Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.07.1989, Az.: BVerwG 5 C 51/87

I.

Die Kläger, Teilnehmer am Flurbereinigungsverfahren M.-Süd, wenden sich gegen die Anordnung dieses Verfahrens.

Im Hinblick darauf, daß für die durch M. führende Bundesstraße 258 (B 258) eine Stadtumgehung geplant ist, für die das straßenrechtliche Planfeststellungsverfahren im August 1981 eingeleitet und durch - bestandskräftigen - Planfeststellungsbeschluß vom 2. Dezember 1985 abgeschlossen wurde, beantragte die Bezirksregierung K. - Enteignungsbehörde - im Juni 1984, ein Flurbereinigungsverfahren nach § 87 des Flurbereinigungsgesetzes - FlurbG - einzuleiten. Nachdem im Oktober 1984 eine Aufklärungsversammlung stattgefunden und sich die Landwirtschaftskammer im Anschluß daran mit der in Aussicht genommenen Verteilung des Landverlustes einverstanden erklärt hatte, ordnete die Bezirksregierung K. - obere Flurbereinigungsbehörde - die Flurbereinigung mit Beschluß vom 12. Dezember 1984 an. Dieser ist außer auf § 87 FlurbG auch auf § 1 FlurbG gestützt, weil - so die Begründung - von den Voraussetzungen her die Ziele der allgemeinen Flurbereinigung nach dieser Vorschrift ebenfalls Berücksichtigung finden könnten. Im Zusammenhang mit dem Bau der Umgehung für die B 258 gehe es darum, den durch das Unternehmen entstehenden Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern zu verteilen und Nachteile für die allgemeine Landeskultur zu vermeiden. Das Flurbereinigungsgebiet umfaßt für beide Verfahren einheitlich eine Fläche von insgesamt rund 1 090 ha. Für die Umgehungsstraße mit Nebenanlagen werden rund 26 ha Grundflächen benötigt.

Die gegen den Flurbereinigungsbeschluß eingelegten Widersprüche blieben ohne Erfolg. Der daraufhin erhobenen Anfechtungsklage hat das Flurbereinigungsgericht stattgegeben, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der angefochtene Flurbereinigungsbeschluß sei rechtswidrig und verletze die Kläger in ihren Rechten. Zwar lägen die Voraussetzungen des § 87 FlurbG für die Einleitung einer Unternehmensflurbereinigung teilweise vor. Die Grundlage hierfür bilde das nach dem Bundesfernstraßengesetz - FStrG - durchgeführte Planfeststellungsverfahren mit dem Planfeststellungsbeschluß vom 2. Dezember 1985. Die Enteignung sei im Sinne des § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG zulässig, weil sie nach § 19 Abs. 1 FStrG zur Ausführung eines förmlich festgestellten Straßenbauvorhabens gestattet sei. Wenn die Kläger darauf hinwiesen, daß eine Vielzahl von Eigentümern bereit sei, die in Anspruch genommenen Flächen freihändig zu verkaufen, so ändere dies an der Zulässigkeit der Enteignung nichts. Denn selbst die Kläger behaupteten nicht, daß sämtliche Eigentümer der betroffenen Flächen zur freihändigen Landabgabe bereit seien. Abgesehen davon setze die Einleitung der Unternehmensflurbereinigung nicht voraus, daß zwischen dem Träger des Unternehmens und den von der öffentlichen Straße betroffenen Grundstückseigentümern Verhandlungen über den freihändigen Erwerb der zum Straßenbau erforderlichen Grundflächen stattgefunden haben. Erfüllt sei auch die weitere Voraussetzung des § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG, daß durch die Enteignung ländliche Grundstücke in großem Umfange in Anspruch genommen würden. Denn bei einem Landbedarf von insgesamt etwa 26 ha führe die Verwirklichung des Unternehmens für eine Vielzahl von landwirtschaftlichen Betrieben zu nicht unerheblichen Eingriffen.

