I.

Die Beteiligten streiten über das Erfordernis einer Genehmigung für die Ausfuhr bestimmter Maschinen- und Apparateteile in den Irak nach der am 30. August 1984 geltenden Rechtslage.

Im September 1983 schloß die Klägerin mit dem irakischen State Establishment for Pesticides Production - SEPP - einen Vertrag über die Lieferung verschiedener technischer Einrichtungen für die Forschung auf dem Gebiet der Agro-Chemie, insbesondere für die Herstellung von Pestiziden. Der Lieferwert betrug 6,6 Millionen DM; bis zum Jahre 1984 hatte die Klägerin Waren im Wert von 5,9 Millionen DM geliefert.

Am 29. August 1984 meldete die Klägerin einen weiteren Teil der vertragsgemäß zu liefernden Einrichtungen beim Hauptzollamt Darmstadt (Zollamt Langen) - HZA - zur Ausfuhr an. Nach dem Inhalt der Anmeldung handelte es sich um Teile für Maschinen und Apparate für eine Versuchsanlage der Chemischen Industrie in Samarra (Irak). Mit Bescheid vom 30. August 1984 lehnte das HZA es ab, die Lieferung nach § 11 der Außenwirtschaftsverordnung - AWV - abzufertigen. Zur Begründung verwies es darauf, daß der Anmeldung weder eine Ausfuhrgenehmigung noch eine Negativbescheinigung des Bundesamtes für Wirtschaft beiliege. Daher sei es möglich, daß es sich um Waren handele, die nach den Ausfuhrlisten der Außenwirtschaftsverordnung (AWV) nicht ohne weiteres ausgeführt werden dürften. Dabei stützte sich das HZA auf die Sechsundfünfzigste Verordnung zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung vom 6. August 1984 (BGBl. I S. 1079) und auf die Dreiundfünfzigste Verordnung zur Änderung der Ausfuhrliste - Anlage AL zur Außenwirtschaftsverordnung - vom selben Tage (BGBl. I S. 1080).

Über den dagegen eingelegten Widerspruch hat die Beklagte nicht entschieden. Ohne Erfolg hat die Klägerin sich zunächst bemüht, im Wege der einstweiligen Anordnung die begehrte Abfertigung ohne Ausfuhrgenehmigung durchzusetzen. Das von ihr angerufene Verwaltungsgericht Darmstadt verwies die Sache an das Hessische Finanzgericht; dieses lehnte das Begehren aus dem Gesichtspunkt der unzulässigen Vorwegnahme der Hauptsache ab.

Die daraufhin von der Klägerin erhobene Klage zum Hessischen Finanzgericht hatte bei diesem Erfolg. Das Finanzgericht gelangte in seinem Urteil vom 14. Dezember 1984 - 7 K 427/84 - (NJW 1985 S. 1726 = DVBl. 1985 S. 348 [BFH 09.11.1984 - VI R 40/83]) nach der Vernehmung zweier sachverständiger Zeugen zu der Feststellung, daß die von der beabsichtigten Ausfuhr betroffene Anlage zur Herstellung chemischer Kampfstoffe nicht geeignet sei. Deshalb sei das Genehmigungserfordernis nach § 5 Abs. 1 AWV in Verbindung mit Teil I Abschnitt A Nr. 0007 und 0018 der Ausfuhrliste nicht einschlägig. Die Genehmigungsvorbehalte nach dem durch die 56. ÄndVO-AWV und 53. ÄndVO-Anlage AL zur AWV vom 6. August 1984 eingefügten § 5 a AWV und dem Abschnitt D des Teils I der Ausfuhrliste seien von der Sache her zwar einschlägig, aber rechtlich unwirksam. Diese Änderungsverordnungen seien nicht ordnungsgemäß durch Beschluß der Bundesregierung zustande gekommen. Auch fehle es ihnen an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

Auf die Revision der Beklagten hin hob der Bundesfinanzhof durch Vorbescheid vom 28. Januar 1986 dieses Urteil auf, erklärte den Finanzrechtsweg für unzulässig und verwies den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Darmstadt.

Die Klägerin, die sich inzwischen in Liquidation befand, hat beim Verwaltungsgericht beantragt,

hilfsweise,

Mit Urteil vom 14. Januar 1988 - III/1 E 652/86 - (NJW 1988 S. 2198 [BVerwG 19.05.1987 - BVerwG 1 C 13/84]) hat das Verwaltungsgericht unter Aufhebung des Bescheides des HZA vom 30. August 1984 dem Verpflichtungsantrag stattgegeben. Das Verwaltungsgericht legte seiner Entscheidung die - neu beschlossene und verkündete - Außenwirtschaftsverordnung vom 18. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2671) zugrunde und gelangte aufgrund der von dem Hessischen Finanzgericht durchgeführten Beweiserhebung wie dieses zu der Auffassung, daß die von dem Hauptzollamt unterstellte Genehmigungsbedürftigkeit der hier interessierenden Ausfuhr allenfalls aus dem - seit der 56. ÄndVO-AWV unverändert gebliebenen - § 5 a AWV 1986 folgen könne. Diese Vorschrift beruhe aber nicht auf einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage; sie sei von § 7 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Außenwirtschaftsgesetz - AWG - nicht gedeckt.

Dagegen hat die Beklagte Berufung zum Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingelegt. In der mündlichen Verhandlung stellte die Klägerin ihre Klage auf den jetzt noch streitbefangenen Feststellungsantrag um. Hinsichtlich des erstinstanzlich erfolgreichen Verpflichtungsantrags erklärten die Beteiligten übereinstimmend den Rechtsstreit für erledigt. Die Klägerin berief sich zur Begründung eines Interesses an der begehrten Feststellung auf ihre Absicht, Ansprüche aus enteignungsgieichem Eingriff einzuklagen. Zudem sei sie (richtiger wohl: die für sie handelnden natürlichen Personen) staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen wegen angeblichen Verstoßes gegen die Außenwirtschaftsverordnung ausgesetzt. In der Sache machte sich die Klägerin die Rechtsauffassung des Finanzgerichts zu eigen und vertiefte diese durch Rechtsausführungen.

Die Klägerin hat beantragt,

Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie ausgeführt: Entgegen der Auffassung der Klägerin finde § 5 a AWV eine gesetzliche Grundlage in § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG. Diese Ermächtigungsgrundlage werde durch § 7 Abs. 2 Nr. 1 b AWG nicht in Frage gestellt, auch wenn es dort heiße, daß derartige Beschränkungen "insbesondere" aufgestellt werden könnten "im Rahmen der auf die Durchführung einer gemeinsamen Ausfuhrkontrolle gerichteten internationalen Zusammenarbeit". Zum einen habe vorliegend eine solche Zusammenarbeit bestanden, zum anderen enthalte § 7 Abs. 2 AWG bloße Beispiele, wann eine Beschränkung geregelt werden könne. Auch außerhalb dieser Beispiele bestehe die Regelungsermächtigung durch § 7 Abs. 1 AWG.

