I.

Die Parteien streiten um die Zulassung des Bayerischen Raiffeisenblattes zum Postzeitungsdienst der Beklagten.

Nach § 7 der Satzung des Klägers, des Bayerischen Raiffeisenverbandes e.V., können die Mitgliedschaft eingetragene ländliche Genossenschaften jeder Art, sonstige Unternehmungen, die sich ganz oder überwiegend in der Hand eingetragener Genossenschaften befinden oder dem Genossenschaftswesen dienen oder nahestehen und sonstige Unternehmungen, soweit die beteiligten Ministerien eine Ausnahme gemäß § 63 b des Genossenschaftsgesetzes zulassen, erwerben. Nach § 4 Nr. 3 der Satzung ist der Zweck des Verbandes u.a. die Beratung und Aufklärung der Mitglieder in allen genossenschaftlichen, wirtschaftlichen und rechtlichen Fragen in Wort und Schrift. Der Kläger gibt das Bayerische Raiffeisenblatt heraus, das sich als Organ der Bayerischen Raiffeisenorganisation bezeichnet. Die Beklagte hatte dieses Blatt durch Verfügung vom 13. März 1956 zum Postzeitungsvertrieb zugelassen.

Durch Schreiben vom 14. November 1963 wies das Verlagspostamt München der Beklagten den Kläger darauf hin, daß für seine Zeitschrift auf Grund der neuen Bestimmungen der Postzeitungsordnung, die am 1. Januar 196+ in Kraft trete, der Postzeitungsdienst keinesfalls mehr benutzt werden könne. Der Kläger legte gegen diesen Bescheid Einspruch ein. Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen schrieb dem Kläger am 16. Januar 1964, die Mitteilung des Verlagspostamtes München vom 14. November 1963 sei lediglich ein Hinweis darauf, daß die Zulassung mit Inkrafttreten der Postzeitungsordnung erlösche. Nach § 35 der Postzeitungsordnung vom 28. Mai 1963 (BGBl. I S. 373) - PostZtgO - behielten die bestehenden Zulassungen ihre Gültigkeit nur, soweit die zugelassenen Zeitungen den Vorschriften dieser Verordnung entsprächen. Das Bayerische Raiffeisenblatt entspreche den Vorschriften der Postzeitungsordnung jedoch nicht.

Der Kläger erhob am 18. März 1964 Klage vor dem Verwaltungsgericht München mit dem Antrag,

Das Verwaltungsgericht wies seine Klage ab. Der Kläger legte gegen dieses Urteil Berufung ein und beantragte nunmehr,

hilfsweise

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof wies die Berufung des Klägers durch Urteil vom 26. Mai 1966 aus folgenden Gründen zurück: Der Übergang von der Feststellungs zur Anfechtungsklage stelle keine Klagänderung dar. Die Anfechtungsklage sei auch die von Anfang an richtige und zulässige Klagart gewesen. Im Postzeitungsdienst würden nur zugelassene Zeitungen befördert, und zwar so lange, bis die Beförderung durch Bescheid widerrufen werde. Nach § 35 PostZtgO behielten die bestehenden Zulassungen ihre Gültigkeit, soweit die zugelassenen Zeitungen den Vorschriften dieser Verordnung entsprächen. Aus dem Zusammenhang dieser Bestimmungen und aus der Natur der Sache ergebe sich, daß es dann, wenn die zugelassenen Zeitungen den Vorschriften der Verordnung nicht entsprächen, eines die Rechtslage klarstellenden Bescheides bedürfe. Das folge aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der auch die Beachtung der Prinzipien der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit verlange. Die Berufung sei nicht begründet. Nach § 5 Abs. 1 und 2 PostZtgO seien Zeitungen und Zeitschriften im Sinne dieser Verordnung periodisch erscheinende Druckschriften, deren Herausgabezweck darauf gerichtet sei, die Öffentlichkeit über Tagesereignisse, Zeit- oder Fachfragen zu unterrichten. Herausgabezweck des Bayerischen Raiffeisenblattes sei es aber, dem Verbandszweck zu dienen, insbesondere die Mitgliedgenossenschaften über die Ereignisse auf dem Gebiet des Genossenschafts- und Verbandswesens zu unterrichten. Der Herausgäbezweck ergebe sich aus § 4 Nr. 3 der Satzung des Klägers und werde durch den Inhalt der Druckschrift bestätigt. Dieser sei auf die wirtschaftlichen Interessen und Ziele des Verbandes und seiner Mitglieder abgestellt und stelle sich überwiegend als eine Berichterstattung über das Verbandsgeschehen dar. Auch § 5 Abs. 3 PostZtgO komme dem Kläger nicht zugute. Nach dieser Bestimmung sollten Druckschriften, deren Herausgabesweck darauf gerichtet sei, die ideellen Zwecke von Vereinen-Verbänden und sonstigen Körperschaften zu fördern, als Zeitungen gelten, wenn sie im übrigen die in Abs. 1 oder 2 bestimmten Voraussetzungen erfüllten. Das Bayerische Raiffeisenblatt diene nicht der Förderung ideeller Zwecke im Sinne dieser Bestimmung. Der Herausgabezweck des Blattes sei vielmehr in erster Linie den wirtschaftlichen Interessen seiner Mitglieder, den einzelnen Genossenschaften gewidmet. Der Ausschluß des Blattes vom Postzeitungsdienst finde seine Rechtfertigung im Sinn und Zweck des Postzeitungsdienstes, der die pressemäßigen Informationen der Allgemeinheit fördern, nicht aber aus Mitteln der Allgemeinheit den Vertrieb von Presseerzeugnissen unterstützen solle, die wirtschaftlichen Verbandsinteressen dienten.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt mit den Antrag,

Die vom Berufungsgericht als Rechtsgrundlage herangezogenen Vorschriften der Postzeitungsordnung seien ungültig. Sie beruhten auf der Ermächtigung des § 14 PostVerwG, die ebenfalls ungültig sei, weil sie ohne die erforderliche Zustimmung des Bundesrates erlassen worden sei. Im übrigen habe das Berufungsgericht aber auch § 5 PostZtgO falsch ausgelegt. § 5 Abs. 1 bestimme nämlich, daß der Herausgabezweck darauf gerichtet sein müsse, die Öffentlichkeit über Tagesereignisse, Zeit- oder Fachfragen zu unterrichten. Das Bayerische Raiffeisenblatt unterrichte aber über Fachfragen. Da die Mitglieder Genossenschaften seien, richte sich des Blatt an die Mitglieder dieser Genossenschaften. Demnach erfülle es notwendigerweise das Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit, nämlich der Mitglieder dar Genossenschaften, die an den in ihm behandelten Fachfragen interessiert seien, Rechtsirrtümlicherweise stelle das Berufungsgericht bei der Darlegung, daß das Bayerische Raiffeisenblatt nicht ideellen Zwecken des Vereins diene, immer wieder auf die Mitglieder des Vereins ab. Der Verein, auf den allein abzustellen sei verfolge keine wirtschaftlichen Zwecke. Er habe keinerlei Vorteile oder wirtschaftlichen Nutzen. Die Unterrichtung der Vereinsmitglieder und der in den Genossenschaften zusammengeschlossenen Mitglieder über Fachfragen sowie über Verbandsvorgänge diene dem ideellen Zweck des Vereins. Ob die Genossenschaften und deren Mitglieder selbst die Veröffentlichungen dazu verwendeten, ihrerseits wirtschaftliche Interessen zu verfolgen, sei in diesem Zusammenhang ohne Interesse.

Die Beklagte beantragt,

Sie vertritt die Auffassung, § 14 PostVerwG als Ermächtigungsgrundlage der Postzeitungsordnung sei rechtmäßig. Im übrigen tritt sie den Ansichten des Klägers entgegen und beruft sich hierfür insbesondere auf die zutreffenden Ausführungen des Berufungsgerichts.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er beschränkt seine Stellungnahme auf die Frage der Rechtsgültigkeit des § 14 PostVerwG, die er bejaht.