Der Beklagte habe jedoch den durch die Stadtumgehung entstehenden Landverlust auf einen zu großen Kreis von Eigentümern verteilt. Der größere Kreis von Eigentümern sei im Einzelfall so zu bestimmen, daß er zu einer zumutbaren Verteilungsquote für die betroffenen Teilnehmer führe, könne jedoch nicht so weit gezogen werden, daß diese Quote kaum noch ins Gewicht falle. Wie sich aus dem Vergleich der Vorschriften über den Landabzug bei der Regel- und bei der Unternehmensflurbereinigung ergebe, müsse sich die Verteilungsquote des Landverlustes mindestens im Bereich eines Flächenanteils von 5 % der gesamten Verfahrensfläche der Unternehmensflurbereinigung halten. Demgegenüber habe der Beklagte im vorliegenden Fall den durch die Stadtumgehung entstehenden Landverlust mit einer Quote von rund 2,6 % verteilt und damit den gesetzlich zugelassenen größeren Kreis von Eigentümern in unvertretbarem Umfange ausgedehnt. Auch das Verfahrensgebiet der Unternehmensflurbereinigung habe er rechtsfehlerhaft abgegrenzt.

Nicht zulässig sei es, den Flurbereinigungsbeschluß insoweit aufrechtzuerhalten, als der Beklagte mit ihm zugleich eine Regelflurbereinigung angeordnet habe. Die gesetzlichen Voraussetzungen für diese Verfahrensart lägen zwar im gesamten Verfahrensgebiet vor. Jedoch habe die Behörde in den Gründen ihrer Entscheidung nicht zum Ausdruck gebracht, daß die Regelflurbereinigung auch dann durchgeführt werden solle, wenn die Anordnung der Zweckflurbereinigung, die bei der Verfahrenseinleitung ersichtlich im Vordergrund gestanden habe, keine Rechtswirksamkeit erlange.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten, mit der er die Aufhebung des Urteils und die Abweisung der Klage erreichen will. Er rügt vor allem eine Verletzung der §§ 1, 7 und 87 FlurbG.

Hinsichtlich des Klägers zu 7 ist das Verfahren in der mündlichen Verhandlung vom 6. Juli 1989 eingestellt worden, nachdem die Klage insoweit mit Einwilligung des Beklagten zurückgenommen worden war. Die übrigen Kläger verteidigen das angefochtene Urteil und tragen ergänzend insbesondere vor: Der Flurbereinigungsbeschluß vom 12. Dezember 1984 sei auch deswegen aufzuheben, weil er nicht ordnungsgemäß bekanntgemacht worden sei. Ein weiterer Aufhebungsgrund liege darin, daß das Zweckverfahren eingeleitet worden sei, ohne vorab den Versuch des freihändigen Grundstücksankaufes zu unternehmen. Was schließlich die Regelflurbereinigung angehe, sei im Flurbereinigungsbeschluß nicht oder nur unzureichend begründet, daß das Interesse der Beteiligten nach § 4 FlurbG vorliege.

Die Beigeladenen sind im Revisionsverfahren nicht gemäß § 67 Abs. 1 VwGO vertreten.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet. Die Auffassung des Flurbereinigungsgerichts, der von den Klägern angegriffene Flurbereinigungsbeschluß sei aufzuheben, weil der Beklagte den durch die Stadtumgehung M. entstehenden Landverlust auf einen zu großen Kreis von Eigentümern verteilt und das Verfahrensgebiet der insoweit angeordneten Unternehmensflurbereinigung rechtsfehlerhaft abgegrenzt habe, ist mit Bundesrecht (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) nicht vereinbar. Das gleiche gilt für die Aufhebung des Flurbereinigungsbeschlusses insoweit, als der Beklagte mit ihm eine Regelflurbereinigung angeordnet hat.