Auch sei § 5 a AWV ordnungsgemäß zustande gekommen. Die Einholung der Zustimmung der Mitglieder der Bundesregierung auf schriftlichem Wege beim Erlaß der Verordnungen vom 6. August 1984 gehe auf eine bereits in der Weimarer Republik bestehende Staatspraxis zurück. Weder das Grundgesetz noch die Geschäftsordnung der Bundesregierung enthielten einschlägige, gegenläufige Regelungen. Ebensowenig bestünden gegen § 5 a AWV inhaltliche Bedenken. Ausfuhren der in Rede stehenden Art hätten weltweit Aufsehen erregt und dadurch die Friedens- und Außenpolitik der Bundesregierung gefährdet. Dem Übermaßverbot sei durch Einführung eines bloßen Genehmigungsvorbehaltes - keines Verbotes - und durch die Freigabe von Kleinausfuhren Rechnung getragen worden.

Mit Urteil vom 19. März 1990 hat der Verwaltungsgerichtshof im Umfang der Erledigungserklärung das Verfahren eingestellt, das Urteil des Verwaltungsgerichts insgesamt für unwirksam erklärt und im übrigen die begehrte Feststellung getroffen. Zur Begründung hat er ausgeführt: Der Antrag sei als Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig. Das berechtigte Interesse der Klägerin an der Feststellung ergebe sich aus einem möglichen Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff.

Die Klage sei auch begründet. Die Klägerin bestreite nicht, daß die beabsichtigte Ausfuhr unter § 5 a AWV in Verbindung mit Teil I Abschnitt D der Ausfuhrliste falle. Im übrigen sei auch aufgrund der Beweisaufnahme beim Finanzgericht davon auszugehen, daß die von der Klägerin bereits teilweise in den Irak gelieferten Anlagen zur Herstellung von Schädlingsbekämpfungsmitteln, insbesondere in Gestalt der in Abschnitt D a.a.O. genannten phosphororganischen Verbindungen, geeignet waren. Die Änderungsverordnungen vom 6. August 1984 seien jedoch nicht rechtswirksam ergangen. Ein wirksamer Beschluß der Bundesregierung über den Erlaß einer Rechtsverordnung könne nämlich nicht dadurch zustande kommen, daß die Mitglieder der Bundesregierung eine ihnen vom Chef des Bundeskanzleramtes für einen Widerspruch gegen den Verordnungsentwurf eingeräumte Frist stillschweigend verstreichen ließen. Aus den vorgelegten Akten ergebe sich aber, daß die in Rede stehenden Verordnungen in einem in der Staatspraxis entwickelten Umlaufverfahren dieser Art, einem sogenannten schriftlichen Einwendungsausschlußverfahren, beschlossen worden seien. Mit der Argumentation des zuvor mit der Sache befaßten Finanzgerichts halte der Senat diese Praxis für unzulässig. Ohne eine rechtliche Regelung, die dem Schweigen die Folgen einer Willenserklärung zuordne, könne keine fingierte Zustimmung der Mitglieder der Bundesregierung angenommen werden.

Eine Genehmigungsbedürftigkeit der Ausfuhr ergebe sich auch nicht aus § 5 Abs. 1 AWV und Teil I Abschnitt A Nr. 0018 in Verbindung mit Nr. 0007 der Ausfuhrliste. Das dort geregelte Genehmigungserfordernis beziehe sich auf Güter, die für die Herstellung von Kampfstoffen besonders konstruiert seien. Um solche gehe es vorliegend nicht. Dies folge aus der Beweisaufnahme vor dem Finanzgericht. Der Senat habe keine Veranlassung, über die genannte Beweisaufnahme hinausgehende Sachaufklärung zu betreiben. Die Beklagte habe eine beim Bundesfinanzhof ursprünglich erhobene Aufklärungsrüge später zurückgenommen und sei auf diesen Punkt später nie mehr zurückgekommen.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt. Zur Begründung hat sie ausgeführt, die fraglichen Änderungsverordnungen zur Außenwirtschaftsverordnung vom 6. August 1984 seien zu Unrecht vom Verwaltungsgerichtshof als unwirksam erachtet worden.

Die Verordnungen seien in dem seit den 20er Jahren praktizierten Umlaufverfahren von der Bundesregierung wirksam beschlossen worden. Die Bezeichnung des Verfahrens als Einwendungsausschlußverfahren in der Literatur bringe keine Erkenntnisse; daran würden dort auch keine Zulässigkeitsbedenken geknüpft. Auszugehen sei von der Geschäftsordnung der Bundesregierung, die als "autonome Satzung" angesehen werde und Rechtssatzcharakter habe. Im Gegensatz zu den Geschäftsordnungen des Bundesrates und des Bundestages enthielte diese nur Rahmenregelungen des Beschlußverfahrens. Die Bundesregierung müsse gegebenenfalls schnell entscheiden können; § 20 der Geschäftsordnung sehe deshalb an keiner Stelle die Notwendigkeit der Abgabe ausdrücklicher Willenserklärungen vor; das Verfahren sei nach der Geschäftsordnung den Zweckanforderungen der Staatspraxis weitestgehend überlassen worden. Auch in einer gemeinschaftlichen Sitzung (§ 20 Abs. 1 der Geschäftsordnung - GOBReg -) müsse nicht zwangsläufig abgestimmt werden, das Schweigen auf entsprechende Frage nach Widerspruch werde bedenkenfrei als Zustimmung gewertet. Aus § 27 Abs. 2 GOBReg ergäben sich auch keine Schlüsse auf eine bestimmte Form der Zustimmungserklärung. Die Situation sei bei schriftlicher Entscheidung im Umlaufverfahren nicht anders. Juristisch-dogmatisch komme dem Schweigen die Bedeutung eines Erklärungszeichens und damit einer Willenserklärung zu, soweit dies durch Gesetz, kraft Vereinbarung oder durch Verkehrssitte oder Handelsbrauch so bestimmt sei. Eine solche Bestimmung sei durch die über Jahrzehnte währende Staatspraxis getroffen.

Zu Unrecht habe das in Bezug genommene Urteil des Finanzgerichts die Unwirksamkeit der Beschlußfassung der Bundesregierung auch aus der überwiegenden Abwesenheit der Mitglieder der Bundesregierung vom Dienstsitz gefolgert. Die Minister seien bei den heutigen Kommunikationsmitteln in der Regel jederzeit erreichbar. Nur bei völliger Verhinderung handele der vertretende Minister. Im Gegensatz zu einer Entscheidung in der Kabinettssitzung genüge bereits ein einziger Widerspruch, um den Beschluß nicht zustande kommen zu lassen. Rein vorsorglich sei noch darauf hinzuweisen, daß nach ganz herrschender Auffassung Verstöße, gegen die Geschäftsordnung im Regelfall ohne Auswirkung auf die Wirksamkeit der Beschlußfassung blieben.

