I.

Der Kläger ist Eigentümer eines in G./V. gelegenen landwirtschaftlichen Anwesens, das südlich an den Ölbach angrenzt. Der Ölbach fließt auf einem Geländerücken in westlicher Richtung durch das Stauwehr "Mühle M.", über das unterhalb landwirtschaftlicher Flächen des Klägers Bachwasser zum Betrieb einer Mahlmühle genutzt wird. Der Beigeladene beantragte 1979 eine wasserrechtliche Erlaubnis, das Wasser des Ölbaches bis zu einer Höhe von 76,63 m über NN aufstauen zu dürfen. Der Beklagte führte ein förmliches Verwaltungsverfahren durch, in dessen Rahmen der Kläger Einwendungen erhob, und erteilte dem Beigeladenen mit Bescheid vom 19. März 1980 die jederzeit widerrufliche, bis zum 31. Dezember 1982 befristete wasserrechtliche Erlaubnis, das Wasser des Ölbaches entsprechend dem Erlaubnisantrag zu nutzen.

Der Kläger erhob nach erfolglosem Widerspruch Klage zunächst mit dem Ziel, daß die Erlaubnis vom 19. März 1980 aufgehoben und eine beantragte Verlängerung einstweilen nicht erteilt werde. Mit Bescheid vom 12. Juni 1984, geändert durch Verfügung vom 30. Juli 1984, hat der Beklagte dem Beigeladenen eine bis zum Jahre 2004 befristete wasserrechtliche Erlaubnis zum Aufstauen des Ölbaches mit modifizierten Stauhöhen und -zeiten erteilt. Der Kläger hat auch diese Erlaubnis mit dem Widerspruch angefochten, über den bislang nicht entschieden worden ist. Nach Ablauf der im Erlaubnisbescheid vom 19. März 1980 enthaltene Frist hat der Kläger die Feststellung begehrt, daß die Erlaubnis rechtswidrig gewesen sei.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auch die Berufung des Klägers hatte keinen Erfolg. Das Berufungsgericht hat ausgeführt: Der Feststellungsantrag sei zwar zulässig, jedoch nicht begründet. Denn die Erlaubnis verletze - selbst wenn sie objektiv rechtswidrig sei - jedenfalls keine Rechte des Klägers. Schon die Ausgestaltung der wasserrechtlichen Erlaubnis als unbeschadet privater Rechte Dritter erteilte Befugnis (§§ 7 Wasserhaushaltsgesetz - WHG -, 24 Abs. 1 Satz 2 Landeswassergesetz - LWG -), die weder eine subjektiv-öffentliche Rechtsstellung vermittele noch zivilrechtsgestaltende Wirkung entfalte, lege die Annahme nahe, daß öffentlich-rechtlicher Nachbarschutz ihr gegenüber schlechterdings ausscheide. Auch könne aus der Ermächtigung des § 4 Abs. 1 WHG, eine Erlaubnis mit nachteilsverhütenden oder -ausgleichenden Auflagen zu versehen, eine derartige Rechtsposition nicht hergeleitet werden; denn dieser Vorschrift komme eine drittschützende Wirkung nicht zu. Schließlich vermittele auch Art. 14 GG dem Kläger kein Abwehrrecht, da die Erlaubnis und deren Ausnutzung - wie das Berufungsgericht näher ausgeführt hat - weder die vorgegebene wasserwirtschaftliche Situation nachhaltig verändere, noch den Kläger schwer und unerträglich treffe.

Mit der Revision macht der Kläger geltend, daß § 4 Abs. 1 WHG drittschützenden Charakter besitze.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des Klägers führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, daß eine einfache wasserrechtliche Erlaubnis grundsätzlich keine Rechte Dritter beeinträchtigen könne, steht mit dem Wasserhaushaltsgesetz nicht im Einklang. Aus den materiellen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis folgt mit hinreichender Deutlichkeit, daß dabei auch Belange anderer zu berücksichtigen sind; das ergibt eine Auslegung des § 4 Abs. 1 i.V.m. § 18 und § 1 a Abs. 1 WHG. Insofern dient auch die Erlaubnis dem Schutz dieser Belange.