Entgegen der Ansicht des Flurbereinigungsgerichts hat der Beklagte nicht einen zu großen Kreis von Eigentümern in das Verfahren der Unternehmensflurbereinigung einbezogen. Die für diese Ansicht gegebene Begründung, eine Unternehmensflurbereinigung zu dem Zweck, den den Betroffenen durch die Unternehmensverwirklichung entstehenden Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern zu verteilen, dürfe nur angeordnet werden, wenn die Fläche der im Bereich des Unternehmens benötigten Grundstücke mindestens 5 % der gesamten Verfahrensfläche betrage, woran es hier bei einer "Verteilungsquote für den Landverlust von rund 2,6 %" (Urteilsabdruck S. 13) fehle, trifft nicht zu. Eine die Anordnungsbefugnis der oberen Flurbereinigungsbehörde in diesem Sinne beschränkende Regelung ist dem in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1976 (BGBl. I S. 546) anzuwendenden Flurbereinigungsgesetz - FlurbG - nicht zu entnehmen. Sie ergibt sich weder aus § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG noch aus dem Vergleich dieser Vorschrift mit § 40 FlurbG. Wie in der Rechtsprechung des erkennenden Senats bereits geklärt ist, kommt es für den Begriff "ländliche Grundstücke in großem Umfange", wie ihn § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG verwendet, nicht auf eine Relation zu der Gesamtfläche des Flurbereinigungsgebiets an. Es ist zwar richtig, daß bei § 40 Satz 1 FlurbG für die Beschränkung der Bereitstellung von Land für öffentliche Anlagen auf einen "verhältnismäßig geringen Umfang" das Verhältnis zwischen dem Wert der bereitzustellenden Fläche und dem Wert der Gesamtfläche des Flurbereinigungsgebiets herzustellen ist. Und es trifft auch zu, daß § 40 FlurbG hinsichtlich der Umfangsbestimmung im Zusammenhang mit § 87 FlurbG gesehen werden muß. Für § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG kann aber das Verhältnis zwischen dem in Anspruch genommenen Land und der Gesamtfläche des Flurbereinigungsgebiets keine Rolle spielen. Vom Wortlaut her folgt dies schon daraus, daß in § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG der ausdrückliche Hinweis auf eine Verhältnismäßigkeit fehlt. Zudem ist ein Abstellen auf dieses Verhältnis im Hinblick auf das Ziel der Unternehmensflurbereinigung, den Landverlust auf eine größere Zahl von Eigentümern zu verteilen, nicht erlaubt; in einem großen Flurbereinigungsgebiet läßt sich dieses Ziel sogar besser erreichen (Urteil vom 5. Mai 1983 - BVerwG 5 C 2.81 - <Buchholz 424.01 § 87 FlurbG Nr. 7 = RdL 1983, 293/294>). Die Annahme des Flurbereinigungsgerichts, der Beklagte habe den Kreis von Eigentümern, auf den der durch die geplante Umgehungsstraße entstehende Landverlust verteilt werden soll, zu weit gezogen, steht damit nicht im Einklang.

Nicht beizupflichten ist dem angefochtenen Urteil weiterhin darin, daß das Gebiet der Unternehmensflurbereinigung fehlerhaft abgegrenzt sei. Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, der - nur insoweit kann der Voriristanz zugestimmt werden - mangels besonderer Regelungen in den §§ 87-89 FlurbG auch für die Unternehmensflurbereinigung gilt (BVerwGE 66, 224 <230>[BVerwG 28.10.1982 - 5 C 9/82]), ist das Flurbereinigungsgebiet so zu begrenzen, daß der Zweck der Flurbereinigung möglichst vollkommen erreicht wird. Für das vorliegende Verfahren, das nach der Begründung zu dem angegriffenen Flurbereinigungsbeschluß auch dazu dienen soll, durch das Unternehmen verursachte Nachteile für die allgemeine Landeskultur zu vermeiden, ist die Gebietsabgrenzung deshalb so vorzunehmen, daß sich die Verteilung des Landverlustes und die Vermeidung von Nachteilen nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG möglichst vollkommen erreichen lassen (vgl. BVerwGE 66, 224 <230 f.>[BVerwG 28.10.1982 - 5 C 9/82]; Senatsbeschluß vom 6. Januar 1987 - BVerwG 5 B 30.85 - <Buchholz 424.01 § 87 FlurbG Nr. 9 S. 6>). Der Beklagte hat sich erkennbar an diese Ermessensrichtlinie (BVerwG, Beschluß vom 26. Oktober 1966 - BVerwG 4 B 291.65 - <RdL 1967, 217/218>) gehalten. Dabei ist auch hier zu beachten, daß, wie oben, bezogen auf das Ziel der Verteilung des Landverlustes, unter Hinweis auf das Senatsurteil vom 5. Mai 1983 - BVerwG 5 C 2.81 - schon ausgeführt, die Ziele des § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG in einem großen Flurbereinigungsgebiet besser erreicht werden können als in einem Gebiet kleineren Umfangs. Anhaltspunkte dafür, daß sich die obere Flurbereinigungsbehörde diesen Umstand im Fall der Kläger sachwidrig zunutze gemacht oder sonstwie ermessensfehlerhaft gehandelt haben könnte, sind nicht ersichtlich.

