I.

Der Kläger wendet sich gegen einen Widerspruchsbescheid des Beklagten, mit dem ein Bescheid über den Vorrang von Investitionen nach § 3 a des Vermögensgesetzes a.F. aufgehoben worden ist.

Im Jahre 1979 wurde das in G. (Mecklenburg-Vorpommern) gelegene 2999 qm große Grundstück Flur 1, Flurstück 171, dessen Eigentümerin Frau E.J. war, auf der Grundlage des Aufbaugesetzes vom 6. September 1950 zum Zwecke des Baus von Eigenheimen in Volkseigentum überführt. Zum Rechtsträger wurde der Rat der Gemeinde G. bestimmt. Die Beigeladenen zu 3 und 4 errichteten kraft eines ihnen verliehenen Nutzungsrechts auf dem Grundstück ein Eigenheim.

Im August 1990 meldeten die Beigeladenen zu 1 und 2 als Erben von Frau E.J. einen Anspruch auf Rückübertragung des enteigneten Grundstücks an.

Mit notariellem Vertrag vom 21. November 1990 verkaufte die Gemeinde G. das mit dem Eigenheim der Beigeladenen zu 3 und 4 bebaute 500 qm große Flurstück 171/4 und eine weitere angrenzende Teilfläche des früheren Flurstücks 171 von 952 qm an die Beigeladenen zu 3 und 4. Nach Bildung des neuen Flurstücks 171/7 erklärten die Vertragsparteien in der notariellen Urkunde vom 4. November 1991 hinsichtlich beider verkaufter Flurstücke die Auflassung.

Mit Bescheid vom 29. Januar 1992 stellte die Gemeinde G. fest, daß der Verkauf des Flurstücks Nr. 171/7 an die Beigeladenen zu 3 und 4 einem investiven Zweck im Sinne des § 3 a des Vermögensgesetzes diene. Zur Begründung führte sie aus, die Beigeladenen zu 3 und 4 beabsichtigten die Errichtung einer Zahnarztpraxis auf dem Grundstück mit einem Investitionsvolumen von 500.000 DM. Dadurch würden mindestens drei Arbeitsplätze geschaffen.

Gegen diesen Bescheid erhob der Beigeladene zu 1 Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Juni 1992 gab der Beklagte dem Widerspruch statt und hob den Bescheid vom 29. Januar 1992 auf. Zur Begründung führte er aus, der Beigeladene zu 1 sei von der Gemeinde vor Erlaß des Bescheids nicht ordnungsgemäß angehört worden; ferner habe der Gemeinde kein Vorhaben- und kein Finanzierungsplan des Investors vorgelegen.

Am 27. Juli 1992 hat die Gemeinde G., die kurz zuvor durch Verordnung des Landes Mecklenburg-Vorpommern dem Amt M. zugeordnet worden war, gegen den Widerspruchsbescheid vom 25. Juni 1992 Anfechtungsklage erhoben. Nachdem das neugebildete Amt am 1. Januar 1993 seine Tätigkeit aufgenommen hatte, hat es mit Schriftsatz vom 22. Juli 1993 erklärt, daß es den Rechtsstreit anstelle der Gemeinde G. fortführe.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 15. September 1993 als unzulässig abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Zwar sei der Kläger prozeßführungsbefugt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 3 der Amtsordnung für das Land Mecklenburg-Vorpommern werde eine amtsangehörige Gemeinde im gerichtlichen Verfahren vom Amt vertreten; diese Vorschrift begründe zugunsten des Amtes eine gesetzliche Prozeßstandschaft. Der Kläger sei jedoch nicht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, denn es sei ausgeschlossen, daß die Gemeinde G. durch den Widerspruchsbescheid vom 25. Juni 1992 in eigenen Rechten verletzt worden sei. Der Erlaß von Bescheiden nach dem inzwischen aufgehobenen § 3 a des Vermögensgesetzes gehöre nicht zu den vom Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde geschützten Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft; vielmehr habe es sich dabei um eine staatliche Aufgabe gehandelt.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Revision eingelegt, mit der er seinen Antrag auf Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 25. Juni 1992 weiterverfolgt. Zur Begründung führt er aus: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe die Gemeinde G. beim Erlaß des Bescheids vom 29. Januar 1992 in Wahrnehmung eigener Aufgaben gehandelt. Der Erlaß von Bescheiden nach § 3 a des Vermögensgesetzes durch die verfügungsberechtigten Gemeinden habe der Förderung von Investitionen und der Verbesserung der Wirtschaftsstruktur gedient. Hierbei handele es sich um Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die dem Schutz der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie unterfielen. Ebenso sei auch der Verkauf von Grundstücken, über die die Gemeinde verfügen könne, ihren Selbstverwaltungsaufgaben zuzurechnen. Der Verkauf des für die Investition benötigten Grundstücks und der Erlaß des entsprechenden Investitionsvorrangbescheids dürften nicht voneinander getrennt werden.

