Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.09.1986, Az.: BVerwG 4 C 8.84

I.

Die Kläger sind Erbbauberechtigte eines mit einem Reihenhaus bebauten Grundstücks in G. (Flur ... Flurstück ...) sowie einer Wegeparzelle (Flurstück ...).

Mit Bauvoranfrage vom 28. Juni 1978 teilte der Beigeladene dem Beklagten mit, er beabsichtige im Anschluß an eine bereits bestehende Garagenanlage auf dem nördlich der Wegeparzelle liegenden Grundstück ... zwölf Garagen zu errichten. Dieses Grundstück ist in dem Bebauungsplan Nr. ... "Gebiet F. Feld" der Stadt ... als "nicht überbaubare Grundstücksfläche, die zu begrünen oder gärtnerisch zu gestalten ist", festgesetzt.

Mit Vorbescheid vom 16. Oktober 1978 stellte der Beklagte dem Beigeladenen für das Vorhaben eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans und zugleich die Baugenehmigung in Aussicht. Mit zwei Bescheiden vom 2. Februar 1979 erteilte der Beklagte die Befreiung und erklärte, daß gegen das nur anzeigepflichtige Vorhaben vorbehaltlich der Erfüllung näher bezeichneter Auflagen keine Bedenken beständen. Der Beigeladene errichtete daraufhin dreizehn Garagen. Auf die nachträgliche Anzeige der Errichtung der dreizehnten Garage teilte der Beklagte dem Beigeladenen mit Bescheid vom 5. Januar 1981 mit, daß auch gegen deren Errichtung baurechtlich keine Bedenken beständen.

Zuvor, nämlich im Oktober 1979, hatten die Kläger Widerspruch erhoben und vorgetragen, sie würden durch die Errichtung, vor allem aber durch die Nutzung der Garagen, die den Schlafräumen ihres Hauses gegenüberlägen, erheblich beeinträchtigt. Der Widerspruch hatte keinen Erfolg. Die von den Klägern erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen.

Das Berufungsgericht hat nach einer Ortsbesichtigung durch den Berichterstatter das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Befreiung, die beiden Unbedenklichkeitserklärungen und den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien rechtswidrig und verletzten die Klägerin ihren Rechten; ihnen stehe gegen das Vorhaben des Beigeladenen ein nachbarliches Abwehrrecht zu. Das Vorhaben widerspreche den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. ... "F. Feld", wonach die in Rede stehende Fläche als "nicht überbaubare Grundstücksfläche, die zu begrünen oder gärtnerisch zu gestalten ist", ausgewiesen worden sei. Von dieser Festsetzung dürfe dem Beigeladenen eine Befreiung nicht erteilt werden. Gründe des Wohls der Allgemeinheit, die eine Befreiung erforderten, seien nicht ersichtlich. Einer offensichtlich nicht beabsichtigten Härte ständen die nachbarlichen Interessen der Kläger entgegen. Nach dem bei der Ortsbesichtigung gewonnenen Eindruck sowie nach den Lichtbildern wirkten die vom Beigeladenen errichteten dreizehn Garagen als zusätzlicher Garagenhof, der das Haus der Kläger von dem Baumbestand und dem anschließenden offenen Gelände abschneide. Die Nutzung der Garagen vor der Nordseite des Hauses der Kläger, zu der die Fenster zweier Schlafzimmer lägen, setze diese erheblichen zusätzlichen Geräuschbelästigungen aus. Das nachbarliche Interesse der Kläger daran, daß die streitige Fläche nicht mit einem Garagenhof bebaut werde, wiege so schwer, daß sich die Erteilung einer Befreiung von den entsprechenden Festsetzungen des Bebauungsplans verbiete.