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet.

Rechtsgrundlage sind die §§ 5 und 6 der Postzeitungsordnung vom 28. Mai 1963 (BGBl. I S. 373) - PostZtgO a. F. - ohne die Änderung und Ergänzung durch die Verordnung vom 6. August 1966 (BGBl. I S. 489) - PostZtgO n. F. -; denn es handelt sich um eine Anfechtungsklage, bei der grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Verwaltungsverfahrens maßgebend ist. Ob für Verwaltungsakte mit Dauerwirkung ausnahmsweise eine andere Handhabung geboten ist, kann dahingestellt bleiben, weil der hier vom Kläger angefochtene Verwaltungsakt keine Dauerwirkung hat. Das Schreiben der Beklagten vom 14. November 1963, das der Kläger als Verwaltungsakt bekämpft, enthält den Hinweis, daß für die Zeitschrift des Klägers auf Grund der neuen Bestimmungen der Postzeitungsordnung, die am 1. Januar 1964 in Kraft trete, der Postzeitungsdienst keineswegs mehr benutzt werden könne. Dieser Hinweis stellt also ausdrücklich auf die Sach- und Rechtslage zur Zeit des Inkrafttretens der Postzeitungsordnung a. F. ab.

Eine spätere Änderung der Sach- und Rechtslage nach Inkrafttreten der Postzeitungsordnung a. F. kann an einem durch § 35 PostZtgO vorgesehenen Erlöschen der bisherigen Zulassung zum Postzeitungsdienst nichts mehr ändern. Der Kläger hatte vielmehr im Falle der Änderung der Lage zu seinen Gunsten nur die Möglichkeit, erneut die Zulassung zum Postzeitungsdienst zu beantragen. Im Falle der wirksamen Feststellung des Erlöschens nach § 35 PostZtgO a. F. stände dann aber fest, daß er in der Zeit zwischen dem Inkrafttreten der Postzeitungsordnung a. F. am 1. Januar 1904 bis zur erneuten Genehmigung seines Antrags mit seiner Zeitschrift nicht zum Postzeitungsdienst zugelassen war.

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig (1); die Postzeitungsordnung a. F. ist rechtsgültig (2); die Zulassung des Bayerischen Raiffeisenblattes zum Postzeitungsvertrieb ist mit dem Inkrafttreten der Postzeitungsordnung a. F. am 1. Januar 1964 gemäß dessen § 35 erloschen, weil das Bayerische Raiffeisenblatt den Vorschriften dieser Verordnung nicht entsprach (3).

1.

Es kann dahingestellt bleiben, ob die Zulassung zum Postzeitungsdienst ex lege gemäß § 35 PostZtgO a. F. erlischt, falls die zugelassene Zeitung den Vorschriften dieser Verordnung nicht entspricht, oder ob es in einem solchen Fall eines die Rechtslage klarstellenden Verwaltungsaktes bedarf, wie das Berufungsurteil annimmt (so auch OVG Münster, OVGE 20, 47); denn im vorliegenden Fall hat die Beklagte einen Verwaltungsakt erlassen, der der Anfechtung unterliegt. Der Hinweis der Beklagten in ihrem Schreiben vom 14. November 1963 an den Kläger, daß dieser den Postzeitungsdienst für seine Zeitschrift ab 1. Januar 1964 keinesfalls mehr benutzen könne, ist ein feststellender Verwaltungsakt; dieser Begriff hat in der Literatur grundsätzlich Anerkennung gefunden (s. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Allg. Teil, 9. Aufl. § 11 Nr. 3 Buchst. c, S. 203; Wolff, Verwaltungsrecht I, 6. Aufl., § 47 I c, S. 272). Da der feststellende Verwaltungsakt vom 14. November 1963 den Kläger belastet, kann dieser ihn anfechten.

2.

Die Postzeitungsordnung ist rechtsgültig. Sie ist durch den Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen auf Grund von § 14 des Postverwaltungsgesetzes vom 24. Juli 1953 (BGBl. I S. 676) - PostVerwG - erlassen worden. Die Ermächtigungsgrundlage des § 14 PostVerwG ist rechtswirksam (A), §§ 5 und 6 PostZtgO a. F. sind durch diese Ermächtigung gedeckt (B).

A.

Die Rechtswirksamkeit der Ermächtigung des § 14 PostVerwG hängt davon ab, ob das Postverwaltungsgesetz der Zustimmung des Bundesrats bedurft hätte und diese nicht erteilt worden ist (I), ob die Einschaltung des Verwaltungsrats bei dem Erlaß von Rechtsverordnungen durch Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG gedeckt ist (II), und ob Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung so bestimmt sind, wie das Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG fordert (III).

I.

Die Zustimmung des Bundesrats zum Postverwaltungsgesetz ist weder nach Art. 79 GG erforderlich (I 1), noch ergibt sich das Zustimmungserfordernis aus Art. 80 Abs. 2 GG (I 2) oder auf Grund der Änderung des Preisgesetzes (I 3). Es kommt deshalb nicht mehr darauf an, ob der Bundesrat seine Zustimmung erteilt hat.

I 1.

Die Auffassung, daß das Postverwaltungsgesetz eine Änderung des Grundgesetzes darstelle, weil es das Grundgesetzändere oder ergänze, und deshalb gemäß Art. 79 Abs. 2 GG der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundesrates und zwei Dritteln des Bundestages benötige, wird nur von Jecht (DÖV 1964, 544) vertreten. Jecht begründet seine Ansicht damit, daß ein ohne Beachtung des Art. 79 GG vorgenommener Gesetzgebungsakt wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht insoweit nichtig wäre, als er in das in Art. 80 Abs. 2 GG niedergelegte Gebot eingreife. Es könne dem Verfassungsgeber nicht unterstellt werden, er habe an einer Stelle etwas bestimmt, was er an anderer Stelle für unzulässig erklärt habe. Eine Auslegung von Art. 80 Abs. 2 GG dahin, daß eine gesetzliche Regelung über Grundsätze und Gebühren der Benutzung an die Stelle einer solchen Verordnung treten könnte, mache den Vorbehalt nur scheinbar zum Ausdruck einer Selbstverständlichkeit. Wenn Art. 80 Abs. 2 GG in erster Linie die Zustimmungsbedürftigkeit der Postbenutzungsverordnungen bestimme, so erscheine es angebracht, auszusprechen, daß an ihre Stelle auch eine anderweitige, d.h. nicht zustimmungsbedürftige gesetzliche Regelung treten könne.

Die Argumentation von Jecht erscheint verfehlt. Art. 80 Abs. 2 GG bestimmt: "Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung, Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen ... des Post- und Fernmeldewesens ..." Damit hat das Grundgesetz dem Bundesgesetzgeber ausdrücklich die Möglichkeit einer anderweitigen bundesgesetzlichen Regelung eröffnet. Wenn der Bundesgesetzgeber von dieser Möglichkeit Gebrauch macht, handelt er im Rahmen des Grundgesetzes. Weder ändert er dieses, noch ergänzt er es (so auch Schmidt, DÖV 1964, 760; Konrad Hesse in Beiträge zum Rundfunkrecht, Heft 8: Die Regelung von Rundfunkleistungen der Bundespost durch Rechtsverordnung, C II, S. 24; Bettermann in Beiträge zum Rundfunkrecht, Heft 10: Legislative ohne Posttarifhoheit, B I 1 a, S. 14; HessVGH, DÖV 1966, 872).

I 2.