Der Beklagte beantragt,

und erwidert: Das Verwaltungsgericht habe dem Kläger zu Recht die Klagebefugnis abgesprochen. Die Entscheidung über den Vorrang einer Investition vor dem Rückübertragungsanspruch des Alteigentümers werde von der zuständigen Gemeinde nicht in eigener Verantwortung getroffen. Das Vermögensgesetz regele die Zuordnung von Vermögenswerten, die durch staatliche Eingriffe entzogen worden seien; dies sei keine örtliche Angelegenheit im Sinne der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG.

Die Beigeladenen zu 3 und 4 unterstützen das Revisionsvorbringen des Klägers; die Beigeladenen zu 1 und 2 schließen sich dem Revisionsantrag und dem Revisionsvorbringen des Beklagten an.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als unzulässig abgewiesen. Zwar darf der Kläger nach den auf der Auslegung und Anwendung von irrevisiblem Landesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) beruhenden und daher für den erkennenden Senat verbindlichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts die Rechte der Gemeinde G. im eigenen Namen vor Gericht verfolgen. Er ist jedoch nicht im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, denn er kann nicht geltend machen, daß die Gemeinde G. durch den angefochtenen Widerspruchsbescheid vom 25. Juni 1992 in ihren Rechten verletzt ist.

1.

Die Gemeinde G. ist nicht dadurch in ihrem verfassungsrechtlich gewährleisteten Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) beeinträchtigt worden, daß der Beklagte eine ihren Bescheid vom 29. Januar 1992 aufhebende Widerspruchsentscheidung getroffen hat. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, gehörte der Erlaß von Bescheiden nach der durch das Zweite Vermögensrechtsänderungsgesetz vom 14. Juli 1992 (BGBl I S. 1257) mit Wirkung zum 22. Juli 1992 aufgehobenen Bestimmung des § 3 a VermG nicht zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten der zuständigen Gemeinde, sondern war ihr als staatliche Aufgabe übertragen. Im übertragenen Wirkungskreis kann die Gemeinde durch eine Entscheidung der nach § 73 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zuständigen staatlichen Widerspruchsbehörde grundsätzlich nicht in eigenen Rechten verletzt sein (vgl. Urteil vom 29. Juni 1983 - BVerwG 7 C 102.82 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 13; Urteil vom 20. April 1994 - BVerwG 11 C 17.93 - DVBl 1994, 1194).