Die Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie hält daran fest, daß die fraglichen Verordnungen vom 6. August 1984 unwirksam seien. Im Umlaufverfahren, wie es § 20 Abs. 2 GOBReg meine, müsse die dort genannte Zustimmung eine tatsächliche Zustimmung sein, d.h. der Minister müsse selbst zu erkennen geben, daß er der Verordnung ausdrücklich zustimme. Anders als unter Anwesenden sei nämlich auf andere Weise nicht feststellbar, ob er den Verordnungstext überhaupt erhalten habe, kenne und billige. Hieran könne auch eine jahrelange fehlerhafte Staatspraxis nichts ändern.

Im übrigen vertritt die Klägerin die Meinung, daß die fraglichen Änderungsverordnungen vom 6. August 1984 auch deshalb unwirksam seien, weil sie in § 7 Abs. 1 und 2 AWG keine Ermächtigungsgrundlage fänden. Sie verteidigt die diesbezüglichen Ausführungen im Urteil des Hessischen Finanzgerichts vom 14. Dezember 1984. Zusätzlich macht sie geltend, daß die Ermächtigungsnorm mit dem Parlamentsvorbehalt unvereinbar sei.

Schließlich leitet die Klägerin die Unwirksamkeit dieser Änderungsverordnungen auch noch aus einem Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot und das Übermaßverbot des § 2 Abs. 2 Satz 1 AWG her. Die Vorschrift sei so generell, unpräzise und unbegrenzt gefaßt, daß sie überhaupt nicht handhabbar gewesen sei.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er stellt keinen Antrag, schließt sich aber in der Sache den Ausführungen der Beklagten an.

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet.

1.

Die Feststellung des Berufungsgerichts, die Beklagte sei am 30. August 1984 verpflichtet gewesen, die von der Klägerin zur Ausfuhr gestellten Teile einer chemischen Versuchsanlage mit dem Zielort Samarra im Irak abzufertigen, verletzt Bundesrecht. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Unrecht angenommen, der Export dieser Einrichtungen sei nicht genehmigungspflichtig gewesen, weil der die Genehmigungspflicht anordnende § 5 a AWV in der Fassung der Sechsundfünfzigsten Verordnung zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung und Abschnitt D des Teiles I der Anlage AL zur Außenwirtschaftsverordnung in der Fassung der Dreiundfünfzigsten Verordnung zur Änderung der Ausfuhrliste, beide erlassen am 6. August 1984, nicht wirksam zustande gekommen seien.

a)

Die Verordnungen sind im sogenannten Umlaufverfahren beschlossen worden. Ihr Entwurf wurde auf Vorschlag des federführenden Bundesministers für Wirtschaft, der zuvor die Zustimmung der beiden weiteren beteiligten Bundesminister des Auswärtigen und der Finanzen eingeholt sowie die Rechtsförmlichkeit durch den Bundesjustizminister hatte prüfen lassen, vom Chef des Bundeskanzleramtes den übrigen Mitgliedern der Bundesregierung mit dem Hinweis zugeleitet, daß deren Zustimmung als erteilt gelte, wenn binnen bestimmter Frist kein Widerspruch erfolge. Nach Ablauf der Frist wurden die Verordnungen vom Stellvertreter des - ortsabwesenden - Bundeskanzlers unterzeichnet und sodann im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. Dieses Verfahren genügt entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts der Anforderung des § 27 Abs. 1 Satz 1 des Außenwirtschaftsgesetzes, daß Durchführungsverordnungen zu diesem Gesetz von der Bundesregierung zu erlassen sind.

Das Grundgesetz enthält selbst keine Bestimmung darüber, wie Entscheidungen der Bundesregierung zu fällen sind. Es bestimmt in Art. 62 GG lediglich, daß die Bundesregierung aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern besteht. In Art. 65 GG grenzt es die Verantwortungsbereiche des Bundeskanzlers, der Bundesminister und der Bundesregierung als Gesamtheit gegeneinander ab. Die Bundesregierung ist mithin ein Kollegialorgan mit eigenen Kompetenzen, über das bei der Wahrnehmung dieser Kompetenzen einzuhaltende Verfahren bestimmt Art. 65 Satz 4 GG, daß der Bundeskanzler die Geschäfte der Bundesregierung nach einer von ihr beschlossenen und vom Bundespräsidenten genehmigten Geschäftsordnung leite. Damit räumt die Verfassung der Regierung - ebenso wie in Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG dem Bundestag (vgl. dazu BVerfGE 44, 308 <314>; 70, 324 <360>) - die sogenannte Geschäftsordnungsautonomie ein. Sie umfaßt die Befugnis, den Geschäftsgang innerhalb der Institution oder des Organs festzulegen. Dazu gehören insbesondere Vorschriften über die Beschlußfähigkeit und die bei Beschlüssen notwendigen Mehrheiten (vgl. BVerfGE 44, 308 <315>).

Die Geschäftsordnung der Bundesregierung galt im August 1984 in der Ursprungsfassung vom 11. Mai 1951 (GMBl. S. 137) unter Einschluß verschiedener Änderungen, zuletzt vom 12. Juli 1976 (GMBl. S. 354). Für die Geschäftsordnung des Bundestages hat das Bundesverfassungsgericht aus dem Prinzip der Diskontinuität des Parlaments hergeleitet, daß die Geschäftsordnung jeweils nur für die Dauer der Wahlperiode des Bundestages gelte, der sie beschlossen hat (vgl. BVerfGE 1, 144 [BVerfG 06.03.1952 - 2 BvE 1/51] <148>). Es liegt nahe, diesen Grundsatz auch auf die Geschäftsordnung der Bundesregierung anzuwenden (a.A. Honnacker/Grimm, GOBReg, Kommentar, 1969, Einführung S. 27). Diese Frage bedarf hier aber keiner abschließenden Entscheidung. Auch auf der Grundlage der Annahme, daß die Geschäftsordnung mit dem jeweiligen Ende der Amtszeit einer Bundesregierung außer Kraft tritt, ist die Geltung dieser Geschäftsordnung im August 1984 nicht in Zweifel zu ziehen; denn wie bei der Geschäftsordnung des Bundestages übernimmt die neue Regierung die alte Geschäftsordnung stillschweigend und die Fortgeltung wird vom Bundespräsidenten stillschweigend genehmigt.