Der Senat hat in seiner bisherigen Rechtsprechung mehrfach hervorgehoben, daß sich der öffentlich-rechtliche Nachbarschutz für den Bereich des Wasserrechts - nicht anders als für andere Gebiete des öffentlichen Rechts - grundsätzlich nur aus Rechtsvorschriften ableiten läßt, die das individuell geschützte private Interesse Dritter und die Art der Verletzung dieser Interessen hinreichend deutlich erkennen lassen (BVerwGE 41, 58 <63>[BVerwG 20.10.1972 - IV C 107/67] mit weiteren Hinweisen und Beschluß vom 17. August 1972 - BVerwG 4 B 162.71 - Buchholz 445.4 § 32 WHG Nr. 1). Er hatte allerdings noch keine Gelegenheit zu prüfen, ob und ggf. inwieweit die sachlich-rechtlichen Regelungen, nach denen über wasserrechtliche Gestattungen, besonders über die Erlaubnis im Sinne des § 7 WHG, zu entscheiden ist, Nachbarschutz im Sinne dieser Grundsätze gewährleisten. Dazu ist folgendes zu sagen:

Das materielle Entscheidungsprogramm für alle Arten der Gestattung von Gewässerbenutzungen ist von der jeweiligen Form der Gestattung weitgehend unabhängig. Die insoweit maßgeblichen Vorschriften der §§ 4 und 6 WHG gelten für Erlaubnis und Bewilligung gleichermaßen. Für das privatnützige wasserrechtliche Planfeststellungsverfahren, das hier an sich hätte durchgeführt werden müssen (vgl. BVerwGE 55, 220 <223 f.>[BVerwG 10.02.1978 - 4 C 25/75]), sind ebenfalls jene wasserrechtlichen Vorschriften maßgeblich, nach denen sich die rechtliche Zulässigkeit einer Benutzung oberirdischer Gewässer bestimmt (BVerwG, a.a.O. S. 228). § 6 WHG ist mithin auch im Rahmen des § 31 WHG unmittelbar anwendbar; an die Stelle des § 4 WHG tritt die entsprechende Auflagenvorschrift des § 31 Abs. 2 WHG. Darüber hinaus gilt für alle Formen der wasserrechtlichen Gestattung der allgemeine Grundsatz des § 1 a Abs. 1 WHG.

Allen Gestattungstatbeständen gemeinsam ist vor allem, daß - erstens - das öffentliche Wohl vorrangig zu beachten ist, und - zweitens - darüber hinaus nachteilige Wirkungen für andere zu vermeiden sind. Das zuletzt genannte Gebot gelangt in grundsätzlicher Weise bereits in § 1 a Abs. 1 WHG zum Ausdruck, wonach vermeidbare Beeinträchtigungen unterbleiben sollen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 WHG sind Auflagen zulässig, "um nachteilige Wirkungen für andere zu verhüten oder auszugleichen". Gerade dieser Vorschrift ist zu entnehmen, daß gleichermaßen bei der Erteilung einer Erlaubnis nach § 7 oder einer Bewilligung nach § 8 WEG zumindest auch die individuellen Interessen Dritter zu berücksichtigen sind. In gleicher Weise und mit gleicher Zielrichtung schreibt übrigens auch § 31 Abs. 2 WHG einen Ausgleich durch Auflagen - und ersatzweise einen Geldausgleich - vor. Ergänzt werden diese Bestimmungen durch die Ausgleichsvorschrift des § 18 WHG. Das dort vorgesehene Verfahren dient einer Neuverteilung des vorhandenen Wassers, wenn es nach Menge und Beschaffenheit nicht für alle Benutzungen ausreicht und das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die öffentliche Wasserversorgung eine Neuverteilung erfordern. Was danach nachträglich gebessert werden kann, ist - das versteht sich von selbst - soweit wie möglich bereits im vorhinein bei einer Gestattung zu berücksichtigen. Insgesamt ist festzuhalten, daß die Wasserbehörden bei jeder Entscheidung über eine Benutzung im Sinne von § 3 WHG ohne Rücksicht auf die Form der Gestattung verpflichtet sind, auf die Belange anderer "Rücksicht" zu nehmen (so auch BGH, Urteil vom 23. Juni 1983 - III ZR 79/82 - BGHZ 88, 34 = ZfW 1984, 269 <272>); insoweit kommt dem § 4 Abs. 1 Satz 2 WHG drittschützende Funktion zu.