Mit der Vorschrift des § 3 a VermG wollte der Gesetzgeber möglichst effektive Voraussetzungen dafür schaffen, daß Vermögenswerte, deren Rückübertragung nach dem Vermögensgesetz beansprucht wurde, gleichwohl von dritten Personen (Investoren) für Investitionszwecke in Anspruch genommen werden konnten. Die Vorschrift ist mithin Ausdruck des Prinzips "Vorrang von Investitionen vor Rückgabe", das den Restitutionsgrundsatz nach dem Vermögensgesetz modifiziert und ergänzt. Dementsprechend war bereits dem Vermögensgesetz in seiner ursprünglichen Fassung vom 23. September 1990 (BGBl II S. 1159) das Gesetz über besondere Investitionen in der Deutschen Demokratischen Republik vom selben Tage - InvG - (BGBl II S. 1157) beigegeben. Dieses Gesetz nahm sinngemäß auf § 3 Abs. 3 VermG Bezug, wonach zum Schutz des Restitutionsberechtigten Verfügungen über anmeldebelastete Vermögenswerte verboten sind, und sah die Möglichkeit vor, den Verfügungsberechtigten abweichend von dieser Regelung durch einen Bescheid zur Veräußerung eines Grundstücks oder Gebäudes zu ermächtigen, wenn besondere Investitionszwecke vorlagen (§ 1 Abs. 1 InvG). Für die Bescheinigung dieser Zwecke waren die Landratsämter oder die Stadtverwaltungen der kreisfreien Städte (§ 2 Abs. 1 InvG) und damit dieselben Behörden zuständig, die über die Rückgabe des betreffenden Vermögenswerts zu entscheiden hatten (§§ 24, 28 Abs. 1 VermG). Es handelte sich daher bei der Entscheidung über den Vorrang von Investitionen um eine besondere vermögensrechtliche Aufgabenzuständigkeit der genannten Behörden, die mit ihren Aufgaben nach dem Vermögensgesetz in einem engen inneren Zusammenhang stand. Nach § 22 Abs. 1, § 23 VermG werden die Vorschriften des Vermögensgesetzes von den neuen Bundesländern und dem Land Berlin als eigene Aufgaben durchgeführt. Infolgedessen sind die Landratsämter und Stadtverwaltungen der kreisfreien Städte (§§ 24, 28 Abs. 1 und 2 VermG) beim Vollzug dieses Gesetzes im übertragenen Wirkungskreis tätig (vgl. Urteil vom 24. Juni 1993 - BVerwG 7 C 14.92 - Buchholz 112 § 28 VermG Nr. 1; Beschluß vom 7. Dezember 1993 - BVerwG 7 B 208.93 - Buchholz 112 § 28 Nr. 2). Dasselbe traf auch für ihre Entscheidungszuständigkeiten nach § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 InvG zu.

Mit dem Gesetz zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen vom 22. März 1991 - PrHBG - (BGBl I S. 766) wurde das Verfahren über die Bescheinigung besonderer Investitionszwecke auf Unternehmen ausgedehnt, indem § 3 VermG um die neuen Absätze 6 und 7 erweitert wurde. Zugleich wurde die "Supervorfahrtsregelung" des § 3 a VermG geschaffen. Diese Regelung unterschied sich von den übrigen - teils fortbestehenden, teils neu eingefügten - Regelungen über den Investitionsvorrang dadurch, daß nach ihr erstmals der Verfügungsberechtigte selbst über den Investitionsvorrang zu entscheiden hatte. Die Zahl der am Verfahren Beteiligten (Verfügungsberechtigter, Behörde, Investor, Restitutionsberechtigter) wurde also vom Gesetzgeber, soweit er die "Supervorfahrt" eröffnete, im Interesse der Erleichterung und Beschleunigung des Verfahrens um einen Beteiligten verringert; Verfügungsberechtigter und Behörde fielen nunmehr in einer Person zusammen. Aus diesem Grund war die Entscheidung nach § 3 a VermG von der jeweils verfügungsberechtigten öffentlich-rechtlichen Gebietskörperschaft und, sofern die Treuhandanstalt verfügungsberechtigt war, von dieser zu treffen. Eine ähnliche Zuständigkeitsregelung ist im derzeit geltenden Investitionsvorranggesetz enthalten, das seit dem 22. Juli 1992 alle bisherigen Vorschriften über den Vorrang von Investitionen ersetzt hat; danach kann sich jeder Verfügungsberechtigte, sofern er keine "Privatperson", sondern ein an Gesetz und Recht gebundener Träger öffentlicher Verwaltung ist, unter den im Investitionsvorranggesetz genannten Voraussetzungen selbst von dem Verfügungsverbot des § 3 Abs. 3 VermG befreien (§ 4 Abs. 2 InVorG). Durch diese Neugestaltung des Verfahrens hat sich indes der Inhalt der zu erledigenden Aufgabe nicht gewandelt; es geht nach wie vor um die Prüfung, ob das vermögensrechtliche Verfügungsverbot ausnahmsweise zu Investitionszwecken außer acht bleiben darf. Diese Prüfung obliegt der verfügungsberechtigten Gemeinde ebenso wie jedem anderen öffentlich-rechtlich verfaßten Verfügungsberechtigten entsprechend der gesetzlichen Aufgabenqualifikation in § 22 Abs. 1, § 23 VermG als eine vom Staat übertragene Aufgabe.