Über die rechtliche Qualifizierung der Geschäftsordnung der Bundesregierung besteht im einzelnen Streit. Teilweise wird sie als autonome Satzung, teilweise als Verfassungssatzung und teilweise auch als Institut eigener Art angesehen (vgl. die Nachweise bei Honnacker/Grimm, a.a.O. S. 24 f.; Liesegang in: von Münch, GG, 2. Aufl. 1983, Art. 65 Rdnr. 17). Auf diese Frage braucht hier jedoch ebenfalls nicht weiter eingegangen zu werden. Entscheidend ist, daß jedenfalls an der Rechtsverbindlichkeit der Geschäftsordnung für die Mitglieder der Bundesregierung kein Zweifel bestehen kann, da es sich um eine in der Verfassung selbst vorgesehene normative Regelung handelt. Als rechtsverbindliche Regelung bewirkt die Geschäftsordnung, daß Beschlüsse der Bundesregierung, die unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften zustande gekommen sind, nicht wirksam sind (so zutreffend Honnacker/Grimm, a.a.O. S. 26; a.A. von Mangoldt/Klein, GG, Bd. II, 2. Aufl. 1964, Art. 65 Bem. VI 1 b).

b)

Die Geschäftsordnung, die sich die Bundesregierung auf der Grundlage des Art. 65 Satz 4 GG gegeben hat, sieht das beim Erlaß der streitigen Änderungsverordnungen angewandte Verfahren vor. In § 20 Abs. 2 Satz 1 GOBReg heißt es, der Staatssekretär des Bundeskanzleramtes solle die Zustimmung der Mitglieder der Bundesregierung auf schriftlichem Wege einholen, wenn die mündliche Beratung einer Angelegenheit nicht erforderlich sei. Diese Formulierung läßt sprachlich sowohl die Deutung zu, daß Antrage und Antwort schriftlich zu ergehen haben, als auch die Auslegung, daß nur die Antrage schriftlich erfolgen müsse, während über die Form der Zustimmung nichts bestimmt werde. Der Wortlaut des § 20 Abs. 2 Satz 1 GOBReg schließt hiernach das Umlaufverfahren in seiner vorliegend praktizierten Form jedenfalls nicht aus. Dasselbe gilt für § 16 Abs. 4 GOBReg, wonach bei der Vorlage des Ministeriums zu bemerken ist, daß "ein Beschluß auf schriftlichem Wege ausreichen wird (§ 20 Abs. 2)", wenn keine mündliche Erörterung im Kabinett erforderlich ist. Die ausdrückliche Bezugnahme auf § 20 Abs. 2 macht deutlich, daß mit der Formulierung "Beschluß auf schriftlichem Wege" in dieser Bestimmung keine über die in Bezug genommene Vorschrift hinausgehende Regelung des Beschlußverfahrens getroffen werden sollte.

Bei der weiteren Ermittlung des Normgehalts des § 20 Abs. 2 Satz 1 GOBReg ist zu beachten, daß für die Auslegung der in der Verfassung vorgesehenen Geschäftsordnungen von Verfassungsorganen besondere Grundsätze gelten. Im Hinblick auf ihre Funktion und ihren Adressatenkreis ist bei dieser Auslegung, wie das Bundesverfassungsgericht für die Geschäftsordnung des Bundestages festgestellt hat (vgl. BVerfGE 1, 144 [BVerfG 06.03.1952 - 2 BvE 1/51] <148 f.>; 44, 308 <314>), insbesondere die Tradition und Praxis heranzuziehen, wie sie durch die historische und politische Entwicklung geformt worden sind.

Auf dieser Grundlage gewinnt die Feststellung entscheidendes Gewicht, daß zumindest seit Bestehen der Bundesrepublik das Beschlußverfahren der Bundesregierung außerhalb der Kabinettssitzungen stets in der Form gehandhabt worden ist, wie dies auch beim Erlaß der hier streitigen Änderungsverordnungen vom 6. August 1984 geschah. Das Gremium, das die Geschäftsordnung beschlossen hat, hat also stets den § 20 Abs. 2 Satz 1 in dem Sinne verstanden, daß Schriftform nur für die Einholung der Zustimmung durch den Staatssekretär des Bundeskanzleramtes erforderlich ist, während die Minister der Bundesregierung - mit Ausnahme des federführenden Ministers, der sonstigen beteiligten Minister und des Bundeskanzlers - sich darauf beschränken können, der Vorlage nicht zu widersprechen. Der Wortlaut des § 20 Abs. 2 Satz 1 GOBReg und die vorerwähnte Staatspraxis rechtfertigen den Schluß, daß das strittige Umlaufverfahren mit der Geschäftsordnung der Bundesregierung vereinbar ist.

Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß der Bundespräsident eine solche Regelung nicht genehmigt habe und diese daher nicht gemäß Art. 65 Satz 4 GG wirksam geworden sein könne. Die Antrage des Staatssekretärs des Bundeskanzleramtes an die Mitglieder der Bundesregierung wird, wie auch die von den Vorinstanzen beigezogenen Verwaltungsvorgänge belegen, stets informatorisch dem Chef des Bundespräsidialamtes zugeleitet. Der Bundespräsident ist mithin über die ständige Praxis der Beschlußfassung durch Schweigen auf eine entsprechende Antrage voll informiert. Da er zu keiner Zeit dagegen Widerspruch erhoben hat, ist davon auszugehen, daß auch er den § 20 Abs. 2 Satz 1 GOBReg in dem in der Staatspraxis gehandhabten Sinne versteht.

c)

Unter diesen Umständen könnte einem auf solchem Wege gefaßten Beschluß die rechtliche Anerkennung nur versagt werden, wenn das genannte Verfahren gegen höherrangiges Recht, insbesondere gegen Grundsätze des Verfassungsrechts verstieße. Das ist aber nicht der Fall.

Die Verfassung verlangt, daß Beschlüsse der Bundesregierung nach dem Mehrheitsprinzip zustande kommen. Das ergibt sich aus der demokratischen Ordnung, die Art. 20 Abs. 1 GG für das gesamte Staatswesen vorschreibt. Die Einhaltung des Mehrheitsprinzips steht aber bei dem streitigen Umlaufverfahren außer Zweifel. Dieses gewährleistet, daß jeweils mehrere Mitglieder der Bundesregierung - mindestens der federführende Minister und der Bundeskanzler oder sein Vertreter - ihre ausdrückliche Zustimmung zu der zu erlassenden Verordnung erteilt haben und daß von keinem Mitglied Widerspruch erhoben worden ist.

