz. 1954, Beilage zu Nr. 128) und den hier maßgebenden Runderlaß Außenwirtschaft Nr. 61/56 (Abschnitt I 2 b, Abschnitt I 5) teilweise überholt und hatte im Zeitpunkt der Erteilung der hier umstrittenen Einfuhrbewilligung ausschließlich noch die Regelung der - allerdings umfassenden - Befugnisse des Einfuhrausschusses bezüglich der Eröffnung der Einfuhrmöglichkeiten zum Gegenstand. Das Verfahren der Außenhandelsstelle und die Zulässigkeit besonderer Bestimmungen bei der Eröffnung der Einfuhrmöglichkeit waren hingegen selbständig in den jeweiligen Runderlassen Außenwirtschaft geregelt. Die Behauptung der Klägerin, die Erteilung der Einfuhrbewilligungen beruhe nicht nur auf Art. I MRG 53, sondern darüber hinaus auch auf einem sich auf die JEIA-Anweisung Nr. 29 stützenden Verfahren, geht somit fehl. Selbst wenn man jedoch die Rechtmäßigkeit der Erteilung der Einfuhrbewilligungen von der Rechtmäßigkeit der JEIA-Anweisung Nr. 29 Ziff. 5 abhängig machen wollte, so würde dies am Ergebnis nichts ändern. Diese JEIA-Anweisung ist im Gegensatz zu den Runderlassen Außenwirtschaft keine Verwaltungsvorschrift, sondern ein besatzungsrechtlicher Rechtsatz (BVerwGE 3, 199 [204]; 5, 136 [141]; 5, 334 [337]), der ungeachtet der "Übertragung" durch die JEIA-Anweisung Nr. 34 auf deutsche Stellen als solcher fortgilt. Auch wenn sie nicht zur Ausführung des Art. I Abs. 2 MRG 53 erlassen worden wäre und damit nicht unmittelbar an dessen rechtlichem Schicksal bei der Beendigung des Besatzungsregimes teilnehmen würde, könnte ihr Fortbestand bis zum Inkrafttreten des Außenwirtschaftsgesetzes nicht anders beurteilt werden als derjenige des Art. I MRG 53. Denn sie war ein Kernstück des devisenrechtlichen Systems des Besatzungsrechts, das nach der bereits genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. März 1961 für die Übergangszeit aufrechterhalten werden mußte und konnte. Dem steht nicht die Entscheidung des erkennenden Senats vom 8. November 1957 (BVerwGE 5, 334 [337]) entgegen; diese Entscheidung ließ entgegen der Meinung der Revision die Frage der Weitergeltung der JEIA-Anweisung Nr. 29 Ziff. 5 über das Ende des Besatzungsregimes hinaus ausdrücklich offen.

b)