2.

Eine mögliche Verletzung der Rechte der Gemeinde G. läßt sich auch nicht aus dem Umstand herleiten, daß sie durch die Aufhebung des Bescheids vom 29. Januar 1992 in ihrer privatrechtlichen Stellung als Verfügungsberechtigte beeinträchtigt worden ist.

Wie sich aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt, war die Gemeinde G. deswegen zur Entscheidung über den Investitionsvorrang berufen, weil sie hinsichtlich des von der Entscheidung betroffenen Grundstücks verfügungsberechtigt war. Ihre Verfügungsberechtigung folgte aus § 6 Abs. 1 Buchst. a des Vermögenszuordnungsgesetzes vom 22. März 1991 (BGBl I S. 766, 784), der dem heutigen § 8 Abs. 1 Buchst. a VZOG entspricht. Danach sind die Gemeinden, Städte und Landkreise zur Verfügung über ehemals volkseigene Grundstücke und Gebäude befugt, sofern sie selbst oder ihre Organe zum Zeitpunkt der Verfügung als Rechtsträger des betroffenen Grundstücks oder Gebäudes im Grundbuch eingetragen sind. Diese Verfügungsbefugnis erfüllt zugleich sämtliche Merkmale der Verfügungsberechtigung im Sinne von § 2 Abs. 3 Satz 1 VermG (vgl. Neuhaus in: Fieberg/Reichenbach, VermG, Kommentar, Stand Mai 1994, § 2 VermG Rn. 43 f.; Nolting in: Kimme, Offene Vermögensfragen, Band I, Stand Oktober 1994, § 2 VermG Rn. 24). Da die Beigeladenen zu 1 und 2 im August 1990 einen vermögensrechtlichen Rückübertragungsanspruch angemeldet hatten, hatte die Gemeinde G. mit der Veräußerung des Grundstücks an die Beigeladenen zu 3 und 4 im November 1991 gegen ihre Pflicht nach § 3 Abs. 3 VermG verstoßen, Verfügungen über das Grundstück zu unterlassen. Mit dem Erlaß des Bescheides nach § 3 a VermG war beabsichtigt, diesen Rechtsverstoß zu heilen und den Vollzug des Veräußerungsvertrages im Grundbuch zu ermöglichen (vgl. § 3 a Abs. 8 VermG). Die Gemeinde war daher am Investitionsvorrangverfahren nicht nur als entscheidungsberechtigte Behörde, sondern darüber hinaus auch in der Rolle des privatrechtlichen Verfügungsberechtigten beteiligt, der von seiner Verfügungsberechtigung verbotswidrig Gebrauch gemacht hatte. Da sie aufgrund des Bescheids vom 29. Januar 1992 nachträglich das Recht zum Abschluß eines Veräußerungsvertrags erwarb, den sie bislang wegen § 3 Abs. 3 VermG nicht hatte abschließen dürfen, wurde sie durch diesen Bescheid in ihrer privatrechtlichen Stellung als Verfügungsberechtigte begünstigt und durch die gegenteilige Entscheidung des Beklagten im Widerspruchsbescheid vom 25. Juni 1992 in derselben Rechtsstellung beeinträchtigt.