Diese formale Betrachtungsweise schöpft allerdings die von Verfassungs wegen an Beschlüsse der Bundesregierung zu stellenden Anforderungen nicht voll aus. Zwar schreibt das Grundgesetz ein bestimmtes Quorum für das Vorliegen der Beschlußfähigkeit nicht vor. Fehl geht auch die Vorstellung, ein Beschluß der Bundesregierung setze stets die Zustimmung von mehr als der Hälfte ihrer Mitglieder voraus. Das zeigen schon die Bedingungen, die für das Zustandekommen derartiger Beschlüsse in Kabinettssitzungen gelten und deren Vereinbarkeit mit der Verfassung außer Zweifel steht. Nach § 24 Abs. 1 GOBReg ist die Bundesregierung beschlußfähig, wenn einschließlich des Vorsitzenden die Hälfte der Bundesminister anwesend ist. Die Bundesregierung faßt ihre Beschlüsse sodann mit Stimmenmehrheit; bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden (§ 24 Abs. 2 GOBReg). Hiernach kann in einer Kabinettssitzung ein Regierungsbeschluß, selbst wenn man die Möglichkeit von Stimmenthaltungen außer acht läßt, mit Zustimmung nur eines Viertels der Regierungsmitglieder gefaßt werden.

Das Prinzip der repräsentativen Demokratie, in das nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG auch die Regierung einbezogen ist, wie auch die Bedeutung der der Bundesregierung als besonderem Verfassungsorgan übertragenen Aufgaben verlangen aber in jedem Fall eine Verfahrensgestaltung, die es rechtfertigt, die getroffenen Entscheidungen der Gesamtheit der Regierungsmitglieder zuzurechnen. Sie ist nur gegeben, wenn grundsätzlich alle Regierungsmitglieder in den Entscheidungsprozeß einbezogen werden und wenn jedem einzelnen von ihnen eine sachgerechte Möglichkeit der Mitwirkung eingeräumt wird (vgl. auch BVerfGE 44, 308 <316 ff.>). Diesen Anforderungen genügt das Umlaufverfahren in der von der Bundesregierung praktizierten Form.

Schon die Einleitung des Umlaufverfahrens setzt voraus, daß die mündliche Beratung in der Kabinettssitzung nach der übereinstimmenden Auffassung des federführenden Ministers und des Chefs des Bundeskanzleramtes nicht erforderlich ist. In Zweifelsfällen hat der Chef des Bundeskanzleramtes hierzu die Entscheidung des Bundeskanzlers herbeizuführen (§§ 16 Abs. 4, 20 Abs. 2 GOBReg). Darüber hinaus müssen neben dem federführenden Minister die übrigen beteiligten Minister der Vorlage ausdrücklich zugestimmt haben. Auf diese Art ist gewährleistet, daß Vorlagen, bei denen kontroverse Ansichten zu erwarten sind, von vornherein nicht ins Umlaufverfahren gelangen.

Den anderen Ministern muß die Vorlage sodann mit einer angemessenen Frist zugeleitet werden, so daß sie Gelegenheit haben, sich damit zu befassen. Dabei spielt die Frage, ob sich die Minister während der Äußerungsfrist an ihrem Amtssitz aufhalten, keine Rolle. Die Beklagte hat zu Recht darauf hingewiesen, daß die heute zur Verfügung stehenden Kommunikationssysteme es ermöglichen, ortsabwesende Regierungsmitglieder nahezu jederzeit zu erreichen und über eine im Umlaufverfahren zu verabschiedende Beschlußvorlage zu informieren. Durch eine entsprechende Organisation ihres Ministeriums können die Minister sicherstellen und stellen sie nach dem Vortrag der Beklagten sicher, daß diese Information in dem gebotenen Umfang tatsächlich erfolgt. Ist die Erreichbarkeit ausnahmsweise nicht gegeben oder ist ein Minister aus anderen Gründen an der Wahrnehmung seiner Dienstgeschäfte gehindert, so wird er von einem anderen für diesen Fall bestellten Regierungsmitglied vertreten. Schließlich fällt entscheidend ins Gewicht, daß schon der Widerspruch eines einzigen Ministers ausreicht, die Beschlußfassung im Umlaufverfahren zu verhindern.

Insgesamt ermöglicht es dieses Verfahren jedem Minister, sich nach sachlicher Prüfung für oder gegen die zugeleitete Beschlußvorlage zu entscheiden und diese Entscheidung wirksam im Kabinett zur Geltung zu bringen.

Hiernach besteht in der Gestalt der Geschäftsordnung der Bundesregierung eine rechtswirksame normative Regelung, die das Beschlußverfahren in Form der Mitteilung der zu beschließenden Verordnung an die Mitglieder der Bundesregierung unter Setzung einer Widerspruchsfrist zuläßt.

d)

Beim Erlaß der beiden hier maßgeblichen Änderungsverordnungen vom 6. August 1984 ist das Umlaufverfahren ohne Rechtsverstoß durchgeführt worden. Zwar war die den Bundesministern eingeräumte Widerspruchsfrist relativ knapp bemessen. Die Vorlagen wurden den Ministerien am Freitag, dem 3. August 1984, mittags per Telex zugeleitet. Die Widerspruchsfrist lief am Montag, dem 6. August, um 17.00 Uhr ab. Unter den gegebenen Umständen kann diese Fristsetzung aber nicht als unangemessen bewertet werden. Zum einen sah sich die Bundesregierung unter erheblichem Zeitdruck. Es war ihr erklärtes Ziel, den weiteren Export von Anlagenteilen für den Chemiekomplex in Samarra durch die Klägerin einer wirksamen Kontrolle zu unterstellen und gegebenenfalls zu verhindern. Da es sich um ein bereits in der Abwicklung befindliches Geschäft handelte, mußte jederzeit mit weiteren Lieferungen gerechnet werden. Zum anderen war die Dringlichkeit durch den gewählten Übermittlungsweg, die kurze Frist und die Kennzeichnung als Kabinettssache hinreichend deutlich gemacht. Für die Entscheidung, ob der Vorlage widersprochen werden solle, stand bei dieser Sachlage nicht nur mehr als ein voller Arbeitstag zur Verfügung. Es war vielmehr zumutbar, hierfür notfalls auch das Wochenende zu verwenden. Da der Text der beiden zu beschließenden Verordnungen sehr kurz war, konnte davon ausgegangen werden, daß der eingeräumte Zeitraum für eine sachgerechte Prüfung der Vorlagen ausreichte.

Keiner Feststellung bedarf in diesem Zusammenhang, wie viele Bundesminister sich während der ihnen eingeräumten Äußerungsfrist an ihrem Amtssitz aufhielten. Nach dem oben Ausgeführten ist diese Frage für die Rechtmäßigkeit des Umlaufverfahrens und der getroffenen Entscheidung ohne Bedeutung.

2.