Aus dem Wesen der Gebühr und ihrer Abgrenzung von der Steuer folgt entgegen der Meinung der Revision nicht, daß eine Gebühr nur für solche Amtshandlungen erhoben werden dürfe, die in einem das öffentliche Interesse überwiegenden Interesse des von der Amtshandlung Betroffenen ergehen. Das besagen im Ergebnis bereits die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Januar 1959 (BVerwGE 8, 93 [95]) und vom 24. März 1961 (BVerwGE 12, 162 [164]). Den dort angestellten Erwägungen ist hinzuzufügen: Die Gebühr unterscheidet sich von den anderen öffentlich-rechtlichen Abgaben, insbesondere von den Steuern, dadurch, daß sie als Gegenleistung für eine durch besondere Inanspruchnahme der Verwaltung ausgelöste besondere Leistung des Abgabengläubigers zu erbringen ist (§ 1 Abs. 1 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 RAO; BVerfGE 7, 244 [251]; BVerwGE 2, 246 [247]; 4, 342 [346]; 5, 136 [141]). Die Eigenschaft einer Abgabe als Verwaltungsgebühr ist hiernach davon abhängig, daß die Abgabe nicht eine allgemeine Leistung des Gemeinwesens ermöglichen soll, sondern daß sie als Gegenleistung für eine den Einzelnen betreffende und von diesem veranlaßte Amtshandlung zu zahlen ist. Daß die Sonderleistung den Einzelnen betreffen und durch ihn veranlaßt sein muß, macht es jedoch begrifflich nicht notwendig, daß auch das persönliche Interesse des Einzelnen am Ergehen der Amtshandlung das öffentliche Interesse hieran - durch das ohnehin jede Amtshandlung in irgendeinem Maße bedingt ist - überwiegen müßte. Ob der zuständige Gebührengesetzgeber, wie dies z.B. in § 2 Nr. 1 der Preußischen Verwaltungsgebührenordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Mai 1934 (GS S. 261) geschah, ungeachtet dessen die im überwiegenden öffentlichen Interesse ergehenden Amtshandlungen von der Gebührenpflicht freistellen will, steht ebenso in seinem Ermessen wie die Freistellung aus sozialen oder anderen Gründen (z.B. Freistellung von Gerichtskosten in Streitigkeiten der öffentlichen Fürsorge usw. durch § 188 Satz 2 VwGO). Ebensowenig ist übrigens die Anerkennung eines zur Gebührenerhebung berechtigenden Tatbestandes davon abhängig zu machen, ob die Amtshandlung begünstigender Art ist; auch die Ablehnung einer begehrten Erlaubnis stellt eine auf Grund besonderer Inanspruchnahme erbrachte Sonderleistung der Verwaltung dar. Wie die Begriffe der besonderen Inanspruchnahme und der besonderen Leistung der Verwaltung im einzelnen abzugrenzen sind, ist im vorliegenden Rechtsstreit nicht abschließend zu entscheiden. Denn es liegt jedenfalls in dem Antrag auf Einfuhrbewilligung eine besondere Inanspruchnahme und in der Erteilung der Bewilligung eine Sonderleistung der Verwaltung; das bedarf keiner näheren Darlegung. Die Erteilung der Einfuhrbewilligung lag, wiewohl sie auch dem sehr erheblichen Interesse der wirtschaftspolitisch notwendigen Regulierung des. Außenhandels diente, entgegen der Auffassung der Revision überdies auch im eigenen Interesse der Klägerin und brachte ihr einen Vorteil. Die Revision meint, angesichts des bestehenden sachlich-rechtlichen Zustandes der Außenwirtschaftsfreiheit mit dem Vorbehalt von Beschränkungen sei die Einfuhrbewilligung in Wirklichkeit eine Beschränkung der Dispositionsfreiheit, jedenfalls ein wertloser Verwaltungsakt. Deshalb könne man nur bei oberflächlicher Betrachtungsweise annehmen, bei genehmigungsbedürftigen Einfuhren würde dem Importeur mit der Erteilung der Einfuhrlizenz eine Vergünstigung gewährt. Dem ist entgegenzuhalten: Die nach dem Grundgesetz zulässigen Regelungen der Berufsausübung wie die zulässigen Beschränkungen des Rechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit können rechtstechnisch vom insoweit freien Gesetzgeber sowohl durch Verbote als durch Einführung des Genehmigungszwanges gestaltet werden (vgl. § 2 des Außenwirtschaftsgesetzes; Erlaubnis zum Führen eines. Kraftfahrzeuges usw.). Im Falle der Einführung des Genehmigungszwanges liegt die seine Freiheit einschränkende Belastung des Staatsbürgers nicht in der Erteilung der Genehmigung, sondern im Gesetz. Die Genehmigung selbst ist ein begünstigender Verwaltungsakt, der im Interesse des Betroffenen ergeht und ihm den Vorteil bringt, daß hoheitlich entschieden wird, daß im konkreten Falle der zur Beschränkung zwingende oder der eine solche rechtfertigende Tatbestand nicht gegeben ist. Als derartiger Genehmigungszwang ist der ungeachtet der materiellen Aushöhlung des Außenhandelsverbots des MRG 53 rechtstechnisch fortbestehende Erlaubnisvorbehalt zu verstehen.