Dennoch ist eine Verletzung der Rechte der Gemeinde durch den Widerspruchsbescheid ausgeschlossen, weil ihr der aufgehobene Bescheid vom 29. Januar 1992 auch unter dem Gesichtspunkt seiner privatrechtlichen Folgen keinen Schutz gegen seine Aufhebung im Widerspruchsverfahren bot. Denn dieser Bescheid beschränkte sich auf die Feststellung, daß die Veräußerung des in ihm genannten Vermögenswerts einem investiven Zweck diene und daß infolgedessen § 3 Abs. 3 bis 5 VermG auf die Veräußerung nicht anwendbar sei. In diesem Tenor des Bescheids, der nach dem derzeit geltenden Investitionsvorranggesetz ebenso zu lauten hätte (§ 2 Abs. 1 und 2, § 8 Abs. 1 InVorG), spiegelt sich der Umstand wider, daß das Verfahren über den Vorrang von Investitionen nicht im Interesse des Verfügungsberechtigten, sondern allein zur Förderung des raschen wirtschaftlichen Aufschwungs in den neuen Bundesländern durchgeführt wird. Zwar erlangt der Verfügungsberechtigte durch den Bescheid in dem Umfang, in dem darin das Verfügungsverbot nach § 3 Abs. 3 VermG für unanwendbar erklärt wird, eine bisher nicht innegehabte privatrechtliche Rechtsmacht. Doch beruht diese Verbesserung seiner persönlichen Rechtsstellung nicht auf einem entsprechenden, gerade hierauf gerichteten Regelungsausspruch der Behörde, sondern ausschließlich auf der im öffentlichen Interesse getroffenen Feststellung, daß der jeweilige Vermögenswert abweichend von § 3 Abs. 3 VermG zur Verwendung für einen bestimmten investiven Zweck zur Verfügung steht. Der Verfügungsberechtigte wird mithin durch den Bescheid nicht unmittelbar, sondern nur im Sinne eines Rechtsreflexes begünstigt. Da ihm in dem Bescheid keine eigenen Rechte zuerkannt werden, steht ihm auch kein Anspruch darauf zu, daß der Bescheid, sofern er einmal rechtmäßig erlassen worden ist, auf den Widerspruch des Restitutionsberechtigten von der Widerspruchsbehörde als rechtmäßig bestätigt wird. Vielmehr erwirbt er mit dem Bescheid nur die rechtlich ungesicherte und von der Aufhebung des Bescheids im Widerspruchsverfahren bedrohte Möglichkeit, über den betreffenden Vermögenswert ohne Verstoß gegen § 3 Abs. 3 VermG zu verfügen. Insoweit ähnelt die Rechtsstellung des Verfügungsberechtigten derjenigen des Investors; auch dieser erlangt mit dem Investitionsvorrangbescheid lediglich eine Erwerbschance, die unter dem Vorbehalt der Aufhebung des Bescheids in einem vom Restitutionsberechtigten eingeleiteten Widerspruchs- oder Klageverfahren steht (vgl. Urteil vom 13. Oktober 1994 - BVerwG 7 C 15.94 - Buchholz 113 § 4 InVorG Nr. 3).

