I.

Die klagende Deutsche Bundesbahn begehrt die Rückzahlung von Dienstbezügen.

Der Beklagte stand seit 1959 im Dienste der Klägerin, seit 1962 im Beamtenverhältnis. 1971 wurde er zum Beamten auf Lebenszeit ernannt und zum Bundesbahnobersekretär befördert.

Vom Februar 1972 bis Februar 1973 besuchte der Kläger eine Berufsaufbauschule und erwarb dort die Fachschulreife. Anschließend besuchte er vom März 1973 bis Februar 1974 einen Vorbereitungskurs an einer Fachhochschule und erwarb dort die Fachhochschulreife. Vom März 1974 an studierte er an einer Fachhochschule für Technik. Im Januar 1978 schloß er das Studium mit der Abschlußprüfung in der Fachrichtung Architektur erfolgreich ab.

Durch Verfügungen der Bundesbahndirektion Stuttgart vom 9. Februar 1972, 22. Februar 1973 und 19. März 1974 war der Kläger für die genannten Ausbildungsgänge von seinen Dienstgeschäften unter Weiterzahlung seiner Dienstbezüge "freigestellt" worden. Hierbei wurde angekündigt, daß er für die Zeit der Schul- bzw. Semesterferien abzüglich des zustehenden Jahresurlaubs bei seiner Dienststelle beschäftigt werde. Jedoch wurde der Kläger für die Schulferien 1972 und die Semesterferien 1973 ebenfalls vom Dienst freigestellt. Vom März 1976 bis März 1977 leistete er zwei Praxissemester bei einem Bundesbahnneubauamt ab.

Unter dem 7. März 1974 hatte der Beklagte auf Verlangen der Klägerin folgende schriftliche Erklärung abgegeben:

"A
Mir ist bekannt, daß meine Freistellung vom Dienst unter Fortzahlung der Dienstbezüge zu dem Zweck erfolgt, mir ein Ingenierstudium der Fachrichtung Tiefbau zu ermöglichen und dadurch einen qualifizierten Mitarbeiter für den gehobenen technischen Dienst der Deutschen Bundesbahn heranzubilden.

B
Ich verpflichte mich daher, meine gesamte Arbeitskraft einzusetzen, um das Studium mit Erfolg abzuschließen und nach bestandener Abschlußprüfung in den gehobenen bautechnischen Dienst der Deutschen Bundesbahn einzutreten; ich bin bereit, nach Beendigung eines jeden Semesters bzw. Vorsemesters das Semesterzeugnis in beglaubigter Abschrift vorzulegen und eine etwaige Unterbrechung des Studiums - auch bei einer Erkrankung - umgehend anzuzeigen.

C
Ich verpflichte mich ferner, die mir für den Zeitraum meiner Freistellung gezahlten Bezüge an die Deutsche Bundesbahn zurückzuzahlen, wenn ich

...

b) nach bestandener Abschlußprüfung

aa)
nicht bereit bin, in den gehobenen bautechnischen Dienst der Deutschen Bundesbahn einzutreten

bb)
vor Ablauf von 8 Jahren nach meiner Ernennung zum T BI - mindestens jedoch innerhalb eines Zeitraums von 11 Jahren 6 Monaten -

freiwillig aus dem Dienst der Deutschen Bundesbahn ausscheide.

...

D

Mit folgender Regelung bin ich einverstanden:

Im Falle meiner Verpflichtung zur Rückzahlung der mir für die Freistellung gezahlten Bezüge wird der Bruttogesamtbetrag mit der Mitteilung der Schuldsumme fällig. Ist der Bruttogesamtbetrag nicht spätestens einen Monat nach dem Tag, an dem mir diese Mitteilung zugestellt worden ist, an die Deutsche Bundesbahn zurückgezahlt worden, werden vom Fälligkeitstag an Verzugszinsen in Höhe von 1 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbahn erhoben. Die Deutsche Bundesbahn kann von der Rückforderung des ein Drittel der Schuldsumme - mindestens jedoch die Bruttojahresbezüge eines ledigen Beamten der BesGr. A 11 in der Endstufe - übersteigenden Betrages absehen, wenn die Rückerstattung der gesamten Schuldsumme eine unzumutbare finanzielle Härte bedeuten würde."

Im April 1978 bat die Bundesbahndirektion den Beklagten um Mitteilung, in welcher Form er seine Ausbildung zum gehobenen technischen Dienst beginnen wolle. In Frage komme der Aufstieg aus den mittleren Dienst oder - nach Entlassung aus dem jetzigen Beamtenverhältnis - die Einstellung als Technischer Bundesbahninspektoranwärter. Nachdem sich der Beklagte hierzu nicht geäußert hatte, ordnete die Bundesbahndirektion die Einführung des Beklagten als Aufstiegsbeamten in die Aufgaben des gehobenen technischen Dienstes an. Sodann wurde der Beklagte auf seinen Antrag zum 31. August 1978 aus dem Beamtenverhältnis entlassen.