Ein Zustimmungserfordernis des Bundesrats zu der Ermächtigung folgt auch weder unmittelbar noch mittelbar aus Art. 80 Abs. 2 GG. Ein Gesetz, das eine solche Ermächtigung enthält, bedarf nach den Grundsätzen des Grundgesetzes nicht der Zustimmung des Bundesrats (a); der Wortlaut der Bestimmung spricht dafür, daß der Grundgesetzgeber eine zustimmungsfreie Gesetzgebung beabsichtigt hat (b); die so getroffene Regelung ist auch nicht so sinnlos, daß eine anderweitige Auslegung zwingend geboten wäre (c); schließlich erstreckt sich der Vorbehalt nicht nur auf die Regelung von Einzelfällen, sondern gewährt auch die Möglichkeit, durch Bundesgesetz den Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen zu ermächtigen, ohne Zustimmung des Bundesrats Verordnungen auf sämtlichen Gebieten des Post- und Fernmeldewesens zu erlassen (d).

a)

Die Falle, in denen ein Bundesgesetz der Zustimmung des Bundesrats bedarf, sind im Grundgesetz abschließend enumerativ aufgeführt (BVerfGE 1, 76 ff. [BVerfG 13.11.1951 - 1 BvR 213/51] [79]). Die maßgebenden Bestimmungen des Grundgesetzes sind so eindeutig, daß sie einer Interpretation im extensiven Sinne oder gar einer Korrektur aus der Natur der Sache und dem Sachzusammenhang heraus (so Bettermann, Legislative ohne Posttarifhoheit a.a.O., B II 1 b, S. 28) nicht zugänglich sind. Eine solche Interpretation würde auch der erkennbaren Tendenz des Grundgesetzes widersprechen, das Zustimmungserfordernis eindeutig und unmißverständlich zu regeln und Zweifelsfälle möglichst auszuschalten. Die Klarheit und Übersichtlichkeit würde aber verlorengehen, wenn das Zustimmungserfordernis aus der Natur der Sache oder dem Sachzusammenhang heraus anerkannt würde. Dieses Ergebnis steht auch nicht im Widerspruch zu dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 15. März 1960 (BVerfGE 11, 6 ff. [BVerfG 15.03.1960 - 2 BvG 1/57] [17]). Das Bundesverfassungsgericht geht in seiner Entscheidung davon aus, daß das Grundgesetz bei der in Art. 30 und 83 ff. getroffenen Regelung eine reibungslose und vollständige "Ausführung" der Bundesgesetze unterstellt. Es folgert daraus, daß nur dann, wenn diese vollständige Ausführung durch die Landesverwaltung nicht erreicht werden könne, man annehmen könne, daß das Grundgesetz stillschweigend eine andere Regelung zulasse, nämlich die, daß die Ausführung dem Bund übertragen sei. Diese Gedankengänge können nicht auf das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrats zu Bundesgesetzen übertragen werden. Die Einschaltung des Bundesrats bei Bundesgesetzen ist eine politische Entscheidung im Rahmen des föderativen Aufbaues der Bundesrepublik. Ihr Ausmaß ergibt sich daher ausschließlich aus dem Willen des Grundgesetzes und nicht zwangsweise aus sachlichen Zusammenhängen wie in den Fällen der Art. 30 und 83 ff.

b)

Nach Art. 80 Abs. 2 GG bedürfen der Zustimmung des Bundesrats vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung die dort im einzelnen genannten Rechtsverordnungen. Damit ist dem Bundesgesetzgeber die Befugnis zu einer anderweitigen Regelung eingeräumt, worden. Dabei ist von einem Zustimmungserfordernis des Bundesrats zu einer solchen anderweitigen Regelung nicht die Rede. Das ist um so auffälliger, als der Grundgesetzgeber wenige Artikel später, nämlich in Art. 84 Nr. 1 und 85 Abs. 1, wiederholt die Formulierung gewählt hat: "soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrats etwas anderes bestimmen". Nach der Passung des Art. 80 Abs. 2 GG muß deshalb davon ausgegangen werden, daß der Vorbehalt in Art. 80 Abs. 2 GG die zustimmungsfreie Bundesgesetzgebung betrifft. Diesem Ergebnis steht auch nicht die Regel entgegen, daß niemand über fremde Rechte ohne Zustimmung ihres Inhabers verfügen könne (so Bettermann, Legislative ohne Posttarifhoheit a.a.O., B II 1 b, S. 30); denn diese Regel erleidet dann eine Ausnahme, wenn eine solche einseitige Verfügung über fremde Rechte durch Gesetz oder Rechtsgeschäft ausdrücklich vorgesehen ist, so etwa im Falle des § 1666 BGB, der das Vormundschaftsgericht berechtigt, unter bestimmten Voraussetzungen an Stelle der Eltern ohne deren Zustimmung erforderliche Maßregeln zu treffen.

c)

Die so verstandene Regelung in Art. 80 Abs. 2 GG ist auch keineswegs so sinnlos daß eine anderweitige Auslegung dieser Bestimmung gegen ihren Wortlaut zwingend geboten erschiene (so Maunz-Dürig, Anm. 23 zu Art. 80 GG; Bettermann, BB 1965, 65 ff.; Jecht, DÖV 1964, 544).

Erst einmal ist zu berücksichtigen, daß zur Zeit der Schaffung des Grundgesetzes dem Minister für das Post- und Fernmeldewesen auf Grund des § 4 des Gesetzes zur Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltung vom 27. Februar 1934 (RGBl. I S. 130) bereits eine Ermächtigungsgrundlage zur Verfügung stand. Es erscheint durchaus nicht abwegig, daß diese Ermächtigung so lange nur mit Zustimmung des Bundesrats ausgeübt werden sollte, bis der demokratische Gesetzgeber eine erneute Ermächtigungsnorm nach sorgfältiger Prüfung schuf, falls er sie überhaupt für erforderlich hielt; denn die Zustimmung des Bundesrats war das einzige Zustimmungserfordernis, das beim Übergang der vorkonstitutionellen Ermächtigung nach Art. 129 Abs. 1 GG verlangt werden konnte (vgl. BVerfGS 4, 193 [203]). Weiter ist zu berücksichtigen, daß bei einem einfachen, das heißt nichtzustimmungsbedürftigen Bundesgesetz der Bundesrat keineswegs völlig ausgeschaltet ist. Außer der Möglichkeit, den Vermittlungsausschuß anzurufen, hat der Bundesrat hier das Einspruchsrecht. Nach Art. 77 Abs. 4 GG kann dieser Einspruch, wenn er mit der Mehrheit der Stimmen des Bundesrats beschlossen worden ist, nur durch einen Beschluß, der der Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl des Bundestags (Art. 121 GG) bedarf, zurückgewiesen werden. Bei einer Beschlußfassung von zwei Dritteln Mehrheit der Stimmen des Bundesrats ist eine entsprechende Mehrheit im Bundestag erforderlich, um den Einspruch zurückzuweisen. Daraus ergibt sich, daß auch bei einem einfachen Bundesgesetz die Möglichkeit zur. Einflußnahme des Bundesrates keineswegs gering zu schätzen ist, wenn er auch nicht zu verhindern vermag, daß ein Gesetz gegen seinen Willen beschlossen werden kann. Dieser Einfluß des Bundesrats ist im Postverwaltungsgesetz auch durchaus erkennbar; denn § 14 PostVerwG gewährt dem Minister für das Post- und Fernmeldewesen nur nach Maßgabe der Beschlüsse des Verwaltungsrates ein Verordnungsrecht. In dem Verwaltungsrat, der insgesamt aus 24 Mitgliedern besteht, stellen aber Bundestag und Bundesrat je fünf Mitglieder.