Der gegenteilige Standpunkt des Flurbereinigungsgerichts beruht, wie die Argumentation auf Seite 14 des angefochtenen Urteils zeigt, maßgeblich auf der vorstehend bereits erörterten Annahme einer unzulässigen Verteilungsquote. Kann von einer solchen Verteilungsquote, wie dargelegt, nicht ausgegangen werden, kann sie auch nicht als Begründung für die Auffassung dienen, der Beklagte habe das Gebiet der Unternehmensflurbereinigung ermessensfehlerhaft abgegrenzt. Soweit das Flurbereinigungsgericht diese Einschätzung mit Erwägungen dazu verbindet, ob und inwieweit es zur Behebung straßenbedingter landeskultureller Nachteile der vorgenommenen - weit gezogenen - Gebietsabgrenzung bedurft hat, kommt dem eine ausschlaggebende Bedeutung nicht zu, weil die Ausdehnung des Verfahrensgebietes jedenfalls durch den Hauptzweck des Verfahrens, den infolge des Straßenbauvorhabens entstehenden Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern zu verteilen, gerechtfertigt ist. Ein Ermessensfehler im Zusammenhang mit der Festlegung des Gebiets der Unternehmensflurbereinigung läßt sich schließlich nicht damit begründen, daß der Beklagte bei Herstellung des nach § 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG erforderlichen Einvernehmens über das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes die Vorstellungen der landwirtschaftlichen Berufsvertretung als bindende Vorgaben mißverstanden und deshalb das ihm eingeräumte Ermessen tatsächlich nicht ausgeübt habe. Feststellungen, auf die eine solche Erkenntnis gegründet werden könnte, enthält das Urteil der Vorinstanz nicht. Sie sind auch den dort in Bezug genommenen Behördenakten nicht zu entnehmen.

Die Annahme des Flurbereinigungsgerichts, der angefochtene Flurbereinigungsbeschluß sei hinsichtlich seiner die Unternehmensflurbereinigung betreffenden Regelungen rechtswidrig, erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Der genannte Beschluß erfüllt nicht nur die bereits behandelten, sondern auch die übrigen Voraussetzungen für die Anordnung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens. Die Einleitung des Verfahrens ist gemäß § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG von der Enteignungsbehörde beantragt worden. Die voraussichtlich beteiligten Grundstückseigentümer sind vor der Verfahrensanordnung - auf einer Aufklärungsversammlung - entsprechend § 88 Nr. 1 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 FlurbG aufgeklärt worden. Und das Verfahren ist im Sinne des § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG auf die Inanspruchnahme ländlicher Grundstücke in großem Umfange gerichtet. Nach der Rechtsprechung des Senats ist der für das Unternehmen erforderliche Landbedarf dann von großem Umfange, wenn die beanspruchten Flächen zusammen und für sich betrachtet eine nicht unbeträchtliche Hektar-Anzahl aufweisen. Bei einem Landbedarf von 5 ha und mehr ist eine solche Hektarzahl in der Regel gegeben (Urteil vom 5. Mai 1983 - BVerwG 5 C 2.81 - <a.a.O.>). Hier wird nach den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz, gegen die Rügen nicht erhoben worden sind, eine Fläche von insgesamt etwa 26 ha benötigt (Urteilsabdruck S. 9, 13). Gesichtspunkte, die dafür sprechen könnten, darin keine Landinanspruchnahme in großem Umfange zu sehen, sind nicht erkennbar. Mit Recht hat das Flurbereinigungsgericht deshalb dieses Tatbestandsmerkmal als erfüllt angesehen.