c)

Daß nur die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft, nicht aber die Bundesstelle für den Warenverkehr der gewerblichen Wirtschaft (Errichtungsgesetz vom 29. März 1951 [BGBl. I S. 216] und Verlängerungs-, Änderungs- und Abwicklungsgesetze vom 25. Juni 1952 [BGBl. I S. 337], vom 25. März 1953 [BGBl. I S. 69], vom 28. Mai 1953 [BGBl. I S. 265] und vom 9. Oktober 1954 [BGBl. I S. 281]), später das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft (Gesetz vom 9. Oktober 1954 [BGBl. I S. 281]) berechtigt und verpflichtet ist, für die Erteilung von Einfuhrbewilligungen Gebühren zu erheben, begründet entgegen der Meinung der Revision keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG. Bei der Prüfung, ob Art. 3 GG verletzt ist, muß an Folgendem festgehalten werden: Der Gleichheitssatz darf nicht dazu benutzt werden, den weiten Ermessensspielraum einzuengen, den das Grundgesetz dem Gesetzgeber einräumt. Nur die Überschreitung oder der Mißbrauch des gesetzgeberischen Ermessens verstoßen gegen den Gleichheitssatz. Entscheidend ist, ob der gesetzlichen Regelung ein vernünftiger Sinn abgewonnen werden kann, der die darin vorgenommene Differenzierung sachlich einleuchtend macht und vertretbar erscheinen läßt, so daß die getroffenen Bestimmungen jedenfalls nicht als willkürlich bezeichnet werden können (BVerwGE 6, 134 [143] mit weiteren Nachweisen). Gerade der Gebührengesetzgeber hat eine besonders weitgehende Freiheit bei seiner Entscheidung darüber, ob er die Verpflichtung zur Gebührenzahlung als Gegenleistung für eine besondere Leistung der Verwaltung anordnen oder ob er die Kosten auch von Sonderleistungen aus anderen Mitteln bestritten wissen will. Allein der Umstand, daß die Erteilung von Einfuhrbewilligungen durch das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft und dessen Vorgängerin nur einen verhältnismäßig geringen Teil der Gesamtaufgaben dieser Behörden ausmacht (vgl. hierzu die in den oben genannten, Gesetzen enthaltenen Zuständigkeitsregelungen), läßt den Verzicht des Gesetzgebers auf die Einführung der Gebührenpflicht für die Erteilung der Einfuhrbewilligung im Bereich der gewerblichen Wirtschaft vertretbar erscheinen. Denn es ist nicht unvernünftig und damit auch nicht willkürlich, daß die im Verhältnis zu den Gesamtkosten der Tätigkeit der Behörde untergeordneten Kosten der Erteilung von Einfuhrbewilligungen zur Vermeidung zusätzlicher Arbeit des Gesetzgebers und der Verwaltung aus allgemeinen Mitteln mitgetragen werden. Im übrigen darf nicht übersehen werben, daß die Einfuhr von Erzeugnissen der Ernährung und Landwirtschaft anderen Gesetzmäßigkeiten unterworfen ist als diejenige von Gütern der gewerblichen Wirtschaft. Das wird ganz deutlich bei der Betrachtung der Bemühungen um die wirtschaftliche Integration Europas. Angesichts dieser beträchtlichen Unterschiede reicht die bloß technische Gleichartigkeit der Verwaltungstätigkeit der Erteilung von Einfuhrbewilligungen nicht aus, um eine Verpflichtung des Gesetzgebers zur gebührenrechtlichen Gleichbehandlung der Einfuhrbewilligungen für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft und für Güter der gewerblichen Wirtschaft zu begründen.

d)

Schließlich geht die Rüge der Revision fehl, die Gebührenerhebung sei unstatthaft, weil die Verwaltungsakte der Erteilung der Einfuhrbewilligung mangels Begründung und Angabe der sie tragenden Rechtsnorm fehlerhaft seien. Es mag dahinstehen, ob ein so beschaffener Mangel des nicht angefochtenen gebührenpflichtigen Verwaltungsakts im Verfahren über die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung überhaupt berücksichtigt werden könnte. Denn die Einfuhrbewilligung ist als begünstigender Verwaltungsakt - jedenfalls seitens des Begünstigten, auf dessen Antrag sie erteilt wurde - nicht deshalb anfechtbar, weil sie keine Begründung und keine Angabe der sie tragenden Rechtsgrundlage enthält. Dann kann aber die Gebührenerhebung nicht rechtswidrig sein.