Es muß also dabei verbleiben, daß der Befehl des Grundgesetzes, daß die in Art. 80 Abs. 2 GG genannten Rechtsverordnungen zu ihrer Rechtsgültigkeit der Zustimmung des Bundesrats bedürfen, auf Grund eben dieses Grundgesetzes durch zustimmungsfreies Bundesgesetz beseitigt werden kann (so auch OVG Berlin III B 34/65, Urteil vom 28. Juni 1966, ArchPostFern 1967, 77; Schmidt, DÖV 1964, 760; HessVGH OS V 26/65, Urteil vom 25. August 1966, DÖV 1966, 872 = BB 1966, 1082; Kämmerer, DVBl. 1965, 217 f.; OVG Hamburg Bf I 19/65, Urteil vom 16. Mai 1966 ArchPostPern 1967, 71; Hamann, Komm. zum GG Art. 80, Anm. B 11; daß Hamann das einfache Gesetz als Gegensatz zum Zustimmungsgesetz ansieht, ergibt Art: 77 Anm. B 2).

d)

Es besteht auch keine Veranlassung anzunehmen, daß sich der Vorbehalt bundesgesetzlicher Regelung auf einzelne Fälle beschränkt (so aber Bettermann, Legislative ohne Posttarifhoheit a.a.O., B I 1 c, S. 15 ff.). Der Vorbehalt ist seinem Wortlaut nach nicht eingeschränkt. Es fehlt eine dem Art. 19 Abs. 2 GG entsprechende Regelung, daß der Gesetzgeber einen gewissen Kern von zustimmungsbedürftigen Verordnungen belassen müsse. Eine entsprechende Auslegung kann auch nicht aus einem Regel-Ausnahme-Verhältnis gefolgert werden (so Bettermann a.a.O.). Der Wortlaut des Art. 80 Abs. 2 GG ergibt nicht, daß eine anderweitige bundesgesetzliche Regelung nur ausnahmsweise zulässig sein soll. Hätte das der Grundgesetzgeber beabsichtigt, so hätte es in Anbetracht der Entwicklung in der Weimarer Republik nahegelegen, das zum Ausdruck zu bringen. Dort war nämlich der Reichspostminister durch § 2 des Reichspostfinanzgesetzes vom 18. März 1924 (RGBl. I S. 287) ermächtigt, nach Maßgabe der nach § 6 dieses Gesetzes getroffenen Entscheidungen des Verwaltungsrats die Verordnungen über die Bedingungen und Gebühren für die Benutzung der Verkehrseinrichtungen der Post uneingeschränkt zu erlassen.

Wenn der Grundgesetzgeber eine gleiche Entwicklung hätte verhindern wollen, hätte er das zum Ausdruck gebracht. Es ist daher davon auszugehen, daß die gesamte Zustimmungsbedürftigkeit für Rechtsverordnungen auf dem Gebiete des post- und Fernmeldewesens zur Disposition des Bundesgesetzgebers steht (so auch Seifert-Geeb, Das deutsche Bundesrecht, I A Nr. 10, S. 151; Hamann, Komm. zum GG, 2. Aufl., Art. 80 Anm. B 11; Bonner Kommentar, Art. 80 Anm. II 2; Nawiasky: Die Grundgedanken des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, § 9 I 8, S. 60; Maunz-Dürig, Komm. zum GG, Art. 80 Randbem. 24; Schäfer, Der Bundesrat, S. 101). Ob das auch für Rechtsverordnungen gilt, die auf das Wort "sowie" in Art. 80 Abs. 2 GG folgen, kann in diesem Zusammenhang offenbleiben.

I 3.

Das Postverwaltungsgesetz war auch nicht deshalb zustimmungsbedürftig, weil § 14 PostVerwG im Bereich der Post § 3 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 4 des Gesetzes zur Erstreckung und zur Verlängerung der Geltungsdauer des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten des Umsatzes ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. S. 7) außer Kraft gesetzt hat, ohne diese gesetzlichen Bestimmungen formal aufzuheben. Es kann dahingestellt bleiben, ob § 3 des obengenannten Gesetzes schon deshalb nicht zur Anwendung kommen kann, weil Verordnungen im Rahmen des § 14 PostVerwG keine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung haben (so HessVGH, BB 1966, 1082); denn § 14 PostVerwG wäre auch dann nicht zustimmungsbedürftig, wenn er zu preisrechtlichen Regelungen ermächtigen würde, die Bedeutung für den gesamten Preisstand hätten. Die Regelung in § 3 des Gesetzes vom 21. Januar 1950 ist nach dem Grundgesetz, isoliert betrachtet, nicht zustimmungsbedürftig. Die Zustimmungsbedürftigkeit hatte das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 8, 274 ff.) nur daraus hergeleitet, daß im Preisgesetz das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden mitgeregelt sei. Dabei hatte das Bundesverfassungsgericht dargelegt, ein Gesetz sei als Ganzes zustimmungsbedürftig, wenn es nur eine zustimmungsbedürftige Norm enthalte. Daraus folgt aber nicht, daß die Änderung des nicht zustimmungsbedürftigen Teils eines Zustimmungsgesetzes wiederum zustimmungsbedürftig wäre (vgl. Hesse a.a.O., III 1, S. 26; Bettermann, Legislative ohne Posttarifhoheit a.a.O., B II 2 c, S. 34; OVG Hamburg, ArchPostFern 1967 S. 71). Es wäre sinnwidrig, eine Materie, die an sich durch nicht zustimmungsbedürftiges Gesetz geregelt werden könnte, nur deshalb für zustimmungsbedürftig zu erklären, weil irgendwann einmal ein Teil der Materie in einem Zustimmungsgesetz geregelt worden ist. Das muß zumindest dann gelten, wenn das Zustimmungsgesetz nicht formal, sondern nur mittelbar abgeändert wird (so Kratzer, AöR Bd. 77, 266 f. [269]; a.A. von Mangoldt-Klein, Komm. zum GG, 2. Aufl., Vorbem. 4 a vor Abschnitt VII, S. 1373; Maunz-Dürig, Komm. zum GG Art. 77, Randbem. Nr. 10; Held, AöR Bd. 80 S. 50 f. [65]; Schäfer, Der Bundesrat, S. 91/92). Mit Recht weist Bettermann darauf hin, daß der Gesetzgeber es in der Hand habe, die zustimmungsfreien und die zustimmungsbedürftigen Gesetze getrennt zu beschließen. Der Zufall des Beschlusses in einem einheitlichen Gesetz kann nicht die Folge der Zustimmungsbedürftigkeit dieser Materie zur Folge heben. Es wäre nicht erträglich, wenn auf solche Art und Weise immer weitere Gebiete des Rechts zustimmungsbedürftig würden, weil irgendwelche Teilgebiete bereits in Zustimmungsgesetzen ihre Regelung gefunden haben. Dabei ist davon auszugehen, daß das Bundesverfassungsgericht ja die Zustimmung zu zustimmungsfreien Teilen eines Zustimmungsgesetzes nur deshalb für erforderlich gehalten hat, weil das Gesetz als Ganzes betrachtet werden müsse. Diese Gründe des Bundesverfassungsgerichts zwingen keineswegs dazu, Abänderungen von zustimmungsfreien Teilen eines Zustimmungsgesetzes für zustimmungsbedürftig anzusehen, insbesondere, wenn diese Abänderungen nun wiederum Teile eines größeren neuen Gesetzes sind. Das würde, wie Hesse (a.a.O., C III 1, S. 26) mit Recht betont, zu einer ständigen Erweiterung der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen führen und damit die Konzeption des Grundgesetzes aus den Angeln heben.

II.