Im Ergebnis ist der Vorinstanz weiter darin zu folgen, daß im Sinne des § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG eine Enteignung aus besonderem Anlaß hier zulässig ist. Dieses Anordnungserfordernis wird, was zunächst die fachplanungsrechtliche Seite der Enteignungszulässigkeit angeht, aus Gründen der Verfahrensbeschleunigung und der effizienten schrittweisen Abstimmung von Flurbereinigung und flurbereinigungsexterner Planung (vgl. BT-Drucks. 7/3020 S. 30 zu Nr. 51 zu b) durch § 87 Abs. 2 FlurbG dahin modifiziert, daß das (Unternehmens-) Flurbereinigungsverfahren bereits angeordnet werden kann, wenn das Planfeststellungsverfahren oder ein entsprechendes Verfahren für das Unternehmen, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, eingeleitet ist (Satz 1); erst die Bekanntgabe des Flurbereinigungsplanes und die vorläufige Einweisung der Beteiligten in den Besitz der neuen Grundstücke sind daran gebunden, daß die Planfeststellung für das Unternehmen oder der entsprechende Verwaltungsakt unanfechtbar geworden oder für vollziehbar erklärt worden ist (Satz 2). Diesen Anforderungen ist hier genügt.

Nach den von den Beteiligten nicht angegriffenen Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts war das Planfeststellungsverfahren für die B 258 bei Ergehen des Flurbereinigungsbeschlusses bereits eingeleitet (Urteilsabdruck S. 3). Aufgrund des - schon bei Zurückweisung der Widersprüche gegen diesen Beschluß bestandskräftig gewesenen - Planfeststellungsbeschlusses vom 2. Dezember 1985 steht inzwischen sogar bindend fest, daß die Enteignung zur Ausführung des Bauvorhabens Stadtumgehung M. zulässig ist (vgl. § 19 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 18 a Abs. 1 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1974 <BGBl. I S. 2413, ber. S. 2908>). Hat das Flurbereinigungsgericht von daher zu Recht angenommen, daß der angefochtene Flurbereinigungsbeschluß unter dem Blickwinkel der Enteignungszulässigkeit nicht zu beanstanden ist, so ergibt sich eine andere Beurteilung auch nicht deshalb, weil der Unternehmensträger, wovon nach den Ausführungen auf Seite 8 des vorinstanzlichen Urteils ausgegangen werden muß, vor Anordnung der Unternehmensflurbereinigung nicht ernsthaft versucht hat, das gesamte von ihm für die Verwirklichung des Straßenbauvorhabens benötigte Land zu angemessenen Bedingungen freihändig zu erwerben.

Das Bemühen um einen freihändigen Landerwerb ist allerdings auch im Verfahren der Unternehmensflurbereinigung nicht entbehrlich. Im Enteignungsrecht (vgl. für Rheinland-Pfalz § 4 Satz 2 Nr. 2 des Landesenteignungsgesetzes vom 22. April 1966 <GVBl. S. 103> in der Fassung des Gesetzes vom 27. Juni 1974 <GVBl. S. 290>) stellt das Gebot, hinsichtlich des Erwerbs der für ein öffentliches Vorhaben benötigten Grundstücke zunächst eine gütliche Einigung anzustreben, im Sinne des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sicher, daß auf diese Grundstücke einseitig durch staatlichen Hoheitsakt erst abgegriffen wird, wenn dies notwendig ist, weil eine einvernehmliche Regelung zu angemessenen Bedingungen nicht zustande kommt (s. BVerwGE 19, 171 <172 f.>[BVerwG 18.08.1964 - I C 48/63]; BVerwG, Urteil vom 26. April 1968 - BVerwG 4 C 156.65 - <Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 88>; BGH, Urteil vom 27. Juni 1966 - III ZR 202/65 - <NJW 1966, 2012>). Die Beachtung des Verhandlungsgebots als besondere Voraussetzung für die Zulässigkeit des enteignenden Zugriffs auf die konkret betroffenen Grundstücke (vgl. BGHZ 77, 338 <345>[BGH 08.05.1980 - III ZR 27/77];  90, 243 <245>[BGH 01.03.1984 - III ZR 197/82]) ist - bei planfestgestellten Vorhaben Im Anschluß an das Planfeststellungsverfahren - im Enteignungsverfahren von der Enteignungsbehörde zu prüfen (BVerwG, Beschluß vom 15. November 1962 - BVerwG 1 C 89.62 - <Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 1 = BayVBl. 1963, 213/214> und Urteil vorn 23. Oktober 1968 - BVerwG 4 C 84.67 - <Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 10 = DVBl. 1969, 36O/361>; BGHZ 100, 329 <332 f.>[BGH 09.04.1987 - III ZR 181/85]). Entfällt dieses Verfahren, weil nach den §§ 87-89 FlurbG eine Unternehmensflurbereinigung durchgeführt wird, tritt diese an die Stelle des Enteignungsverfahrens. Ob der Unternehmensträger ernsthaft (am Ende freilich vergeblich) versucht hat, die für die Verwirklichung seines Vorhabens erforderlichen Grundstücksflächen zu angemessenen Bedingungen freihändig zu erwerben, ist deshalb in einem solchen Fall im Rahmen des Unternehmensflurbereinigungsverfahrens zu klären. Sollte dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Juni 1970 - BVerwG 4 B 196.69 - (RdL 1970, 194) etwas anderes entnommen werden können, wird daran nicht festgehalten.