Das verfassungsrechtliche Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) führt zu keinem anderen Ergebnis. Allerdings kann die Aufhebung eines Investitionsvorrangbescheids - gleiches gilt für die Aufhebung eines Bescheids nach § 3 a VermG - für den Verfügungsberechtigten mit einschneidenden Folgen verbunden sein. Solche Folgen können insbesondere dann eintreten, wenn der Bescheid zum Zeitpunkt seiner Aufhebung bereits durch Übereignung des Vermögenswerts vollzogen war. In diesen Fällen ist gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 InVorG der investive Vertrag rückabzuwickeln; ferner kann der Verfügungsberechtigte dem Investor oder - bei einer Weiterveräußerung des Vermögenswerts - dem Restitutionsberechtigten zum Schadensersatz verpflichtet sein (§ 12 Abs. 3 Satz 2 InVorG i.V.m. § 7 <früher § 20> Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 5 GVO; zur Rechtslage vor dem Inkrafttreten des Investitionsvorranggesetzes s. Uechtritz, BB 1992, 581 <585 ff.>[BAG 13.11.1991 - 7 ABR 5/91]). Da jedoch ein anmeldebelasteter Vermögenswert nur nach Maßgabe eines den investiven Vertrag billigenden Bescheids an den Investor veräußert werden darf, müssen die Vertragspartner von vornherein mit der Möglichkeit rechnen, daß der Bescheid auf den Widerspruch oder die Klage des Restitutionsberechtigten aufgehoben wird und daß der investive Vertrag auf diese Weise die rechtliche Grundlage verliert. Sie handeln mithin, wenn sie den Bescheid gleichwohl vor seiner Bestandskraft vollziehen, grundsätzlich auf eigenes Risiko. Der erkennende Senat hat dies bereits in seinem Urteil vom 13. Oktober 1994 - BVerwG 7 C 15.94 - (a.a.O. S. 5) für den Investor ausgesprochen; für den gleichfalls durch den Investitionsvorrangbescheid nur mittelbar begünstigten Verfügungsberechtigten gilt nichts anderes. Wenn das Investitionsvorranggesetz unter bestimmten Voraussetzungen (= nicht fristgerechte oder erfolglose Anrufung des Verwaltungsgerichts im einstweiligen Rechtsschutzverfahren und nachhaltiger Beginn der zugesagten Investitionen) dem investiven Vertrag trotz späterer Aufhebung des Investitionsvorrangbescheids dauerhaften Bestand verleiht (§ 12 Abs. 3 Satz 4 InVorG), so bestätigt dies nur, daß das Gesetz den Vertragspartnern im übrigen gegen die nachteiligen privatrechtlichen Folgen der Aufhebung keinen Schutz gewährt. Auch in dieser Hinsicht lassen sich die auf den Investor bezogenen Ausführungen in dem genannten Urteil vom 13. Oktober 1994 - BVerwG 7 C 15.94 - (a.a.O. S. 5 f.) auf den Verfügungsberechtigten übertragen. Dasselbe gilt für die dortigen Ausführungen (a.a.O. S. 7) zur Reichweite der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG.

3.

Schließlich läßt sich nach dem soeben Gesagten die Möglichkeit einer Verletzung der Rechte der Gemeinde G. auch nicht mit der Erwägung begründen, die Gemeinde sei durch die Aufhebung des Bescheids vom 29. Januar 1992 an der Verwirklichung eines Veräußerungsentschlusses gehindert worden, der seinerseits unter dem Schutz der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG stehe. Insoweit mag zugunsten des Klägers unterstellt werden, daß die Gemeinde G. mit der Veräußerung des Flurstücks 171/7 an die Beigeladenen zu 3 und 4 von ihrem Selbstverwaltungsrecht Gebrauch gemacht hat (vgl. dazu Urteil vom 24. November 1994 - BVerwG 7 C 25.93 - DVBl 1995, 238 <241 f.>[BVerwG 24.11.1994 - 7 C 25/93]). Doch ist das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nur "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet. Zu diesen Gesetzen gehören auch die Regelungen, die die Rechtsstellung des Verfügungsberechtigten im Falle der Aufhebung eines Bescheids über den Vorrang von Investitionen bestimmen. Der Gemeinde stehen bei der Veräußerung eines ihr eigentumsrechtlich zugeordneten anmeldebelasteten Vermögenswerts keine besseren Rechte zu als jedem anderen Verfügungsberechtigten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.