Ein durch die wasserrechtlichen Gestattungstatbestände geschützter Personenkreis ist zwar in den genannten Vorschriften nicht eindeutig räumlich abgegrenzt. Darauf kommt es aber nach der neueren Rechtsprechung des Senats zum öffentlich-rechtlichen Nachbarschutz nicht entscheidend an. Maßgeblich ist vielmehr, daß sich aus individualisierenden Merkmalen des Genehmigungstatbestandes ein Personenkreis entnehmen läßt, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet (BVerwG, Urteil vom 19. September 1986 - BVerwG 4 C 8.84 - Buchholz 406.19 Nr. 71). Das trifft für die wasserrechtlichen Gestattungstatbestände zu. Ihr Schutzumfang läßt sich aus den für die Wasserbehörde verbindlichen allgemeinen Grundsätzen des § 1 a Abs. 1 WHG ablesen. Danach sind die Gewässer so zu bewirtschaften, daß sie dem Wohl der Allgemeinheit und im Einklang damit auch dem Nutzen einzelner dienen und daß jede vermeidbare Beeinträchtigung unterbleibt. Geschützt sind mithin in erster Linie die Träger wasserwirtschaftlicher Belange des Allgemeinwohls, insbesondere der öffentlichen Trinkwasserversorgung. Darüber hinaus gehören zu dem Kreis der nach dieser Vorschrift geschützten Personen alle rechtmäßigen Wasserbenutzer und schließlich diejenigen Personen, deren private Belange nach Lage der Dinge von der Benutzung betroffen werden und deren Beeinträchtigung nach dem Gesetz tunlichst zu vermeiden ist.

Das in § 4 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 18 und § 1 a Abs. 1 WHG für Erlaubnis und Bewilligung gleichermaßen verankerte Gebot, auf Belange anderer Rücksicht zu nehmen, vermittelt freilich ungeachtet seines objektivrechtlichen Geltungsanspruches Drittschutz nur insoweit, als die Belange eines anderen in einer qualifizierten und individualisierten Weise betroffen sind (vgl. z.B. BVerwGE 52, 122 <129 ff.>[BVerwG 25.02.1977 - IV C 22/75]; zuletzt BVerwG, Urteil vom 19. September 1986, a.a.O.). Wann das der Fall ist, ist nach den Umständen des Einzelfalles zu entscheiden. Für das Wasserrecht ist dabei auch auf bereits vorhandene Nutzungen abzustellen. Soweit durch eine Gestattung in die bestehende Verteilung des Wassers eingegriffen wird, sind die dadurch beeinträchtigten übrigen rechtmäßigen Benutzer in aller Regel auch "qualifiziert und individualisiert" betroffen. Als weiteres Merkmal der Qualifizierung kommt die wasserwirtschaftliche Bedeutung einer bestehenden oder beabsichtigten Nutzung hinzu.

Im allgemeinen ist die Wasserbehörde bei der Gestattung einer Nutzung gehalten, die Belange anderer im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens zu berücksichtigen. Das Wasserhaushaltsgesetz gewährt keine Rechtsansprüche auf Benutzungen im Sinne von § 3 WHG, sondern macht jeden Zugriff auf das Wasser von einer konstitutiven behördlichen Zulassung abhängig. § 1 a Abs. 3 WHG stellt darüber hinaus klar, daß das Grundeigentum ein Recht auf Benutzung oder Ausbau eines Gewässers nicht einschließt. Daß eine solche öffentlich-rechtliche Benutzungsordnung mit dem Grundgesetz, insbesondere auch mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG im Einklang steht, hat das Bundesverfassungsgericht im Beschluß vom 15. Juli 1981 (BVerfGE 58, 300 [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]) bestätigt.