Entgegen der Ansicht des Flurbereinigungsgerichts ist die Beachtung des Verhandlungsgebots im Rahmen der Unternehmensflurbereinigung nicht deshalb entbehrlich, weil diese, wenn sie entsprechend § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG den durch die Inanspruchnahme ländlichen Grundbesitzes entstehenden Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt, im Verhältnis zu der nur die Eigentümer im Bereich der Bedarfsfläche treffenden Enteignung das weniger belastende und damit verhältnismäßigere Mittel ist (wie die Vorinstanz Hegele in Seehusen/Schwede, Flurbereinigungsgesetz, 4. Aufl. 1985, § 87 RdNr. 3; Quadflieg, Recht der Flurbereinigung, 1978/1989, § 87 FlurbG RdNr. 53 <Stand: Dezember 1987>, und die dort angeführte flurbereinigungsgerichtliche Rechtsprechung). Letzteres ist zwar nicht zu bestreiten (zur Auffassung des Senats s. zuletzt Urteil vom 3. November 1988 - BVerwG 5 C 18.85 - <Buchholz 424.01 § 87 FlurbG Nr. 12 S. 13 = RdL 1989, 127>). Doch bleibt hiervon unberührt, daß auch die Unternehmensflurbereinigung selbst - gegenüber den Eigentümern der für das Unternehmen unmittelbar benötigten Grundstücke wie gegenüber den übrigen Teilnehmern des Verfahrens - Eingriffsqualität hat. Dies nimmt offenbar auch das Flurbereinigungsgericht an, wenn es auf Seite 8 seines Urteils ausführt, daß das Verfahren der Zweckflurbereinigung "seiner Eigenart und Ausgestaltung nach eine Eigentumsbeeinträchtigung mit der verhältnismäßig geringsten Eingriffsintensität darstellt". Als Eingriffsakt aber ist die Unternehmensflurbereinigung wie die Enteignung nach Enteignungsrecht an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit an das in diesem Grundsatz wurzelnde Gebot gebunden, vor Durchführung der Maßnahme zu versuchen, das für die Verwirklichung des öffentlichen Vorhabens in Aussicht genommene Land zu angemessenen Bedingungen freihändig zu erwerben.