Die angefochtene Entscheidung erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als zutreffend. Insbesondere fehlt den beiden Verordnungen vom 6. August 1984 nicht die nach Art. 80 Abs. 1 GG erforderliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage.

a)

Die Verordnungen sind auf § 27 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 2 Abs. 1 und § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG gestützt. Diese Vorschriften, die in Übereinstimmung mit Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG die Bundesregierung zum Erlaß von Rechtsverordnungen auf dem Gebiet des Außenwirtschaftsverkehrs ermächtigen, bestimmen in einer Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügenden Weise Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung.

Den Inhalt der der Bundesregierung eröffneten Regelungsmöglichkeiten legt § 7 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 AWG eindeutig fest. Danach dürfen durch Rechtsverordnung Beschränkungen des Außenwirtschaftsverkehrs angeordnet werden. Die Beschränkungen können darin bestehen, daß Rechtsgeschäfte und Handlungen allgemein oder unter bestimmten Voraussetzungen entweder einer Genehmigung unterworfen oder verboten werden.

Derartige Beschränkungen läßt § 7 Abs. 1 AWG zu, um die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland zu gewährleisten (Nr. 1), eine Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker zu verhüten (Nr. 2) oder zu verhüten, daß die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik erheblich gestört werden (Nr. 3). Den beiden letztgenannten hier relevanten Zweckbestimmungen wird in der Literatur teilweise die notwendige Bestimmtheit abgesprochen mit der Begründung, sie verwiesen letztlich lediglich auf politische Zweckmäßigkeitserwägungen der jeweiligen Bundesregierung und setzten damit deren Ermessen an die Stelle objektiv nachprüfbarer Eingriffsvoraussetzungen (vgl. Ipsen, Außenwirtschaft und Außenpolitik, Rechtsgutachten zum Rhodesien-Embargo, Stuttgart 1967. S. 44; Bryde in: Achterberg/Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. I, Rdnr. 747). Dem ist jedoch nicht zu folgen (ebenso u.a. OLG Hamburg, Beschluß vom 17. November 1975 - 2 Ss 45/74 Owi - NJW 1976 S. 1046 [OLG Hamburg 17.11.1975 - 2 Ss 45/74 OWi]; von Schenck, ZaöRV 1969 S. 288 ff.).

Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zwingt den Gesetzgeber, die Grenzen der der Exekutive mit der Verordnungsermächtigung übertragenen Gesetzgebungsmacht zu bedenken und diese nach Tendenz und Programm so genau zu umreißen, daß schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Dabei hält eine Ermächtigungsnorm der verfassungsrechtlichen Prüfung am Maßstab der zu Art. 80 Abs. 1 GG entwickelten Rechtsgrundsätze auch dann stand, wenn sich die dort geforderte Bestimmtheit durch Auslegung nach den allgemein gültigen Auslegungsmethoden ermitteln läßt (vgl. BVerfGE 58, 257 <277 m.w.N.>). Welche Bestimmtheitsanforderungen im einzelnen erfüllt sein müssen, ist von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme abhängig. Geringere Anforderungen sind vor allem bei vielgestaltigen Sachverhalten zu stellen oder wenn zu erwarten ist, daß sich die tatsächlichen Verhältnisse alsbald ändern werden (vgl. BVerfGE 58, 257 <277>; 76, 130 <143>). Andererseits muß die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird; greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, so müssen höhere Anforderungen an den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung gestellt werden, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert (vgl. BVerfGE 58, 257 [BVerfG 20.10.1981 - 1 BvR 640/80] <277 f.>; 62, 203 <210>). Gemessen an diesen Maßstäben sind die in § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG getroffenen Regelungen nicht zu beanstanden.

Festzuhalten ist zunächst, daß der Gesetzgeber die Zwecke, die allein den Erlaß von Rechtsverordnungen zur Beschränkung des Außenwirtschaftsverkehrs rechtfertigen können, ausdrücklich selbst festgelegt hat. Er hat sich dabei zwar einiger etwas unscharfer Begriffe bedient, deren Bedeutung im Grenzbereich schwierig zu ermitteln sein mag. Keinem dieser Begriffe ist jedoch eine bloße Verweisung auf die jeweilige politische Einschätzung der zur Rechtssetzung ermächtigten Regierung zu entnehmen. Vielmehr gibt schon der allgemeine Sprachgebrauch als das regelmäßig in erster Linie heranzuziehende Auslegungsmittel deutliche Anhaltspunkte für eine objektive und gegebenenfalls von den Gerichten vorzunehmende Klärung, was unter einer "Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker" oder auch unter einer "erheblichen Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland" zu verstehen ist. Hinzuweisen ist auch darauf, daß der Gesetzgeber in § 7 Abs. 2 AWG konkrete Fälle aufgezählt hat, in denen "insbesondere" von der Ermächtigung des § 7 Abs. 1 AWG Gebrauch gemacht werden darf. Nach den allgemein gültigen Auslegungsregeln lassen derartige - beispielhafte - Ergänzungen regelmäßig Schlüsse darauf zu, welche Vorstellungen über Art und Gewicht der möglichen Maßnahmen oder auch über die Bedeutung des zu schützenden Rechtsguts und den erforderlichen Grad seiner Gefährdung der im übrigen allgemein gefaßten gesetzlichen Regelung zugrunde liegen.

Es besteht kein Anlaß, an dieser Stelle umfassend zu klären, welche Fälle nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG den Erlaß von den Außenwirtschaftsverkehr beschränkenden Rechtsverordnungen ermöglichen. Entscheidend ist allein, daß eine solche Klärung unter Einsatz der üblichen Auslegungsregeln möglich ist.

Der bestehende Auslegungsbedarf begegnet auch unter dem Gesichtspunkt der Grundrechtsrelevanz der zu erlassenden Rechtsverordnungen keinen Bedenken. Insoweit ist einerseits zu berücksichtigen, daß die Grundrechte der von Beschränkungsmaßnahmen nach §§ 2 Abs. 1, 7 Abs. 1 AWG Betroffenen regelmäßig nicht erheblich beeinträchtigt werden. Zwar greifen derartige Maßnahmen in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit ein. Sie umfassen jedoch lediglich den Bereich der Berufsausübung, während sie den Bereich der Berufswahl unberührt lassen.

Andererseits fällt ins Gewicht, daß der in § 7 Abs. 1 AWG geregelte Problembereich äußerst vielgestaltige Sachverhalte umfaßt, deren präzisere Umschreibung in einer abstrakten Norm kaum möglich sein dürfte. Dabei geht es um die notwendige Reaktion auf Verhältnisse, die häufig einem schnellen Wandel unterliegen. Wollte der Gesetzgeber in diesem Bereich nicht eine zumindest partielle Handlungsunfähigkeit des Staates in Kauf nehmen, so blieb ihm nur der Weg einer in unbestimmten Rechtsbegriffen formulierten Verordnungsermächtigung, wie er sie in § 7 Abs. 1 AWG erteilt hat.

b)

Die Verordnungsermächtigung der §§ 2 Abs. 1, 7 Abs. 1 AWG verstößt auch nicht gegen den aus der demokratischen Ordnung des Grundgesetzes und dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitenden Parlamentsvorbehalt (a.A. Bryde, a.a.O. Rdnr. 747). Die Grundrechtsrelevanz der nach den genannten Vorschriften möglichen Maßnahmen begründet einen solchen Vorbehalt nicht, da ihr schon bei der Bestimmung der Ermächtigungsvoraussetzungen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Rechnung getragen wurde.