Durch Schreiben vom 7. November 1978 forderte die Bundesbahndirektion den Beklagten unter Bezugnahme auf seine Erklärung vom 7. März 1974 auf, die während seiner Freistellung in der Zeit vom Februar 1972 bis Februar 1978 in Höhe von 124.370,07 DM gezahlten Bezüge zurückzuzahlen.

Die wegen eines Teilbetrages erhobene Klage mit dem Antrag,

hat das Verwaltungsgericht abgewiesen: Die Verpflichtungserklärung des Beklagten sei als bedingter Verzicht auf die gewährten Dienstbezüge nach § 83 Abs. 2 BBG a.F. unwirksam.

Auf die Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und den Beklagten verurteilt, an die Klägerin 49.848,25 DM nebst Zinsen in Höhe von 1 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank seit 8. Februar 1979 zu zahlen. Hinsichtlich des übrigen Betrages von 151,75 DM hat er die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt:

Der Beklagte habe beide möglichen Voraussetzungen der Rückzahlungsverpflichtung aus seiner Verpflichtungserklärung vom 7. März 1974 erfüllt, nämlich den Eintritt in den gehobenen Dienst der Klägerin abgelehnt und innerhalb der vereinbarten Zeit der Betriebstreue freiwillig den Dienst der Klägerin verlassen.

Die Verpflichtungserklärung vom 7. März 1974 sei rechtswirksam. Die Dienstbezüge seien hier verzichtbar gewesen, weil ihre Gewährung auf einer Ermessensentscheidung des Dienstherrn beruht habe, sie nämlich während eines Sonderurlaubs nach Maßgabe des Bewilligungsbescheides belassen worden seien. Die "Freistellung" des Klägers sei bei rechtlich zutreffender Würdigung als Sonderurlaub im Sinne des § 13 der Sonderurlaubs Verordnung zu beurteilen. Urlaub sei das vom Dienstvorgesetzten genehmigte Fernbleiben vom Dienst. Der Beamte sei also während des Urlaubs von jeder Dienstleistung befreit. Das sei hier von der Klägerin trotz des von ihr gewählten Begriffs der Freistellung gewollt gewesen, und zwar mit zeitlichen Unterbrechungen während der Ferien und der Praxissemester.

Der dem Beklagten sonach gewährte Sonderurlaub habe rechtlich auf § 13 Abs. 2 der Sonderurlaubsverordnung beruht. Die Belassung der Dienstbezüge stehe nach dieser Regelung im Ermessen der zuständigen Behörde. Die für eine langdauernde Belassung notwendige Ausnahmebewilligung der obersten Dienstbehörde, hier des Vorstandes der klagenden Deutschen Bundesbahn, sei wohl gegeben. Ob darüber hinaus auch die vorgeschriebene Zustimmung des Bundesministers des Innern vorgelegen habe, bedürfe keiner Aufklärung. Die Wirksamkeit der Beurlaubung habe von dieser verwaltungsintern bedeutsamen Zustimmung nicht abgehangen.

Auch sonst bestünden gegen die Rechtmäßigkeit der Verpflichtungserklärung vom 7. März 1974 keine Bedenken, insbesondere nicht im Hinblick auf Inhalt und Dauer der vereinbarten Bindung.

Nach alledem sei der Beklagte verpflichtet, der Klägerin die während seiner Freistellung zum Studium an der Fachhochschule gezahlten Dienstbezüge zurückzuzahlen. - Das Berufungsgericht hat die Summe dieser Dienstbezüge in einer Aufstellung auf insgesamt 49.848,25 DM errechnet. - Insoweit sei die Rückforderung auch unter Billigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden.

Auf die zeitlich vorangegangenen Freistellungen zum Besuch der Berufsaufbauschule und zum Besuch der Vorbereitungskurse an der Fachhochschule erstrecke sich die Verpflichtungserklärung des Beklagten vom 7. März 1974 demgegenüber nicht. Die Erklärung beziehe sich nach ihrer von der Klägerin verfaßten Formulierung auf das bevorstehende Studium. Eine in die Vergangenheit zurückwirkende Verpflichtungserklärung sei außergewöhnlich und müsse bei der Vorlage eines vorgefaßten Verpflichtungstextes durch den Erklärungsgegner eindeutig und unmißverständlich formuliert sein. Das sei hier nicht der Fall.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er beantragt, das urteil des Verwaltungsgerichtshofs aufzuheben und die Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil zurückzuweisen. Er rügt die Verletzung materiellen und formellen Rechts.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen. Sie hat ferner Anschlußrevision eingelegt mit dem Antrag,

Sie rügt insoweit die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte tritt der Anschlußrevision entgegen.