Daß die Vorinstanz dies anders gesehen hat, hat im vorliegenden Rechtsstreit allerdings keine rechtlichen Folgen. Das vorbezeichnete Gebot verlangt nämlich nicht, daß der Versuch des freihändigen Grundstückserwerbs schon vor der Anordnung der Unternehmensflurbereinigung unternommen wird (s. auch die Empfehlungen zum Flurbereinigungsverfahren unter Anwendung der §§ 87-89 Flurbereinigungsgesetz<GMBl. 1977, 428> unter 4.). Bemühungen um eine freiwillige Landbereitstellung bestimmter Grundstücke setzen vernünftigerweise erst ein, wenn nach Stand und Ergebnis der Fachplanung davon ausgegangen werden kann, daß eine Inanspruchnahme dieser Grundstücke für das beabsichtigte Vorhaben fachplanungsrechtlich in Betracht kommt. Dies führt notwendigerweise dazu, daß der Zeitpunkt, bis zu dem spätestens über den freihändigen Landerwerb verhandelt worden sein muß, nicht vor dem Zeitpunkt liegen kann, bis zu dem nach § 87 Abs. 2 Satz 2 FlurbG die Planfeststellung oder der im Sinne dieser Bestimmung entsprechende Verwaltungsakt unanfechtbar geworden oder für vollziehbar erklärt worden sein muß. Verhandlungen mit dem Ziel der gütlichen Einigung über die Landbereitstellung können deshalb, wenn wenigstens schon das Planfeststellungsverfahren oder das entsprechende Verfahren bei Anordnung der Unternehmensflurbereinigung eingeleitet ist, noch in der Zeit bis zur Bekanntgabe des Flurbereinigungsplans oder bis zum Ergehen einer vorläufigen Besitzeinweisung geführt werden. Auch insoweit steht das Erfordernis der Enteignungszulässigkeit nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG im Hinblick auf das sachlogische Nacheinander der vorhabenbezogenen Fachplanung einerseits und der auf das konkrete Eigentumsobjekt bezogenen Landbeschaffungsbemühungen andererseits unter den Vorbehalten des § 87 Abs. 2 FlurbG.

Bleibt es demzufolge dabei, daß die Unternehmensflurbereinigung M.-Süd angeordnet werden konnte, obwohl nach den Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts zuvor nicht ernsthaft versucht worden ist, alle für das Straßenbauvorhaben benötigten Grundstücke zu angemessenen Bedingungen freihändig zu erwerben, und steht damit gleichzeitig fest, daß die Anordnung dieser Verfahrensart materiellrechtlich nicht zu beanstanden ist, dann ist auch kein Grund erkennbar, der zur Rechtswidrigkeit der ebenfalls angeordneten, mit der Unternehmensflurbereinigung verknüpften ("kombinierten") Regelflurbereinigung führen könnte. Die Vorinstanz hat den Flurbereinigungsbeschluß hinsichtlich des zuletzt genannten Verfahrens nur deshalb aufgehoben, weil die obere Flurbereinigungsbehörde in den Gründen ihrer Entscheidung nicht unmißverständlich zum Ausdruck gebracht habe, daß die Regelflurbereinigung in dem vorgesehenen Gebiet auch dann durchgeführt werden solle, wenn die Anordnung der Zweckflurbereinigung keine Rechtswirksamkeit erlange (Urteilsabdruck S. 15). Dieser Begründung ist mit den vorstehenden Ausführungen zur Rechtmäßigkeit des das Verfahren nach den §§ 87-89 FlurbG betreffenden Flurbereinigungsbeschlusses die Grundlage entzogen (vgl. auch Senatsurteil vom 5. Mai 1983 - BVerwG 5 C 2.81 - <Buchholz a.a.O. = RdL 1983, 293/295>).

Im übrigen ist im angefochtenen Urteil (auf S. 15) ausdrücklich festgestellt, daß die gesetzlichen Voraussetzungen für die Anordnung einer Regelflurbereinigung im gesamten Verfahrensgebiet vorliegen. Soweit die Kläger dagegen einwenden, das Tatsachengericht habe den Sachverhalt hinsichtlich dieser Voraussetzungen nicht hinreichend erforscht, können sie damit nicht durchdringen. Schon in dem im angefochtenen Urteil in Bezug genommenen Beschluß vom 22. August 1986 - 9 B 3/86 - hatte das Flurbereinigungsgericht zu erkennen gegeben, daß es dazu neigt, die gesetzlichen Voraussetzungen für die Einleitung einer Flurbereinigung nach den §§ 1 und 4 FlurbG zu bejahen (Beschlußabdruck S. 3). Wenn die Kläger, die bereits im flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren anwaltlich vertreten waren, die diesbezüglichen Erwägungen von den tatsächlichen Gegebenheiten her hätten in Zweifel ziehen wollen, hätte es an ihnen gelegen, dies in der mündlichen Verhandlung vom 16. September 1987 gegenüber dem Flurbereinigungsgericht geltend zu machen und die nach ihrer Auffassung gebotenen verfahrensrechtlichen Erklärungen abzugeben. Ausweislich der Niederschrift über die genannte mündliche Verhandlung ist in dieser Richtung jedoch nichts geschehen. Unter diesen Umständen brauchte sich dem Flurbereinigungsgericht die Notwendigkeit ergänzender Sachverhaltsermittlungen nicht aufzudrängen.