Die Festsetzung als nicht überbaubare, zu begrünende oder gärtnerisch zu gestaltende Grundstücksfläche vermittele den Klägern auch Nachbarschutz gegen das streitige Vorhaben: In Anbetracht der dargelegten örtlichen Verhältnisse beeinträchtige die der Festsetzung des Bebauungsplans widersprechende Errichtung und Benutzung der Garagen die Kläger tatsächlich spürbar (nennenswert) mit der Folge einer feststellbaren Wertminderung ihres Grundbesitzes. Gegenüber einem Vorhaben, das eine solche Beeinträchtigung zur Folge habe, vermittele die Festsetzung dem Nachbarn Schutz. Die Festsetzung einer nicht überbaubaren, zu begrünen den oder gärtnerisch zu gestaltenden Grundstücksfläche bestimme wesentlich die planungsrechtliche Situation, in die das Grundstück der Kläger hineingestellt sei. Wenn eine Abweichung von einer solchen Festsetzung einen Nachbarn in der aufgezeigten Weise beeinträchtige, werde der insoweit durch den Bebauungsplan zwischen den widerstreitenden Interessen der Betroffenen vorgenommene Ausgleich gestört. Das Berufungsgericht bezieht sich in diesem Zusammenhang auf sein Urteil vom 10. September 1982 - 10 A 2296/79 - (BRS 39 Nr. 174).

Der Beigeladene und der Beklagte rügen mit ihren Revisionen die Verletzung materiellen Bundesrechts, während die Kläger meinen, das Berufungsurteil sei zumindest im Ergebnis richtig.

II.

Die Revisionen haben mit dem Ergebnis der Aufhebung des Berufungsurteils und der Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ermöglichen dem Senat keine abschließende Sachentscheidung (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Revisionsrechtlich nicht zu beanstanden ist die Auffassung des Berufungsgerichts, für die der Festsetzung des Bebauungsplans widersprechende Errichtung der dreizehn Garagen lägen die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BBauG nicht vor. Deshalb ist streitentscheidend, ob die Kläger durch die rechtswidrige Befreiung von der Festsetzung "nicht überbaubare Grundstücksfläche, die zu begrünen oder gärtnerisch zu gestalten ist", in ihren Rechten verletzt werden.

Das Berufungsurteil beruht insoweit auf der Annahme, das der Festsetzung widersprechende Bauvorhaben des Beigeladenen beeinträchtige die Kläger spürbar (nennenswert) mit der Folge einer feststellbaren Wertminderung ihres Grundbesitzes; gegenüber einem von den Festsetzungen eines Bebauungsplans abweichenden Vorhaben, das für den Nachbarn eine solche Beeinträchtigung zur Folge habe, vermittelten diese ihm Schutz. Die Bezugnahme des Berufungsgerichts auf sein Urteil vom 10. September 1982 - 10 A 2296/79 - (BRS 39 Nr. 174) verdeutlicht, daß das Berufungsgericht davon ausgegangen ist, alle Vorschriften des Öffentlichen Baurechts seien "potentiell nachbarschützend" und für den Drittschutz sei allein entscheidend, daß ein (objektiv baurechtswidriges) Vorhaben den Nachbarn "spürbar (nennenswert)" beeinträchtigt.

Das trifft so nicht zu. Drittschutz vermitteln nur solche Vorschriften des öffentlichen Baurechts, die - ggf. auch nur partiell, wie z.B. § 34 Abs. 1 BBauG - auch der Rücksichtnahme auf individuelle Interessen oder deren Ausgleich untereinander dienen. Nicht jede Norm des materiellen öffentlichen Baurechts hat eine solche Zielrichtung. Vielmehr gibt es zahlreiche Normen des materiellen öffentlichen (Landes- und) Bundesbaurechts, die ausschließlich der Durchsetzung von Interessen der Allgemeinheit und gerade nicht dem Schutz individueller Interessen dienen (Beschluß des Senats vom 16. August 1983 - BVerwG 4 B 94.83 - <Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 56 = ZfBR 1983, 290>). Deswegen bedarf es jeweils der Klärung, ob eine baurechtliche Vorschrift ausschließlich objektivrechtlichen Charakter hat oder ob sie (auch) dem Schutz individueller Interessen dient, ob sie also Rücksichtnahme auf Interessen Dritter gebietet. Das kann sich unmittelbar aus dem Wortlaut der Norm ergeben, etwa dann, wenn sie Abwehrrechte Betroffener ausdrücklich begründet. In der Regel allerdings wird insoweit - da der Normgeber nur in Ausnahmefällen derartige Abwehrrechte ausdrücklich statuiert hat - eine Auslegung der Norm nach Sinn und Zweck in Betracht kommen; gelegentlich mag sich auch aus der Entstehungsgeschichte der Wille des historischen Normgebers ermitteln lassen, die Interessen Dritter zu schützen.