Die Einschaltung des Verwaltungsrats bei dem Erlaß von Rechtsverordnungen nach § 14 PostVerwG verstößt nicht gegen das Grundgesetz (a.A. Bettermann a.a.O., A II, S. 2 f.). Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. § 14 PostVerwG ermächtigt den Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen; doch gewährt § 12 Abs. 1 Nr. 4 dem Verwaltungsrat ein Mitbestimmungsrecht, durch das die Ermächtigung des Bundesministers eingeschränkt wird. Der Bundesminister kann jedoch nach § 13 Abs. 1 PostVerwG den Beschluß des Verwaltungsrates der Bundesregierung zur Entscheidung vorlogen, wenn er der Auffassung ist, daß der Beschluß im Interesse des Bundes nicht verantwortet werden kann, d.h., wenn er glaubt, die Verantwortung für einen Beschluß des Verwaltungsrats nicht übernehmen zu können. Die Verantwortung geht damit auf die Bundesregierung über, die nach § 13 Abs. 2 PostVerwG die maßgebliche Entscheidung zu treffen hat. Gegen diese Regelung bestehen keine Bedenken; dann Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt ausdrücklich, daß an Stelle des Ministers die Bundesregierung ermächtigt werden kann (vgl. Steinmetz in ArchPostFern 1958, 1 f.). Die Verantwortung für die Rechtsverordnungen wird aber entweder vom Minister oder der Bundesregierung entsprechend der Regelung des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ausschließlich getragen.

III.

Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung sind in § 14 PostVerwG so bestimmt, wie das Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG fordert. Der Inhalt ergibt sich mit genügender Bestimmtheit aus § 14 PostVerwG unmittelbar, nämlich Rechtsverordnungen über die Bedingungen und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens zu erlassen. Der Begriff des Post- und Fernmeldewesens entspricht dabei dem des Art. 73 Nr. 7 GG. Was darunter zu verstehen ist, kann auf Grund der historischen Entwicklung und nach allgemeinem Sprachgebrauch durch Auslegung ermittelt werden (vgl. BVerfGE 12, 205 f. [226 f.]). Dagegen ist in § 14 PostVerwG unmittelbar über den Zweck und das Ausmaß der Ermächtigung nichts gesagt. Doch können zur Klärung dieser Frage der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden (so BVerfGE 8, 274 f. [302 f.] mit weiteren Hinweisen; Wolff in AöR 78, 194 f. [199]). Alsdann ergibt sich auch der Zweck und das Ausmaß der Ermächtigung des § 14 PostVerwG mit genügender Bestimmtheit, und zwar folgt das bei Bedingungsverordnungen aus § 2 PostVerwG im Zusammenhang mit den Bestimmungen des Weltpostvertrages und in Verbindung mit den sich aus der Monopolstellung der Post ergebenden Verpflichtungen (III 1) und bei Gebührenverordnungen aus §§ 3 und 15 PostVerwG in Verbindung mit den Bestimmungen des Weltpostvertrags (III 2).

III 1.

Nach § 2 Abs. 1 PostVerwG ist der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen dafür verantwortlich, daß die Deutsche Bundespost nach den Grundsätzen der Politik der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere der Verkehrs-, Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik verwaltet wird. Den Bedenken von Punk (DÖV 1967, 241), daß eine Verweisung auf die sich ständig ändernde und möglicherweise einander widersprechende Politik keine Bestimmung des Zwecks im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG darstelle, kann schon deshalb nicht gefolgt werden, weil es sich hierbei nicht um die Politik der Bundesregierung, sondern der Bundesrepublik handelt. Diese findet aber in erster Linie in legislativen Maßnahmen ihren Niederschlag. Die Verordnungen müssen sich daher im Rahmen der gesetzgeberischen Maßnahmen halten. Bettermann (Legislative ohne Posttarifhoheit a.a.O., C I 1, S. 41) meint, es müsse sich aus dem Ermächtigungsgesetz selbst ergeben oder ermitteln lassen, "welches vom Gesetzgeber gesetzte Programm durch die Verordnung erreicht werden solle". Das sei hier aber nicht der Fall. Demgegenüber ist darauf hinzuweisen, daß sich aus den bereits bestehenden Gesetzen, nämlich dem Weltpostvertrag und dem Gesetz über das Postwesen des Deutschen Reiches vom 28. Oktober 1871 (RGBl. I S. 347) - PostG - Zweck und Ausmaß der Ermächtigung ermitteln läßt. So ist z.B. in Teil II des Weltpostvertrages: "Bestimmungen über den Briefdienst" geregelt, was unter Briefsendungen zu verstehen ist. Es finden sich dezidierte Bestimmungen über die Freimachung, Eilsendungen, Zurückziehen von Briefsendungen, Nachsendungen und unzustellbaren Sendungen, Beförderungsverbote usw. Hier ist der Rahmen eindeutig abgesteckt. Weiter begrenzt der in § 1 PostG niedergelegte Postzwang und die damit im Zusammenhang stehende, in § 3 PostG geregelte Annahme- und Beförderungspflicht Zweck und Ausmaß der Ermächtigung. Im übrigen ergeben sich diese Grenzen auch aus der Monopolstellung der Post unmittelbar. Die der Post obliegende grundsätzliche Verpflichtung zur Zulassung ist das Korrelat des Benutzungszwanges (vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1. Band, Allgem. Teil, 9. Aufl., § 21 II 1, 2, S. 386; Wolff, Verwaltungsrecht II, 2. Aufl., 1967, § 99 V a, S. 326; WüBaVGH ESVGH Bd. 7, 178 f. [181]).

In diesem Zusammenhang meint Funk (a.a.O.)., der Gesetzgeber hätte z.B. in der Ermächtigung den Ausschluß bestimmter Sendungen von der Beförderung regeln müssen. Er verkennt dabei, daß diese Frage nicht im Willen des Gesetzgebers lag und deshalb eine politische Entscheidung ausgeschlossen war. Auf Grund des Benutzungszwanges und ihrer Monopolstellung muß die Post alle Sendungen befördern, die zu befördern ihr nicht unmöglich oder unzumutbar sind (vgl. Schuster, Postrechtspraxis, II C, S. 14). Was aber unmöglich oder unzumutbar ist, ist eine "technische" Frage, die zu regeln der Gesetzgeber mit Recht dem Ressortminister überlassen durfte. Die Ermächtigungsbefugnis ist daher dadurch begrenzt, daß sich der Verordnungsgeber im Rahmen der erlassenen Gesetze zu bewegen und die notwendigen Anordnungen zu treffen hat (so auch Grosser, DÖV 1967, 244).

Zweck und. Ausmaß der Ermächtigung ergeben sich schließlich insbesondere auch aus der Verordnungspraxis vor allem in den Zeiten der Weimarer Republik; denn die Verordnungspraxis ist als geeignetes Mittel anzusehen, um den Inhalt einer Ermächtigung zu bestimmen (vgl. BVerfGE 7, 282 f. [BVerfG 05.03.1958 - 2 BvL 18/56] [293, 295]). Die Ermächtigung des § 14. PostVerwG geht von dem historisch gewachsenen Begriff der Post aus. Der Verordnungsgeber hat es also keinesfalls in der Hand, etwa neue Zweige der Post außerhalb des bisherigen Rahmens zu gründen. So sind der Postscheckdienst und der Postsparkassendienst als nichttypische Teile der Post seinerzeit durch Gesetz eingeführt worden, nämlich das Postscheckgesetz vom 26. März 1914 (RGBl. S. 85) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. März 1921 (RGBl. S. 247) und beim Sparkassenwesen entsprechend der seinerzeit verfassungsrechtlichen Situation in Deutschland durch Erlaß des Führers und Reichskanzlers zur Regelung des Postsparkassenwesens im Deutschen Reich vom 26. August 1938 (RGBl. I S. 1061). Zweck und Ausmaß der Regelungsbefugnis ergibt sich daher aus den gesetzlich gestellten Grenzen und aus der historischen Entwicklung des Begriffs "Post- und Fernmeldewesen".

III 2.

Im vorliegenden Fall ist Rechtsgrundlage ausschließlich eine Bedingungsverordnung. Eine eventuelle Grundgesetzwidrigkeit der Ermächtigung zum Erlaß von Gebührenverordnungen würde daher für die Entscheidung nur dann von Bedeutung sein, wenn die aus einer Grundgesetzwidrigkeit zu folgernde Nichtigkeit der Ermächtigung zum Erlaß von Gebührenverordnungen auch die Ermächtigung zum Erlaß von Bedingungsverordnungen mit umfassen würde. Da balde Ermächtigungen eine selbständige Bedeutung haben, kommt es darauf an, ob die Gebührenermächtigung mit der Bedingungsermächtigung so verflochten ist, daß beide eine unmittelbare Einheit bilden und nicht in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden können (BVerfGE 8, 274 f. [301]).