Diese Maßnahmen sind auch nicht wegen ihrer besonderen politischen Bedeutung einem umfassenden Parlamentsvorbehalt zu unterstellen. Das in diesem Zusammenhang verwendete Wort von der "ökonomischen Kriegserklärung" (Bryde a.a.O.) läßt außer acht, daß die zugelassenen Beschränkungen des Außenwirtschaftsverkehrs ein breites Spektrum umfassen, das von der Genehmigungspflicht für Ein- und Ausfuhr bestimmter Waren bis zum vollständigen Wirtschaftsembargo gegen ein bestimmtes Land reicht. Wenn überhaupt, so könnte allenfalls letzteres einer ökonomischen Kriegserklärung gleichgestellt werden. Ob daraus für eine solche Maßnahme die Geltung eines - über Art. 80 Abs. 1 GG hinausgehenden - Parlamentsvorbehalts abgeleitet werden kann, braucht hier nicht erörtert zu werden. Keinesfalls ließe sich daraus nämlich entnehmen, daß auch der übrige vorliegend allein interessierende Bereich möglicher Beschränkungen des Außenwirtschaftsverkehrs einem solchen Vorbehalt unterläge.

c)

Fehl geht auch die Auffassung der Klägerin, die streitigen Änderungsverordnungen hätten nicht auf die Ermächtigungsgrundlage des § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG gestützt werden können, weil die Verordnungsermächtigung für die Verhinderung des Exports der fraglichen Anlagen speziell in § 7 Abs. 2 Nr. 1 AWG geregelt sei, das dort vorausgesetzte Erfordernis einer auf die Durchführung einer gemeinsamen Ausfuhrkontrolle gerichteten internationalen Zusammenarbeit aber nicht gegeben gewesen sei.

Schon der Wortlaut des Gesetzes steht der Annahme entgegen, § 7 Abs. 2 AWG schließe bei Fehlen der in seiner Nr. 1 angesprochenen gemeinsamen Ausfuhrkontrolle im Rahmen internationaler Zusammenarbeit den Rückgriff auf die Ermächtigungsgrundlage des § 7 Abs. 1 AWG aus. Die Formulierung des § 7 Abs. 2 AWG, nach Abs. 1 könnten "insbesondere" die nachfolgend aufgeführten Geschäfte über Kriegsgerät und bestimmte andere Gegenstände beschränkt werden, bedeutet nach allgemeinem juristischen Sprachgebrauch, daß es sich lediglich um eine beispielhafte Aufzählung von Anwendungsfällen handelt, die die generelle Regelung weder ersetzt noch verdrängt.

Diese Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. Schon in der Begründung der Bundesregierung zum Entwurf des Außenwirtschaftsgesetzes ist festgehalten, die Verwendung des Wortes "insbesondere" lasse erkennen, daß eine beispielhafte Aufzählung vorliege (BT-Drs. 3/1285 S. 239). Im Gesetzgebungsverfahren wurde sodann von einigen Abgeordneten angeregt, das Wort "insbesondere" zu streichen. Das wurde im Außenhandelsausschuß abgelehnt mit der Begründung, die möglicherweise unter Absatz 1 fallenden Rechtsgeschäfte und Handlungen seien in Absatz 2 nicht vollständig aufgeführt, so daß die Aufzählung nur beispielhaften Charakter habe (BT-Drs. 3, zu 2386 S. 5). Dem ist der Gesetzgeber gefolgt.

Auch die übrigen in § 7 Abs. 2 AWG getroffenen Regelungen lassen keinen Raum für die Annahme, die in Nr. 1 angesprochenen Exportbeschränkungen für Waffen, Munition und Kriegsgerät (a), für Gegenstände, die bei der Entwicklung, Erzeugung oder dem Einsatz von Waffen, Munition und Kriegsgerät nützlich sind (b), oder für Konstruktionszeichnungen und sonstige Fertigungsunterlagen für die vorgenannten Gegenstände (c) hätten nur im Rahmen einer auf eine gemeinsame Ausfuhrkontrolle gerichteten internationalen Zusammenarbeit zugelassen werden sollen. Es wäre zum einen unverständlich, warum der Gesetzgeber Exportbeschränkungen für Waffen und anderes Kriegsgerät zwingend an diese Einschränkung geknüpft haben sollte, während er in Nr. 2 für die Ausfuhr von Gegenständen, die zur Durchführung militärischer Aktionen bestimmt sind, darauf verzichtet hat; zum anderen bestünde ein Widerspruch zu Abs. 2 Nr. 4, wonach Rechtsgeschäfte über gewerbliche Schutzrechte, Erfindungen, Herstellungsverfahren und Erfahrungen in bezug auf die in Nr. 1 bezeichneten Waren und sonstigen Gegenstände beschränkt werden können. Es wäre ein Wertungswiderspruch, Exportbeschränkungen für gewerbliche Schutzrechte von Kriegsgerät oder für darauf bezogene Herstellungsverfahren im Rahmen rein nationaler Aktionen zuzulassen, entsprechende Beschränkungen für den viel gefährlicheren Export der Waffen selbst oder ihrer Konstruktionszeichnungen aber zu unterbinden, solange keine darauf gerichtete internationale Zusammenarbeit zustande gekommen ist.