Hieraus folgt zugleich, daß es nicht darauf ankommen kann, ob die Norm ausdrücklich einen fest "abgrenzbaren Kreis der Betroffenen" benennt. Insoweit ist die frühere Rechtsprechung des Senats (BVerwGE 27, 29 <33>[BVerwG 28.04.1967 - IV C 10/65] unter Hinweis auf BGHZ 40, 306 <307>[BGH 27.11.1963 - V ZR 201/61], und BVerwGE 32, 173 <177>[BVerwG 13.06.1969 - IV C 234/65], vgl. auch die Kritik von Marburger, Gutachten C zum 56. Dt. Juristentag, Berlin 1986, S. 33 f.) zu modifizieren: Es kommt weder darauf an, ob die Norm einen geschützten Personenkreis räumlich, etwa durch Bezeichnung eines Gebiets, abgrenzt, noch darauf, ob sie in ihrer vollen Reichweite auch dem Schutz individueller Interessen zu dienen bestimmt ist. So gebietet z.B. § 34 Abs. 1 BBauG das "Einfügen in die Eigenart der näheren Umgebung" sowohl aus Gründen des nachbarlichen Interessenausgleichs, also der Rücksichtnahme auf individuelle Belange, als auch - darüber hinausgreifend - aus Gründen der objektiven städtebaulichen Ordnung. Worauf es ankommt ist, daß sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen läßt, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet. Die eindeutige räumliche Abgrenzung eines geschützten Personenkreises erweist sich ohnehin, soweit es etwa um Immissionsbelastungen geht, als praktisch nicht normierbar; allerdings gilt, daß z.B. die Erwähnung der "Würdigung der Interessen der Nachbarn" (§ 31 Abs. 2 BBauG) oder das Ziel, "in einem Baugebiet oder in dessen Umgebung unzumutbare Belästigungen oder Störungen" zu vermeiden (§ 15 Abs. 1 BauNVO), wichtige Indizien dafür sein können, daß eine Norm dem individuellen Schutz der Nachbarn zu dienen bestimmt ist.

Freilich ist Drittschutz nicht in jedem Fall ohne Rücksicht auf den Grad der Beeinträchtigung zu gewähren. Denn die Auslegung einer Vorschrift, die im Grundsatz Drittschutz vermitteln will, kann durchaus zu dem Ergebnis führen, daß Drittschutz nur zu gewähren ist, wenn eine bestimmte Schwelle der Beeinträchtigung erreicht wird; insoweit kann dem Berufungsgericht zugestimmt werden. Der Senat hat deshalb die §§ 34, 35 Abs. 2 BBauG, § 15 Abs. 1 BauNVO nur bei qualifizierten Verstößen, die zu unzumutbaren Beeinträchtigungen führen, als drittschützend angesehen (vgl. BVerwGE 52, 122 <130>[BVerwG 25.02.1977 - IV C 22/75], BVerwGE 67, 334 <336>[BVerwG 05.08.1983 - 4 C 96/79] und Urteil vom 13. März 1981 - BVerwG 4 C 1.78 - <Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 44>).

Auch für Festsetzungen eines Bebauungsplans ist im Wege der Auslegung zu ermitteln, ob und inwieweit die Festsetzung Drittschutz vermitteln will. Das Berufungsgericht, das alle Vorschriften des (Bundes- und Landes-)Baurechts, als - potentiell drittschützend ansieht und ausschließlich auf den Grad der Beeinträchtigung abstellt, hat dies verkannt.