Beide Ermächtigungen sind in einer Norm, nämlich § 14 PostVerwG, zusammengefaßt. Sie überschneiden sich auch insofern, als vielfach Änderungen der Bedingungen auch Änderungen der Gebühren erfordern. Ob unter diese. Umständen die Nichtigkeit der Gebührenermächtigung auch die der Bedingungsermächtigung zur Folge haben würde kann jedoch dahingestellt bleiben, weil auch die Gebührenermächtigung nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verstößt; Zweck (a) und Ausmaß (b) sind bei ihr gleichfalls genügend bestimmt.

a)

Der Zweck der Ermächtigung zum Erlaß von Gebührenverordnungen ergibt sich aus §§ 3 und 15 PostVerwG. Nach diesen Bestimmungen ist der Haushalt der Bundespost vom Bundeshaushalt völlig getrennt. Das dem Post- und Fernmeldewesen gewidmete und bei seiner Verwaltung erworbene Vermögen ist als Sondervermögen des Bundes mit eigener Haushalts- und Rechnungsführung von dem übrigen Vermögen des Bundes, seinen Rechten und Verbindlichkeiten getrennt zu halten. Dabei hat die Bundespost ihren Haushalt so aufzustellen, daß sie die zur Erfüllung ihrer Aufgaben und Verpflichtungen notwendigen Ausgaben aus ihren Einnahmen bestreiten kann. Diese Einnahmen stammen aber überwiegend aus den einkommenden Gebühren. Es kommt in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob die Benutzungsgebühren nicht die einzigen Einnahmen der Post darstellen. Sie sind jedenfalls die Einnahmen, die es der Bundespost entscheidend ermöglichen, den ihr zugeteilten Aufgaben und Verpflichtungen nachzukommen. An diese Zweckbestimmung ist der durch § 14 PostVerwG Ermächtigte gebunden. Er kann daher Gebühren nicht zu anderen Zwecken erheben, etwa zur Unterstützung nicht postalischer, sozialer Einrichtungen oder zum Ausgleich von Lücken im Bundeshaushalt.

b)

Das Ausmaß der Ermächtigung ergibt sich aus §§ 15, 20 und 21 PostVerwG, den Weltpostverträgen und der historischen Entwicklung unter Berücksichtigung der bisherigen Verordnungspraxis.

Da die Bundespost nach § 15 Abs. 1 PostVerwG ihren Haushalt so aufzustellen und durchzuführen hat, daß sie die zur Durchführung ihrer Aufgaben und Verpflichtungen notwendigen Ausgaben aus ihren Einnahmen bestreiten kann, ergibt sich hieraus bereits ein Rahmen für das Ausmaß der zu erhebenden Gebühren. § 21 PostVerwG bestimmt, daß die Bundespost bestimmte Anteile als herkömmliche Beiträge der Post für das ihr gewährte Monopol (Regal) an den Bund abzuliefern hat, was bei dar Festlegung der Gebührenhöhe berücksichtigt werden muß. § 20 Abs. 1 PostVerwG schreibt vor, daß die Bundespost aus ihren Gewinn eine genau bestimmte Rücklage zu bilden hat. Auch das ist bei der Gebührenregelung zu beachten. Wenn § 20 Abs. 2 PostVerwG schließlich zuläßt, daß auch für andere Zwecke Sonderrücklagen gebildet werden dürfen, so bietet auch diese Bestimmung keine Handhabe für willkürliche Gebührenbemessung; denn diese Rücklagen werden nach dem gesamten Sinnzusammenhang nur gebildet werden dürfen, wenn eine sachliche Notwendigkeit dafür vorliegt. Außerdem verlangt § 20 Abs. 4 PostVerwG, daß ein nach Eildung der Rücklagen verbleibender Gewinn zur Verminderung des Kreditbedarfs oder zur Schuldentilgung zu verwenden ist. Damit hat das Postverwaltungsgesetz eine Regelung getroffen, bei der sich die Gebührenhöhe insgesamt aus dem Kostendeckungsprinzip verbunden mit präzisen Vorschriften über die Verwendung zu erzielender Gewinne, deren Höhe durch ihren Zweck limitiert ist, ergibt. Dazu tritt im Einzelfall der Grundsatz der Äquivalenz, der jeder Gebühr immanent ist, d.h. die Gebühr muß einen Gegenwert für die erbrachte Leistung darstellen. Auch die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in dem Beschlüsse vom 11. Oktober 1966 (BVerfGE 20, 257 [270]) führen für den vorliegenden Fall zu keiner anderen Entscheidung, da die Grenzen für die Gebührenregelung der Post, wie dargelegt, nicht ausschließlich durch das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip bestimmt werden. Auch zwingt das sich in der Bundesrepublik dauernd ändernde Preisniveau zu laufenden Änderungen der Gebührenhöhe, für die keine anderen denkbaren Begrenzungen erkennbar sind als Kostendeckung und Äquivalenz. Eine solche Anpassung der Gebühren an den jeweiligen Preisstand ausschließlich dem Gesetzgeber vorzubehalten, würde die Gebührenanpassung außergewöhnlich erschweren. Dabei ist bei den Benutzungsgebühren der Post noch darauf hinzuweisen, daß der Gesetzgeber in Art. 80 Abs. 2 GG deren Regelung durch Rechtsverordnung ausdrücklich vorgesehen hat.

Wenn Bettermann (Legislative ohne Posttarifhoheit a.a.O. C VI, S. 59) unter der Überschrift: "Überforderung des Gesetzgebers?" Beispiele von Gebührenermächtigungen mit angeblich größerer Bestimmtheit nennt, so kann nicht anerkannt werden, daß die dort genannten Vorschriften eine größere Bestimmtheit aufweisen als die ins einzelne gehende Regelung der §§ 15, 20 und 21 PostVerwG. In den ersten drei von Bettermann ausdrücklich zitierten Norman heißt es: "Die Gesamteinnahmen des Maß- und Eichwesens sollen dessen Kosten weder unter - noch überschreiten" und "Die Gebühren sind nach den - tatsächlichen Aufwendungen zu bemessen" und "Die Gebühren sind im Rahmen der entstehenden Verwaltungskosten und unter Berücksichtigung der Bedeutung der in Anspruch genommenen Leistung zu bestimmen". Alle drei Beispiele stellen nur eine Wiedergabe des Kostendeckungs- bzw. Äquivalenzprinzips dar, ohne eine genaue Präzisierung über Rücklagen, Abgaben, Schuldenbereinigung usw. zu enthalten wie das Postverwaltungsgesetz.

Es kommt bei den Postbenutzungsgebühren aber noch entscheidend hinzu, daß die Weltpostverträge im Rahmen der Auslandsgebühren, welche ihrerseits wiederum die Inlandsgebühren beeinflussen, zu berücksichtigen sind, die Verordnungspraxis der Post in Jahrzehnten bestimmte Rahmen vorgezeichnet hat und die Gebührenverordnungen nach § 12 Abs. 2 Nr. 4 PostVerwG nach Maßgabe der Beschlüsse des Verwaltungsrats zu erlassen sind, sofern nicht die Bundesregierung selbst nach Anrufung durch den Minister für das Post- und Fernmeldewesen entscheidet. Die Weltpostverträge, Überlieferung im Rahmen der Verordnungspraxis und der Einfluß des Verwaltungsrats wirken also mit, um jegliche willkürliche Gebührengestaltung auszuschließen. Sie bestimmen neben den Vorschriften der §§ 15, 20 und 21 PostVerwG in genügendem Umfang das Ausmaß der Gebührengestaltung durch den ermächtigten Verordnungsgeber.