Auf der Grundlage dieser gesetzlichen Ordnung des Wasserhaushalts hat die Behörde über die Zulassung der Wasserbenutzungen - insbesondere auch mehrerer konkurrierender Benutzungen - nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, es sei denn, daß eine Benutzung gemäß § 6 WHG von vornherein zu versagen ist. Dementsprechend stellt auch § 4 Abs. 1 Satz 2 WHG die Anordnung von Auflagen und Benutzungsbedingungen zum Schutz anderer vor nachteiligen Auswirkungen in das Ermessen der Behörden. Damit wird zugleich zum Ausdruck gebracht, daß solche Beeinträchtigungen ggf. auch Anlaß zur Versagung einer beantragten Benutzung geben können.

Aus den vorangestellten grundsätzlichen Erwägungen folgt, daß dieses Ermessen von der Behörde nicht nur im öffentlichen Interesse zu gebrauchen ist, sondern daß dem genannten Personenkreis ein Anspruch auf ermessensgerechte - d.h. insbesondere rücksichtnehmende - Beachtung und Würdigung seiner Belange zusteht. Das hat das Berufungsgericht verkannt. Zwar mag seine Auffassung bisher vorherrschend gewesen sein (z.B. Salzwedel, Recht der Wasserwirtschaft 1978 (Heft 21), S. 65 ff.; abweichend jedoch Sieder/Zeitler, WHG § 4 Rdn. 17). Der ihr zugrundeliegende Ansatz, den Nachbarschutz gegen eine hoheitliche Gestattung von ihrer privatrechtsgestaltenden Wirkung nach Maßgabe des das Rahmenrecht ausfüllenden Landesrechts abhängig zu machen, übersieht - erstens -, daß sich hier der Drittschutz bereits unmittelbar aus § 4 Abs. 1 Satz 2 WHG ergibt. Zweitens steht der überkommenen Auffassung die neuere Entwicklung sowohl des Wasserrechts (vgl. § 1 a Abs. 3 WHG) als auch allgemein des öffentlichen Nachbarrechts entgegen: Mit dem Wasserhaushaltsgesetz ist eine vom Grundeigentum losgelöste Benutzungsordnung geschaffen worden, in der grundsätzlich jede Benutzung von einer konstitutiv wirksamen Behördenentscheidung abhängt (BVerfGE 58, 300 [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78] <328>[BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]). Das gilt auch für die wasserrechtliche Erlaubnis. Soweit sie erteilt und solange sie nicht wirksam widerrufen ist, ist die Benutzung rechtmäßig. Die Erlaubnis kann die Situation für die Eigentümer der umliegenden Grundstücke oder andere Nutzungsberechtigte verändern - nicht anders übrigens als eine Baugenehmigung, die ebenfalls grundsätzlich unbeschadet privater Rechte Dritter erteilt wird. Der nach § 11 Abs. 1 WHG nur für die Bewilligung vorgesehene Ausschluß privatrechtlicher Abwehr- und Unterlassungsansprüche rechtfertigt es daher nicht, auch die Anfechtbarkeit einer wasserrechtlichen Gestattung auf diese Form zu beschränken. Ein Nachbar, der eine Beeinträchtigung seiner Belange durch eine Erlaubnis befürchtet, ist daher nicht nur befugt, sie vor den Verwaltungsgerichten anzufechten, sondern auch - will er sein Interesse wahren - darauf angewiesen, seine Rechte im Erlaubnisverfahren geltend zu machen. Denn auch ihm gegenüber kann die Erlaubnis - unbeschadet ihrer Widerruflichkeit - in Bestandskraft erwachsen. Das Bundesverfassungsgericht hat in der angeführten Entscheidung den Vorrang des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gegen behördliche Eingriffe betont. Die den Betroffenen damit aufgebürdete Anfechtungslast trifft grundsätzlich auch Dritte, die sich durch eine wasserrechtliche Gestattung - gleich welcher Art - in ihren Rechten beeinträchtigt sehen.