Das Berufungsurteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Im Ergebnis richtig wäre das Berufungsurteil, wenn durch die dem Beigeladenen erteilte Befreiung subjektive Rechte der Kläger verletzt wären. Dies käme, wenn die erwähnte Festsetzung des Bebauungsplans nicht drittschützend ist, nur in Betracht, wenn die Vorschrift über die Befreiung (§ 31 Abs. 2 BBauG) ihrerseits dem Schutz individueller Interessen der Nachbarn diente. Unter Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung (vgl. z.B. Urteil vom 12. Januar 1968 - BVerwG 4 c 10.66 - <Buchholz 406.11 § 31 BBauG Nr. 4> im Anschluß an das Urteil vom 4. Februar 1966 - BVerwG 4 C 77.65 - <Buchholz 406.11 § 31 BBauG Nr. 3>) hält der Senat - wie er bereits in seinem Beschluß vom 20. September 1984 - BVerwG 4 B 181.84 - (ZfBR 1984, 300) angedeutet hat - § 31 Abs. 2 BBauG insoweit für drittschützend, als diese Vorschrift das Ermessen der Baugenehmigungsbehörde dahin bindet, daß die Abweichung "auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen" mit den öffentlichen Belangen vereinbar sein muß. Die "Würdigung nachbarlicher Interessen" bei der Abweichung von der Festsetzung eines Bebauungsplans ist nach § 31 Abs. 2 BBauG auch dann geboten, wenn die betreffende Festsetzung selbst nicht dem Schutz der Nachbarn zu dienen bestimmt ist. Das hat seinen Grund darin, daß mit der Abweichung nicht nur die Festsetzung des Plans außer acht gelassen wird, sondern daß an die Stelle der festgesetzten eine konkrete andere bebauungsrechtliche Ordnung gesetzt und damit ein anderer Interessenausgleich vorgenommen wird.

Allerdings schrieb § 31 Abs. 2 BBauG in der hier anzuwendenden Fassung des Bundesbaugesetzes 1960/1976 die "Würdigung nachbarlicher Interessen" nach seinem Wortlaut nur für den Befreiungstatbestand der (vom Bebauungsplan) "nicht beabsichtigten Härte" vor. Nach der Rechtsprechung des Senats waren die nachbarlichen Interessen jedoch in gleicher Weise auch dann zu würdigen, wenn eine Befreiung aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit erteilt werden sollte (BVerwGE 56, 71); denn die Abweichung von der Festsetzung eines Bebauungsplans zugunsten des Bauherrn ist grundsätzlich nur dann gerechtfertigt, wenn sie sich nicht infolge einer Vernachlässigung nachbarlicher Belange zugleich zu Lasten des auf die Festsetzungen des Bebauungsplans vertrauenden Nachbarn auswirkt. Dem hat übrigens die Novelle 1979 dadurch Rechnung getragen, daß § 31 Abs. 2 BBauG 1979 die Würdigung nachbarlicher Interessen für alle Befreiungsfälle einheitlich vorschreibt.

Der die Würdigung der Interessen der Nachbarn hervorhebende Wortlaut, besonders aber die erörterte Zielrichtung der Vorschrift belegen, daß sie nicht nur der städtebaulichen Ordnung, auch nicht nur den Interessen des Bauherrn dienen, sondern zugleich auch die individuellen Interessen der Nachbarn schützen will. Unter welchen Voraussetzungen eine Befreiung die Rechte des Nachbarn verletzt, ist nach den Maßstäben zu beantworten, die der Senat zum drittschützenden "Gebot der Rücksichtnahme" entwickelt hat, welches in den Vorschriften der §§ 35 Abs. 2 und 3 und 34 Abs. 1 BBauG sowie des § 15 Abs. 1 BauNVO angelegt ist (Urteile vom 25. Februar 1977 - BVerwG 4 C 22.75 - BVerwGE 52, 122, vom 13. März 1981 - BVerwG 4 C 1.78 - <a.a.O.> und vom 5. August 1983 - BVerwG 4 C 96.79 - BVerwGE 67, 334). Der Senat bemerkt klarstellend insbesondere zum Urteil vom 25. Februar 1977 (a.a.O.) allerdings nochmals: Ein das gesamte Baurecht umfassendes - außergesetzliches - Rücksichtnahmegebot gibt es nicht; ein derartiges Gebot läßt sich auch nicht aus dem Verfassungsrecht ableiten. Vielmehr sind, wie bereits ausgeführt, die einzelnen Vorschriften daraufhin zu prüfen, ob sie auch die individuellen Interessen Dritter schützen wollen. Deswegen sind es auch die einfachrechtlichen Vorschriften selbst nicht aber ein außerhalb dieser Vorschriften stehendes "Gebot der Rücksichtnahme", die Drittschutz vermitteln (vgl. dazu z.B. Beschluß vom 20. September 1984 - BVerwG 4 B 181.84 - <a.a.O.>; vgl. ferner Dokumentation zum 7. Dt. Verwaltungsrichtertag 1983, S. 168 <177>, wo es heißt, daß das Gebot der Rücksichtnahme ein Topos sei, der nicht über die Erkenntnis hinwegtäuschen dürfe, daß nur die jeweilige einfachrechtliche Vorschrift Drittschutz vermittele).