B.

§§ 5 und 6 PostZtgO a. F. halten sich in Rahmen der für Inhalt (a), Zweck (b) und Ausmaß. (c) der Ermächtigung gezogenen Grenzen.

a)

§ 14 PostVerwG ermächtigt den Minister für das Post- und Fernmeldewesen zum Erlaß von Rechts Verordnungen über die Bedingungen für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens. Da die Postzeitungsordnung den Vertrieb von Zeitungen und Zeitschriften, den sogenannten Postzeitungsdienst, durch die Post regelt, hält sich die Verordnung also insoweit im Rahmen der Ermächtigung.

b)

Der Zweck der Ermächtigung folgt aus § 2 PostVerwG in Verbindung mit dem Weltpostvertrag. Hier trifft Art. 48 Abs. 3 des Brüsseler Weltpostvertrages (BGBl. 1954 II S. 1211 ff.) bzw. Art. 49 Abs. 4 des Weltpostvertrages von Ottawa (BGBl. 1960 II S. 697 ff.) bzw. Art. 16 Abs. 6 des Weltpostvertrages von Wien (BGBl. 1965 II S. 1633 ff. [1707]) die Regelung, daß jede Verwaltung für Zeitungen und Zeitschriften, die in ihrem Land herausgegeben werden, die allgemeine Drucksachengebühr um 50 % ermäßigen könne. Dieser Beschränkung auf Zeitungen, die im Inland herausgegeben werden, trägt die Verordnung in § 3 Abs. 2 PostZtgO Rechnung, indem sie die Benutzung im Rahmen dieses Dienstes auf Verleger beschränkt, die im Geltungsbereich dieser Verordnung eine Zeitung erscheinen lassen. Es ergibt sich weiter, daß auf Grund des Art. 49 Abs. 4 des damals gültigen Weltpostvertrages von Ottawa eine eingeschränkte besondere Gebührenbehandlung für den Vertrieb von Zeitungen und Zeitschriften zulässig ist.

c)

Das Ausmaß ergibt sich aus der historischen Aufgabe der Post und hinsichtlich des Postzeitungsdienstes noch besonders aus der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Pressefreiheit. Danach hat die Post Erzeugnisse der Presse so günstig wie irgend möglich dem Empfänger zuzuführen; denn zur Pressefreiheit gehört auch die Möglichkeit, den Empfänger zu möglichst günstigen Bedingungen zu erreichen.

Mit Recht beschränkt deshalb § 5 PostZtgO a. F. die Vergünstigungen des Postzeitungsdienstes auf solche periodisch erscheinenden Druckschriften, deren Herausgabezweck darauf gerichtet ist, über Tagesereignisse, Zeit- oder Fachfragen zu unterrichten; denn nur sie sind Presseerzeugnisse im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Keine Bedenken bestehen auch gegen die Regelung des § 5 Abs. 3 PostZtgO a. F., die unter gewissen Umständen Vereinsdruckschriften begünstigt. Zwar ist diese Gleichstellung nicht durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geboten; sie hält sich aber im Rahmen der Bestimmungen des Art. 49 Abs. 4 des Weltpostvertrages von Ottawa, der Zeitungen und Zeitschriften allgemein zu begünstigen gestattet. Als Zeitung und Zeitschrift sind aber entgegen der Ansicht von Schmidt (ArchPostFern 1964, 75 f., ebenso auch Wegener, ArchPostFern 1961, 385 f.) auch solche Druckschriften anzusehen, die sich nicht an die Öffentlichkeit wenden. Auch die an einen individuell bestimmten Personenkreis gebundenen Druckschriften (Familienzeitungen, Vereinszeitungen und Korporationsschriften) fallen bei periodischem Erscheinen unter den Begriff Zeitung bzw. Zeitschriften (so Löffler, Presserechtkommentar 1955, § 7, Randben. 10; vgl. weiter Häntzschel, Reichspressegesetz, Komm. 1927, Anm. 2 zu § 7; Kitzinger, Das Reichsgesetz über die Presse, 1920, § 7 Anm. I 2). Daß § 5 Abs. 3 PostZtgO a. F. nur solche Vereinszeitungen und -zeitschriften begünstigt, deren Herausgabezweck darauf gerichtet ist, die ideellen Zwecke des Vereins zu fördern, ist durch Art. 49 Abs. 4 des Weltpostvertrages von Ottawa gedeckt, da diese Bestimmung nur ein Kann-Recht gewährt und somit ein normatives Ermessen bei der Entscheidung einräumt. Der Minister für das Post- und Fernmeldewesen hat im vorliegenden Fall von seinem Ermessen einen sachgerechten Gebrauch gemacht; denn die Förderung von ideellen Zwecken liegt im Interesse der Allgemeinheit.

Die Regelung des § 6 Abs. 1 PostZtgO a. F. stellt einige negative Merkmale auf, die sich zum Teil mit der Regelung in § 5 decken und diese positive Begrenzung negativ ergänzen soll. Durch Nrn. 1 und 2 dieses Absatzes sind in erster Linie solche Druckschriften ausgenommen, die gewerblichen oder geschäftlichen Zwecken dienen. Insoweit handelt es sich nicht um Zeitungen oder Zeitschriften im Sinne des üblichen Begriffs; diese Bestimmungen entsprechen den Erfordernissen des Art. 49 Abs. 4 Satz 3 des Weltpostvortrages von Ottawa sowie dem Hinweis des § 5 Abs. 1 und 2 PostZtgO a. F. auf die im Verkehr übliche Auffassung von einer Zeitung oder Zeitschrift. Eine Zeitung oder Zeitschrift muß Publizität aufweisen, das heißt, sie muß den Zweck haben, die Empfänger über irgendwelche Fragen zu unterrichten (so Wegener a.a.O., Schmidt a.a.O.; OVG Münster, BB 1965, 1427; vgl. weiter OVG Lüneburg, OVGE 12, 350 f. = ArchPostFern 1958, S. 75 f.; HessVGH, VerwRspr. 15 Nr. 278 = ArchPostFern 1963, S. 53 f.; die Neuregelung in Postzeitungsdienst, BB 1956, 259, die allerdings noch zu dem bis zum 31. Dezember 1963 geltenden Rechtszustand Stellung nimmt). Ebensowenig ist es bedenklich, daß § 6 Abs. 1 Nr. 3 PostZtgO a. F. solche Druckschriften von Postzeitungsdienst ausschließt, die zu mehr als 70 % Beiträge enthalten, die nicht der presseüblichen Berichterstattung im Sinne des § 5 Abs. 1 entsprechen. Insoweit tritt der Zeitungsteil hinter anderen Veröffentlichungen so weit zurück, daß im ganzen gesehen von einer Zeitung nicht mehr die Rede sein kann.

Auch die Ausschließungsgründe des § 6 Abs. 2 PostZtgO a. F. liegen im Rahmen des Ausmaßes der Ermächtigung. Unentgeltlich abgegebene Drucksachen, die Werbungen enthalten, sind aller Erfahrung nach Werbedrucksachen und keine Zeitungen im üblichen Sinne (Nr. 1). Keine Zeitungen, aber Zeitschriften, sind auch Druckschriften, die weniger als einmal im Vierteljahr erscheinen (Nr. 2). Das gleiche gilt für Lieferungen, die ein abgeschlossenes Werk zu bilden bestimmt sind (Nr. 3). Zu Nr. 4 (Druckschriften, die einschließlich der Beilagen mehr als 1000 g wiegen) ist zu sagen, daß auch hier der Ausschluß durch die Ermächtigung gedeckt ist. Zwar können solche Druckschriften Zeitungen oder Zeitschriften sein. Doch dürfte hier eine Versendung zu ermäßigter Gebühr für die Post schon deshalb nicht zuzumuten sein, weil sich bei der Beförderung durch den Postboten in täglichen Postverkehr Unzuträglichkeiten ergeben, die der Post nicht mehr zugemutet werden können. Solche Zeitungen und Zeitschriften werden vielfach motorisiert überbracht werden müssen. Das würde höhere Kosten verursachen und damit die Gebührenvergünstigungen für die Post unzumutbar machen. Da aber den Verlegern durchaus zugemutet werden kann, die Gewichtsgrenze von 1 kg einzuhalten, bestehen gegen diese Regelung im Rahmen des Ermächtigungsausmaßes keine Bedenken.