Der Oberbundesanwaltwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Das Rechtsmittel des Beklagten hat Erfolg, das der Klägerin nicht.

1.

Die Revision des Beklagten ist begründet.

Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts verstößt die Rückzahlungsvereinbarung, die die Parteien durch Unterzeichnung bzw. Entgegennahme der schriftlichen Verpflichtungserklärung des Beklagten vom 7. März 1974 getroffen haben, gegen das Verbot des Verzichts auf die laufenden Dienstbezüge (§ 83 Abs. 2 BBG a.F., vgl. heute § 2 Abs. 3 BBesG) und ist deshalb unwirksam.

Das genannte Verzichtsverbot stünde der Wirksamkeit der Rückzahlungsvereinbarung nur dann nicht entgegen, wenn die betroffenen Dienstbezüge dem Beklagten nicht kraft Gesetzes zugestanden hätten, sondern ihm für die Zeit eines Sonderurlaubs erst durch eine Ermessensentscheidung des Dienstherrn weitergewährt worden wären, (vgl. BVerwGE 40, 237 <239>[BVerwG 12.07.1972 - VI C 38/70] in Anknüpfung an BVerwGE 26, 277 <278 f.>[BVerwG 09.03.1967 - II C 43/64]).

Eine Gewährung von Sonderurlaub an den Beklagten mit einer Ermessensentscheidung über die Belassung der Dienstbezüge ergibt sich aber aus den vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt nicht. Sonderurlaub wird durch gestaltenden Verwaltungsakt des Dienstherrn gewährt. Durch diesen Verwaltungsakt erfährt das Dienstverhältnis eine entscheidende Umgestaltung. Die Dienstleistungspflicht wird suspendiert, andererseits auch die Beschäftigungs- und Besoldungspflicht des Dienstherrn (vgl. auch Beschluß vom 10. April 1975 - BVerwG 6 B 31.74 - <Buchholz 232 § 89 Nr. 6>). Als einen Verwaltungsakt dieses Inhalts vermag der Senat die festgestellten Maßnahmen der Klägerin, insbesondere deren Verfügung vom 19. März 1974 über die "Freistellung" des Beklagten vom Dienst für das Fachhochschulstudium, rechtlich nicht zu bewerten.

Ein Verwaltungsakt, insbesondere (auch) belastender Art, muß den Willen der Behörde bestimmt, unzweideutig und vollständig zum Ausdruck bringen. Die inhaltliche Mißverständlichkeit eines Verwaltungsaktes geht grundsätzlich zu Lasten der Verwaltung (BVerwGE 41, 305 <306>[BVerwG 12.01.1973 - VII C 3/71]; Urteile vom 13. Dezember 1973 - BVerwG 2 C 18.73 - <DÖD 1974, 134 [BVerwG 13.12.1973 - BVerwG II C 18.73] f.>, vom 11. Juli 1975 - BVerwG 6 C 2.71 - <Buchholz 238.90 Nr. 60> und vom 1. Februar 1978 - BVerwG 6 C 38.76 - <Buchholz 238.90 Nr. 72>). Ein diesen rechtlichen Maßstäben genügender Ausdruck eines Willens der Klägerin, dem Beklagten Sonderurlaub zu erteilen, liegt nicht vor. Die Klägerin hat den Begriff des Sonderurlaubs nicht gewählt, obwohl davon auszugehen ist, daß eine Dienststelle, bei der die erforderliche Sachkunde unterstellt werden muß, einen solchen vom Gesetzgeber geschaffenen Ausdruck auch verwendet, wenn sie dessen Inhalt meint (vgl. dazu Urteil vom 11. Juli 1975 - BVerwG 6 C 2.71 - <Buchholz 238.90 Nr. 60>). Die Klägerin hat im Gegenteil selbst zwischen "Freistellung" und Beurlaubung unterschieden. Der Beklagte hatte auch keinen konkreten Antrag gestellt, ihm Sonderurlaub unter Belassung der Dienstbezüge zu gewähren. Er sollte Erkrankungen auch während der Zeit der "Freistellung" der Klägerin mitteilen. Schließlich wurde er mit Wirkung vom 1. Juni 1974 aus dienstlichen Gründen nach Stuttgart versetzt, um dort während der Semesterferien eingesetzt zu werden, und mußte die Praxissemester bei der Klägerin ableisten. - Für dieses Ergebnis sprechen auch die Tatsache des vorliegenden Rechtsstreites und die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, das die Verfügung der Klägerin vom 19. März 1974 nicht als Erteilung von Sonderurlaub angesehen hat (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1973 - BVerwG 2 C 18.73 -, a.a.O.).

2.

Die Anschlußrevision der Klägerin ist hiernach schon deshalb unbegründet, weil es ingesamt an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die Rückforderung geleisteter Dienstbezüge fehlt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, 2 VwGO.