Diesen Überlegungen läßt sich nicht entgegenhalten, Exportbeschränkungen im nationalen Rahmen seien nicht geeignet, die in § 7 Abs. 1 AWG angesprochenen Ziele zu erreichen, weil sich der Kaufinteressent gegebenenfalls in einem anderen Land die gesuchten Waren beschaffen könne. Eine derartige Aussage läßt sich nicht verallgemeinern. Häufig schließen Leistungsstärke und Entwicklungsstand der Industrie eines bestimmten Lands die Möglichkeit aus, sich in einem anderen Land gleichwertig zu versorgen. Außerdem kann unter Umständen gerade eine zunächst nur von der Bundesrepublik Deutschland eingeführte Exportbeschränkung den Anstoß für eine internationale Zusammenarbeit auf diesem Sektor bilden. Daß dies auch der Bewertung des Gesetzgebers entspricht, belegt die inzwischen erfolgte Änderung des § 7 Abs. 2 Nr. 1 AWG durch das Gesetz vom 20. Juli 1990 (BGBl. 1 S. 1457). Danach ist die Beschränkung der Ausfuhr der in Nr. 1 aufgezählten Gegenstände zulässig "vor allem wenn die Beschränkung der Durchführung einer in internationaler Zusammenarbeit vereinbarten Ausfuhrkontrolle dient". Damit ist nunmehr ausdrücklich klargestellt, daß der internationalen Zusammenarbeit zwar bei der Exportkontrolle von Rüstungsgütern ein hohes Gewicht zukommt, daß aber die Durchführung nationaler Maßnahmen auf diesem Gebiet nicht von ihr abhängt.

d)

Der Erlaß der Änderungsverordnungen vom 6. August 1984 war durch die Ermächtigungsvorschriften des § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG gedeckt. Die Verordnungen stellten den Export von Anlagen, Anlagenteilen und sonstigen Ausrüstungsgegenständen, geeignet für die Untersuchung, Herstellung, Verarbeitung oder Erprobung von phosphororganischen Verbindungen, Lost oder anderen hochtoxischen Verbindungen unter einen Genehmigungsvorbehalt, sofern nicht Käufer- und Verbrauchsland Mitglied der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung waren.

Die Unterstellung solcher Exporte unter einen Genehmigungsvorbehalt dient dazu, eine Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker zu verhindern. Anlagen, die geeignet sind, chemische Kampfstoffe zu produzieren, stellen zumindest in der Hand von Staatsführungen, bei denen ein Mißbrauch nicht auszuschließen ist, eine Gefahr für das friedliche Zusammenleben der Völker dar.

Der Verdacht, daß deutsche Firmen an der Errichtung von Giftgasfabriken in Krisenregionen beteiligt sein könnten, ohne daß der deutsche Staat dagegen etwas unternehme, ist zudem geeignet, die Bundesrepublik Deutschland international in Verruf zu bringen.

Ein solcher Verdacht würde die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik sehr erheblich stören. Ein Genehmigungsvorbehalt für den Export von Anlagen, die möglicherweise im Zusammenhang mit der Produktion chemischer Kampfstoffe stehen, verfolgt daher den Zweck, eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik zu verhindern.

3.

Die Änderungsverordnungen zur Außenwirtschaftsverordnung vom 6. August 1984 sind auch im übrigen rechtswirksam.

a)

Nicht nachvollziehbar ist in diesem Zusammenhang der Vortrag der Klägerin, die in diesen Verordnungen getroffenen Regelungen seien nicht hinreichend bestimmt. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts, denen die Klägerin nicht widersprochen hat, waren die von ihr in den Irak zu liefernden Anlagen eindeutig bestimmt zur Herstellung phosphororganischer Verbindungen. Sie unterfielen daher ohne jeden Zweifel der Definition der ausfuhrgenehmigungspflichtigen Güter in der 53. Änderungsverordnung zur Ausfuhrliste, die die Eignung zur Herstellung phosphororganischer Verbindungen anspricht.

Dem kann die Klägerin nicht mit dem Argument begegnen, jede beliebige Schraube könne in einem Giftgaswerk Verwendung finden, so daß durch die genannten Verordnungen praktisch ein Genehmigungsvorbehalt für technische Güter ohne jede sachliche Beschränkung eingeführt worden sei. Dieser Einwand verkennt, daß nach dem offenkundigen Sinn der Regelung nur solche Güter der Genehmigungspflicht unterstellt werden sollten, die bestimmungsgemäß und erkennbar Teil einer Anlage zum Umgang mit hochtoxischen Stoffen waren.

Der Hinweis, daß die Bundesregierung den Genehmigungsvorbehalt in der Siebenundsechzigsten Verordnung zur Änderung der Ausfuhrliste vom 20. Februar 1990 wesentlich enger gefaßt habe, führt in diesem Zusammenhang nicht weiter. Er besagt nichts darüber, ob die ursprüngliche Regelung den Bürger hinreichend deutlich die ihm auferlegten Beschränkungen erkennen ließ. Das aber steht - zumal für die von der Klägerin zur Ausfuhr gestellte Anlage - außer Frage.

b)

Fehl geht schließlich die Ansicht der Klägerin, die Änderungsverordnungen verstießen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Verordnungen haben für den Export von Gegenständen, bei denen der Verdacht, sie könnten zur Produktion chemischer Waffen benutzt werden, lediglich einen Genehmigungsvorbehalt eingeführt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 AWG war die Genehmigung zu erteilen, wenn zu erwarten war, daß die Durchführung des Geschäfts die in § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG genannten Zwecke nicht oder nur unwesentlich gefährdete. In anderen Fällen konnte die Genehmigung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 AWG erteilt werden, wenn das volkswirtschaftliche Interesse an der Vornahme des Geschäfts die damit verbundene Beeinträchtigung der durch die Verordnung geschützten Güter überwog. Hiernach hatte jeder Betroffene die Möglichkeit, im Genehmigungsverfahren darzutun, daß die durch den Vorbehalt gesicherten öffentlichen Interessen eine Verhinderung seines Exportgeschäfts nicht rechtfertigen. Diesen Versuch hat die Klägerin nicht unternommen.

4.

Entsprechend dem Antrag der Beklagten ist das Berufungsurteil in vollem Umfang aufzuheben. Die Aufhebung bezieht sich mithin auch auf die Verfahrenseinstellung hinsichtlich des zunächst von der Klägerin in erster Linie verfolgten Verpflichtungsantrages, weil das Urteil auch insoweit Bundesrecht verletzt.

Es lag keine teilweise Erledigung des Rechtsstreits vor, die in entsprechender Anwendung von § 125 Abs. 1 i.V.m. § 92 Abs. 2 VwGO die Einstellung hätte rechtfertigen können. Zwar haben die Beteiligten übereinstimmende Erledigungserklärungen abgegeben. Diese standen jedoch im Widerspruch zu den Anträgen und dem sonstigen Vorbringen der Parteien und entsprachen ersichtlich nicht deren prozessualen Absichten. Sie durften daher nicht zur Entscheidungsgrundlage gemacht werden (§ 88 VwGO).

Die Klägerin hat den Rechtsstreit mit einem Antrag weitergeführt, der die Feststellung zum Gegenstand hatte, daß die Verweigerung der - zunächst in erster Linie begehrten - zollamtlichen Abfertigung rechtswidrig war. Sie ist mithin von der Verpflichtungs- zur Fortsetzungsfeststellungsklage übergegangen. Dies stellte keine Klageänderung dar. Für eine teilweise Erledigungserklärung war unter diesen Umständen kein Raum. Damit fehlt auch die Grundlage für Verteilung von Verfahrenskosten nach § 161 Abs. 2 VwGO.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.