§§ 5 und 6 PostZtgO a. F. halten sich somit im Rahmen der Ermächtigung und sind von ihr dem Inhalt, Zweck und Ausmaß nach gedeckt.

3.

Das Bayerische Raiffeiseblatt entspricht nicht den Vorschriften der PostZtgO a. F. Bei der Prüfung, ob eine Druckschrift zum Postzeitungsdienst zugelassen ist, müssen §§ 5 und 6 PostZtgO ä. F. einzeln nebeneinander untersucht werden. Zwar vertritt Kohl (ArchPostFern 1963, S. 56 f.) zu der § 6 Abs. 1 PostZtgO a. F. entsprechenden älteren Bestimmung die Ansicht, hier handele es sich lediglich um eine negative Abgrenzung des Begriffes einer Zeitung bzw. Zeitschrift, die im Zusammenhang mit der positiven Regelung des § 5 PostZtgO a. F. zu sehen sei. Das kann jedoch nicht dazu führen, beide Vorschriften gemeinsam zu untersuchen. Der Begriff der Zeitung oder Zeitschrift steht, da er nur nach Art. 49 Abs. 4 des Weltpostvertrages von Ottawa gebührenrechtlich einer Ausnahmeregelung zugänglich ist, nicht zur Disposition des Verordnungsgebers. Außerdem kommt es sowohl nach § 5 PostZtgO a. F. wie nach § 71 Abs. 1 und 2 PostO auf die im Verkehr übliche Auffassung von einer Zeitung an. Es muß deshalb erst einmal ohne Berücksichtigung von § 6 PostZtgO a. F. geklärt werden, ob die zu beurteilende Druckschrift eine Zeitung oder eine Zeitschrift im Sinne von § 5 PostZtgO a. F. darstellt.

Das Bayerische Raiffeisenblatt erfüllt nicht die Voraussetzungen des § 5 PostZtgO a. F. Es ist keine Zeitung oder Zeitschrift im Sinne der ersten beiden Absätze dieser Vorschrift. Nach § 5 Abs. 1 sind Zeitungen Druckschriften, deren Herausgabezweck darauf gerichtet ist, über Tagesereignisse, Zeit- oder Fachfragen zu unterrichten. Das deckt sich mit den verkehrsüblichen Begriff einer Zeitung. Dabei ist einer Zeitung typisch, daß sie jüngstes Gegenwartsgeschehen vermittelt, während Zeitschriften im Sinne von § 5 Abs. 2 PostZtgO a.F. fortlaufend einem umgrenzten Aufgabenbereich oder einer bestimmten Stoffdarlegung dienen (Dovifat, Zeitungslehre 3. Aufl. 1955, Bd. 1 S. 6 und 12) Grundsätzlich ist es nicht erforderlich, daß eine Zeitung oder Zeitschrift die Öffentlichkeit orientiert. Unter Zeitungen fallen auch solche Druckschriften, die zur Vertreibung innerhalb eines geschlossenen Personenkreises bestimmt sind (Häntzschel, Reichspressegesetz, Komm. 1927 Anm. 2 zu § 7; Kitzinger, Das Reichsgesetz über die Presse, 1920. § 7, Ann. I 2; Löffler, Presserecht, Komm. 1955 § 7 RFG Randben. 10; a.A. Schmidt, ArchPostFern 1964, 75 f.). Diese Frage kann aber vorliegend dahingestellt bleiben, weil Druckschriften, die sich an einen bestimmten Personenkreis richten, durch § 5 Abs. 3 eine abschließende Regelung erfahren haben. Mit Recht besagen daher die Ausführungsbestimmungen zu Abs. 1 und 2 (abgedruckt im Amtsblatt des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen 1963, 909 [914]), daß alleiniger Herausgabezweck die Unterrichtung der Öffentlichkeit sein müsse. Die Änderung von § 5 Abs. 1 PostZtgO a.F. durch die Verordnung zur Änderung der Postzeitungsordnung vom 6. August 1966 - PostZtgO n.F. -, nach der die Unterrichtung der Öffentlichkeit als ausdrückliches Merkmal in den Verordnungstext aufgenommen worden ist, hat somit nur klarstellenden Charakter gehabt.

Da mithin unter die Begriffsbestimmung von § 5 Abs. 1 und 2 PostZtgO a. F. nur solche Zeitungen und Zeitschriften fallen, deren Herausgabezweck auf Unterrichtung der Öffentlichkeit gerichtet ist, kann sich der Kläger für das Bayerische Raiffeisenblatt auf diese Vorschrift nicht berufen. Wie das Berufungsgericht frei von Verstößen gegen Denkgesetze festgestellt hat, ist es nicht der Herausgabezweck dieser Zeitschrift, die Öffentlichkeit über Tagesereignisse, Zeit- oder Fachfragen zu unterrichten. Es handelt sich vielmehr um eine Druckschrift im Sinne von § 5 Abs. 3 PostZtgO a. F. Nach Abs. 3 gelten Druckschriften, die der Förderung von ideellen Zwecken von Vereinen, Verbänden und sonstigen Körperschaften dienen, als Zeitungen, wenn sie im übrigen die in Abs. 1 oder 2 bestimmten Voraussetzungen erfüllen. Das Bayerische Raiffeisenblatt dient aber nicht den ideellen Zwecken des Bayerischen Raiffeisenverbandes. Nach § 5 Abs. 3 kommt es hier nicht darauf an, welche Ziele der die Druckschrift herausgebende Verein verfolgt, sondern ausschließlich darauf, ob die Druckschrift der Förderung der ideellen Zwecke dieses Vereins dient. Maßgebend ist dabei allein der Herausgabezweck der Druckschrift, wie er objektiv in Erscheinung tritt. Das Bayerische Raiffeisenblatt führt die in § 4 Nr. 3 der Satzung des Klägers vorgesehene Beratung und Aufklärung der Mitglieder in allen genossenschaftlichen, wirtschaftlichen und rechtlichen Fragen in Wort und Bild durch. Es dient damit den geschäftlichen Interessen der Mitglieder. Die Förderung der gewerblichen Interessen der Mitglieder kann aber nicht gleichzeitig ideeller Zweck des Vereins im Sinne von § 5 Abs. 3 PostZtgO a. F. sein, weil die Interessen der Gesamtheit der Mitglieder von denen des Vereins nicht zu trennen sind und die Druckschrift gerade diesen Interessen gerecht werden will. Der. Hinweis des Klägers auf sonstige Fachzeitschriften, wie Juristen- und ärztliche Zeitschriften, die häufig dem geschäftlichen Interesse der Empfänger dienen, geht fehl, da es sich hierbei um Zeitschriften im Sinne von § 5 Abs. 2 PostZtgO a. F. handelt, die sich an die Öffentlichkeit wenden, so daß es auf das zusätzliche Erfordernis des § 5 Abs. 3 nicht ankommt. Damit entfällt die Anwendung des § 5 Abs. 3 PostZtgO a. F. Da das Bayerische Raiffeisenblatt die Voraussetzungen des § 5 PostZtgO a. F. somit nicht erfüllt, erübrigt sich eine Untersuchung der Frage, ob es nach § 6 PostZtgO a. F. vom Postzeitungsdienst auszuschließen ist.

Die Revision des Klägers ist daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.