2.

Den Angriffen der Revision bezüglich der Verletzung des Kostendeckungsprinzips kann zwar in ihrer Begründung nicht gefolgt werden; im Ergebnis sind sie aber erfolgreich.

In den Urteilen vom 20. Juni 1958 - BVerwG VII A 2.57 - (DGStZ 1959 S. 90; Leitsatz in NJW 1959 S. 956) und vom 24. März 1961 (BVerwGE 12, 162 [165/167]) hat der erkennende Senat die Ableitung der allgemeinen Geltung des Kostendeckungsprinzips aus dem Wesen der Gebühr mit der Begründung abgelehnt, daß eine Gebühr auch nach dem Nutzen der gebührenpflichtigen Verwaltungsmaßnahme für den Empfänger bemessen werden könne. Im Urteil vom 24. März 1961 (a.a.O. S. 169/170) hat er außerdem dargelegt, daß die Erhebung von den Kostenaufwand der Verwaltung sogar erheblich übersteigenden Gebühren nicht gegen das zum Wesen der Gebühr gehörende Äquivalenzprinzip verstößt, sofern der Wert der Amtshandlung für den Betroffenen und die Höhe der Gebühr in einem angemessenen Verhältnis stehen und die Gebühr nicht so hoch festgesetzt ist, daß sie von der Beantragung der Amtshandlung abzuschrecken geeignet ist. Daraus folgt, daß eine Gebühr entgegen der Auffassung der Klägerin nicht dadurch ihren Gebührencharakter verliert und zur - unzulässigen - Steuer wird, daß der Gebührengläubiger den den Verwaltungsaufwand für die Amtshandlungen übersteigenden Teil des Aufkommens den allgemeinen Haushaltsmitteln zuzuführen in der Lage ist. Letzteres muß auch dann gelten, wenn der Gesetzgeber für einzelne Arten von Gebühren die Geltung des Kostendeckungsprinzips angeordnet hat. Denn hierdurch wird nicht das Wesen der Gebühr geändert, sondern lediglich eine Bestimmung für die Bemessung der Gebühr getroffen. So stellt das nach § 1 Abs. 1 des Gebührengesetzes zu beachtende Kostendeckungsprinzip eine im Interesse der betroffenen Wirtschaftskreise ergangene, nach außen rechtswirksame Beschränkung der Befugnis zur Gebührenerhebung dar (BVerwGE 2, 246 [252 ff.]), und zwar in der Richtung, daß hier die im Rahmen des Äquivalenzprinzips grundsätzlich zulässige Erhebung reiner Wertgebühren ausdrücklich ausgeschlossen und die Erhebung allein den Verwaltungsaufwand der Außenhandelsstelle deckender Gebühren angeordnet wird. Das wird besonders verständlich, wenn man bedenkt, daß einerseits der Wert der Einfuhrbewilligungen im Zeitpunkt des Erlasses des Gebührengesetzes für den Importeur verhältnismäßig hoch war, weil bei der erst beginnenden Liberalisierung vom Erhalt der Einfuhrbewilligungen weitgehend die wirtschaftliche Existenz des Importeurs oder deren Weiterentwicklung abhing, und daß andererseits eine reine Wertgebühr häufig nicht den Importeur, sondern im Wege der Abwälzung die Allgemeinheit der Verbraucher belastet hätte. Dieses Kostendeckungsprinzip des § 1 Abs. 1 des Gebührengesetzes stellt hiernach, wie die Beklagte zutreffend hervorhebt, als Veranschlagungsmaxime nur Anforderungen an die Zielsetzung der Gebührenerhebung. Es kann daher auch nur dadurch verletzt werden, daß Haushaltsschätzung und Tarifgestaltung nicht auf das Ziel der Beschränkung der Gebühreneinnahmen auf die Höhe des Verwaltungsaufwandes