Diesem Ergebnis steht nicht entgegen, daß das Wasserrecht in bestimmten Fällen - etwa dem Inhaber einer Bewilligung - eine privatrechtlich abgesicherte Rechtsposition vermittelt (vgl. § 26 Abs. 1 LWG NW); denn das trifft nicht für alle wasserrechtlichen Gestattungen zu, weil z.B. die (einfache) Erlaubnis eine derartige Rechtsposition nicht begründet. Soweit zivilrechtlicher Schutz in Betracht kommt, scheint ihm übrigens in der Rechtswirklichkeit nur eine geringe Bedeutung zuzukommen (vgl. Salzwedel, a.a.O. S. 67). Jedenfalls läßt sich aus diesem Zivilrechtsschutz nichts gegen eine Auslegung öffentlich-rechtlicher Vorschriften als drittschützend herleiten.

Nach allgemeinen Grundsätzen über die Ausübung des Ermessens kann sich im Einzelfall eine so weitgehende Bindung der Behörde ergeben, daß nur eine ganz bestimmte Entscheidung pflichtgemäß ist. In einem solchen Fall hat das Gericht die Sache spruchreif zu machen und abschließend zu entscheiden. Eine Schrumpfung des Ermessens auf ein einziges rechtmäßiges Ergebnis kann eintreten, wenn nach Lage der Dinge alle denkbaren Alternative nur unter pflichtwidriger Vernachlässigung eines eindeutig vorrangigen Sachgesichtspunkts gewählt werden könnten.

Das Berufungsgericht ist aufgrund seiner tatsächlichen Feststellungen zu dem Ergebnis gelangt, daß dem Kläger ein Abwehrrecht gegen die wasserrechtliche Erlaubnis auch dann nicht zustehe, wenn diese vom öffentlich-rechtlichen Nachbarschutz nicht ausgenommen sei (BU S. 6). Denn die angebliche Motivation des Beigeladenen, die Stauerlaubnis (nur) zur Versorgung verpachteter Fischteiche zu erwirken, seine fehlende Eigentümerstellung bezogen auf Stauwehr und Mühle oder die Möglichkeit eines Rückgriffs auf andere Energiequellen zum Mühlenbetrieb stünden in keiner Verbindung zum Rechtskreis des Klägers und seien daher ungeachtet ihrer rechtlichen Einordnung ungeeignet, ein Abwehrrecht zu begründen.

Damit allein ist jedoch dem Anliegen des Klägers noch nicht hinreichend Rechnung getragen. Es geht ihm vielmehr weiterhin darum, festzustellen, ob durch ausgedehntere Öffnungszeiten des Stauwerks und eine niedrigere Stauhöhe angebliche Vernässungsschäden an seinen Grundflächen in dem in Rede stehenden Zeitraum zu vermeiden waren. Dieses Begehren ist als ein Anspruch des Klägers auf ermessensgerechte - d.h. insbesondere rücksichtnehmende - Beachtung und Würdigung seiner Belange zu verstehen. Ein solcher Anspruch kann sich aus § 4 Abs. 1 WHG ergeben, dessen nachbarschützende Wirkung vorstehend dargelegt worden ist. Ob die Belange des Klägers hinreichend qualifiziert sind, um eine Schrumpfung des Ermessens in dem Sinne zu bewirken, daß ihnen durch Auflagen zu entsprechen ist, vermag der Senat nicht festzustellen. Hierzu bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen durch das Berufungsgericht. Deshalb ist die Sache dorthin zurückzuverweisen.

Ergänzend wird bemerkt, daß die vom Berufungsgericht angenommene Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht dadurch in Frage gestellt ist, daß es nunmehr allein noch darum geht, ob die frühere Erlaubnis nach pflichtgemäßem Ermessen mit Auflagen zu versehen war.