Die Beantwortung der Frage, ob eine angefochtene Befreiung von Festsetzungen eines Bebauungsplans den Nachbarn in seinen Rechten verletzt, hängt nach den in der erwähnten Senatsrechtsprechung aufgestellten Grundsätzen somit wesentlich von den Umständen des Einzelfalls ab. Erforderlich ist eine Würdigung der Interessen des Bauherrn an der Erteilung der Befreiung und - wie es § 31 Abs. 2 BBauG ausdrücklich vorschreibt - der Interessen des betroffenen Nachbarn an der Einhaltung der Festsetzungen des Bebauungsplans und damit an einer Verhinderung von Beeinträchtigungen oder Nachteilen durch eine Befreiung. Der Nachbar kann um so mehr an Rücksichtnahme verlangen, je empfindlicher seine Stellung durch eine an die Stelle der im Bebauungsplan festgesetzten Nutzung tretende andersartige Nutzung berührt werden kann. Umgekehrt braucht derjenige, der die Befreiung in Anspruch nehmen will, um so weniger Rücksicht zu nehmen, je verständlicher und unabweisbarer die von ihm verfolgten Interessen sind. Weiterhin ist nach den in der angeführte Senatsrechtsprechungn entwickelten Grundsätzen zur erforderlichen "Qualifizierung und Individualisierung" zu prüfen, ob die durch die Befreiung eintretenden Nachteile das Maß dessen übersteigen, was einem Nachbarn billigerweise noch zumutbar ist.

Ob im vorliegenden Fall Drittschutz zu gewähren ist, läßt sich auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht abschließend beurteilen: Festgestellt hat das Berufungsgericht, daß die Kläger "spürbar (nennenswert)" beeinträchtigt werden; das reicht jedoch nicht aus, um zu entscheiden, ob die oben gekennzeichnete Grenze der Unzumutbarkeit erreicht wird. Auch der Hinweis des Berufungsgerichts auf eine "feststellbare Wertminderung" führt nicht weiter, weil sich erstens jede Bebauung - auch eine legale Bebauung - eines Nachbargrundstücks auf den Wert der umliegenden Grundstücke negativ auswirken kann (BVerwGE 52, 122 <124 [BVerwG 25.02.1977 - IV C 22/75]/125> sowie Urteil des Senats vom 14. April 1978 - BVerwG 4 C 96 und 97.76 - <Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 34, S. 44 (51)>) und weil zweitens der Grad der Wertminderung nicht festgestellt ist. Das Berufungsgericht wird deswegen die Interessen des Beigeladenen und der Kläger würdigen und prüfen müssen, ob die Kläger - auch im Hinblick auf die schon bestehende Vorbelastung - durch den Garagenhof bzw. dessen Nutzung zusätzlich und unzumutbar beeinträchtigt werden. Allerdings wird es auf diese Prüfung dann nicht ankommen, wenn das Berufungsgericht schon die hier in Rede stehende Festsetzung des Bebauungsplans aus sich heraus als drittschützend und die Befreiung als objektiv rechtswidrig ansieht; denn dann kommt es auf die qualifizierenden Umstände nicht mehr an, unter denen unmittelbar aus § 31 Abs. 2 BBauG Drittschutz abzuleiten ist.