ausgerichtet werden, sei es, daß sie nicht sachgerecht geschehen, sei es in der Weise, daß von vorneherein ein Gebührenüberschuß angestrebt wird. Wenngleich ein tatsächlich erzielter erheblicher Gebührenüberschuß auf einen fehlerhaften Tarif hindeuten mag, so begründet seine Erzielung als solche keine Verletzung des Kostendeckungsprinzips. Denn dieses stellt, wie bereits erwähnt, nicht auf den - möglicherweise durch unvorhersehbar gewesene Entwicklungen beeinflußten - Gebühreneingang, sondern auf die ordnungsmäßige Tarifgestaltung ab. Dies ergibt sich auch aus folgendem: Ein Gebührentarif hat Normcharakter. Er muß deshalb jederzeit und verbindlich erkennen lassen, welche Gebühr im Falle der Verwirklichung des gebührenpflichtigen Tatbestandes geschuldet wird; anderenfalls wäre er wegen Verstoßes gegen Art. 20 Abs. 3 GG verfassungswidrig. Aus demselben Grunde muß die Rechtsgültigkeit eines Gebührentarifs bereits im Zeitpunkt seines Erlasses objektiv feststellbar sein. Beides wäre nicht möglich, wenn die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips nicht ausschließlich von der sachgerechten Tarifgestaltung und Haushaltsschätzung, sondern (auch) von der späteren tatsächlichen Entwicklung der Gebühreneinnahmen und der Verwaltungskosten sowie von deren Verhältnis zueinander abhinge, und wenn sonach ein nicht unerhebliches Übersteigen der Einnahmen über die Ausgaben oder umgekehrt bewirken müßte, daß der Gebührentarif wegen Verletzung des Kostendeckungsprinzips als rechtswidrig anzusehen und rückwirkend durch einen neuen Tarif zu ersetzen wäre. Hieraus folgt übrigens auch, daß die Frage, ob das Kostendeckungsprinzip eingehalten ist, für jedes Haushaltsjahr gesondert zu beantworten ist. Denn die auf die Kostendeckung abgestellte Tarifgestaltung ist nur für denselben Zeitraum möglich, für den die Verwaltungsausgaben zu veranschlagen sind. Das bedeutet ferner, daß die zuständigen Stellen, falls sie nach sachgerechter Haushaltsschätzung und Tarifgestaltung während des laufenden Haushaltsjahres erkennen sollten, daß eine unvorhersehbar gewesene Einnahmenentwicklung zur Über- oder Unterschreitung des Ausgabenbedarfs führen werde, nicht verpflichtet sind, den Gebührentarif für das laufende Jahr rückwirkend oder auch nur für den Rest des Haushaltsjahres zu ändern. Und schließlich folgt aus der Funktion des Kostendeckungsprinzips nur, die Befugnis zur Gebührenerhebung der Höhe nach zu begrenzen, daß es kein Spezialdeckungsverhältnis begründet, daß also § 1 Abs. 1 des Gebührengesetzes nicht als besonderes Gesetz im Sinne des § 29 Abs. 1 RHO angesehen werden kann. Da auch der Bundeshaushaltsplan keinen Vermerk enthält, durch den ein besonderes Deckungsverhältnis für die Einnahmen und Ausgaben der Außenhandelsstelle begründet würde, muß es bei dem Grundsatz des § 29 Abs. 1 RHO verbleiben, wonach alle Einnahmen des Bundes als Deckungsmittel für den gesamten Ausgabenbedarf dienen. Hiernach ist es ausgeschlossen, etwaige Gebührenüberschüsse der Vorjahre zur Deckung der Verwaltungskosten künftiger Jahre heranzuziehen und damit eine Gebührensenkung zu bewirken.