Keinen Erfolg haben die Kläger auch mit ihrer Rüge, das in § 4 FlurbG geforderte Interesse der Beteiligten an der (Regel-)Flurbereinigung sei im Flurbereinigungsbeschluß nicht, jedenfalls nicht zureichend begründet worden. Wie der Beklagte zutreffend dargelegt hat, ist sowohl in dem vorbezeichneten Beschluß selbst (s. dort S. 7 f.) als auch in dem dazu ergangenen Widerspruchsbescheid (s. dort S. 5 f.) ausgeführt worden, daß und aus welchen Gründen die Regelflurbereinigung im wohlverstandenen Interesse der Teilnehmer liegt. Dem verwaltungsverfahrensrechtlichen Begründungserfordernis (§ 1 Abs. 1 des Landesgesetzes über das Verwaltungsverfahren in Rheinland-Pfalz vom 23. Dezember 1976 <GVBl. S. 308> in Verbindung mit § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 1 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes vom 25. Mai 1976 <BGBl. I S. 1253>) ist damit genügt.

Das Flurbereinigungsgericht hat schließlich nicht deshalb im Ergebnis richtig entschieden, weil der Flurbereinigungsbeschluß des Beklagten aus formellen Gründen keinen Bestand haben könnte. Dieser Beschluß ist ordnungsgemäß bekanntgemacht worden. Nicht die Besitzstandskarte, wie geltend gemacht worden ist, sondern die zur Begrenzung des Flurbereinigungsgebiets erstellte Gebietskarte gehört nach der Rechtsprechung des Senats zum entscheidenden Teil des Flurbereinigungsbeschlusses, der nach § 6 Abs. 2 FlurbGöffentlich bekanntzumachen ist (BVerwGE 66, 224 <226 f.>[BVerwG 28.10.1982 - 5 C 9/82]). Die in dem angefochtenen Flurbereinigungsbeschluß unter III. getroffene Regelung stimmt damit überein.

Die Gebietskarte und nicht eine Besitzstandskarte sollte danach zusammen mit dem Beschluß bei den dort angegebenen Stellen zur Einsichtnahme ausgelegt werden. Ob dies tatsächlich geschehen ist, ist allerdings weder den Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts noch den von ihm in Bezug genommenen Vorgängen zu entnehmen. Für die Entscheidung des Rechtsstreits kommt es darauf indessen nicht an. In dem angegriffenen Flurbereinigungsbeschluß sind nämlich die zum Flurbereinigungsgebiet gehörenden Grundstücke einzeln mit ihrer jeweiligen Flurstücksnummer bezeichnet. Das Verfahrensgebiet ist auf diese Weise ebenfalls ausreichend bestimmt. Mit der - hier nicht in Zweifel gezogenen - ordnungsgemäßen Bekanntgabe des Flurbereinigungsbeschlusses selbst ist deshalb auch die Gebietsfeststellung als Bestandteil des entscheidenden Inhalts dieses Beschlusses ordnungsgemäß bekanntgemacht worden (vgl. BVerwGE 66, 224 <226>[BVerwG 28.10.1982 - 5 C 9/82] sowie Senatsurteil vom 28. Oktober 1982 - BVerwG 5 C 46.81 - <Buchholz 424.01 § 110 FlurbG Nr. 4 = RdL 1983, 69/70>).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 ZPO. Die Kostenquote bezüglich der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten des Beklagten, die bis zur Einstellung des Verfahrens infolge Zurücknahme der Klage des Klägers zu 7 entstanden sind, ergibt sich aus der Zahl der Kläger, die Revision eingelegt hatten. Ein Anlaß, den Beigeladenen etwa entstandene außergerichtliche Kosten nach § 162 Abs. 3 VwGO zu erstatten, besteht nicht.