Wenngleich die Veranschlagung der Einnahmen im Rahmen des Haushaltsplanes weitgehend im Ermessen der Verwaltung liegt (BVerwGE 2, 246 [251]), ist die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips der gerichtlichen Kontrolle doch insoweit zugänglich, als von sachfremden Erwägungen beeinflußte Haushaltsanschläge zu beanstanden und sich daraus ergebende unrichtige Gebührentarife als ungültig anzusehen sind. Soweit nicht ohnehin voll nachprüfbare Elemente in Frage stehen (z.B. zutreffende Feststellung der der Schätzung zugrunde liegenden Tatsachen, richtige Auswertung der Statistik), kommt es darauf an, ob die Inrechnungstellung oder Außerachtlassung einzelner Faktoren bei der Haushaltsschätzung und Tarifgestaltung vertretbar - gemessen am Gebot des § 1 des Gebührengesetzes, die Verwaltungsausgaben, aber nur diese, durch Gebühren zu decken - und damit ermessensfehlerfrei war. Dabei darf allerdings nicht übersehen werden, daß die Entwicklung der Konjunktur, das Ausmaß des Fortschreitens der Liberalisierung, das die Einfuhrmengen beeinflussende erntebedingte Inlandswarenangebot, der Abschluß und die Auswirkungen zwischenstaatlicher Vereinbarungen usw. auch für die Außenhandelsstelle im voraus nicht zuverlässig überblickbar sind, obwohl ihr, zumindest aber dem vorgesetzten Bundesminister, der Allgemeinheit, sonst nicht zugängliche Erkenntnisquellen zur Verfügung stehen.

Der Auffassung des Berufungsgerichts über Inhalt und Bedeutung des Kostendeckungsprinzips des § 1 Abs. 1 des Gebührengesetzes kann hiernach nicht gefolgt werden. Die vom Berufungsgericht festgestellten Tatsachen reichen jedoch nicht zur Entscheidung darüber aus, ob das Kostendeckungsprinzip bezüglich der im Haushaltsjahr 1956 erhobenen Gebühren eingehalten und der angegriffene Gebührenbescheid rechtmäßig ist. Wenn auch die zuständigen Stellen, nachdem sie im Herbst 1956 eine sehr wesentliche Überschreitung des Gebührenaufkommens gegenüber dem Voranschlag erkannt hatten, durch die Gebührenordnung in der Fassung vom 19. Dezember 1956 (Bundesanz. Nr. 249) den Gebührentarif rückwirkend für die Zeit ab 1. April 1956 um 40 v.H. herabgesetzt haben, so zeigt dies zwar, daß sie bemüht waren, ihre unzutreffenden Schätzungen und deren Folgen für 1956 zu korrigieren. Ob aber der neue Tarif sachgerecht und frei von Ermessensfehlern zustande gekommen ist, steht damit noch nicht mit ausreichender Sicherheit fest, zumal dem Senat aus dem von der Beklagten insoweit nicht bestrittenen Vorbringen in diesem und verschiedenen anderen Streitfällen bekannt ist, daß auch der neue Tarif im Haushaltsjahr 1956 zu einem erheblichen Gebührenüberschuß geführt hätte, wenn nicht 1.000.000 DM in diesem Haushaltsjahr fällig gewesener Gebühren erst später erhoben worden wären. Das Berufungsgericht muß nunmehr feststellen, welche Tatsachen und welche Erwägungen der zuständigen Stellen zu der Festlegung des für das Haushaltsjahr 1956 schließlich maßgebenden Gebührentarifs geführt haben. Sodann hat es darüber zu befinden, ob die erforderlichen Tatsachen vollständig und zutreffend erfaßt wurden und ob die hierauf aufbauenden Haushaltsschätzungen und damit zusammenhängend die Bestimmung des Tarifs ermessensfehlerfrei zustande gekommen sind. Das Urteil des Berufungsgerichts war daher aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.