Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.03.1967, Az.: BVerwG II C 43.64

I.

Die Klägerin wurde im Jahre 1961 durch den Oberlandesgerichtspräsidenten in Hamm zum Vorbereitungsdienst für den gehobenen Justizdienst zugelassen und unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zur Rechtspflegeranwärterin ernannt. Sie erhielt einen Unterhaltszuschuß, der bis zum 30. Juni 1962 monatlich 233 DM betrug. Durch Schreiben vom 19. Februar 1962 erklärte sie gegenüber dem Oberlandesgerichtspräsidenten in Hamm den Verzicht auf einen Teilbetrag des ihr für die Monate März bis Juni 1962 zustehenden Unterhaltszuschusses in Höhe von je 3 DM. Zur Begründung dieses Teilverzichts gab sie an, ihrem Vater würde auf Grund steuerrechtlicher Vorschriften für das Kalenderjahr 1962 der Kinderfreibetrag nur unter der Voraussetzung zustehen, daß er im Kalenderjahr 1962 mindestens während vier Monaten "überwiegend" die Kosten ihres Unterhalts und ihrer Berufsausbildung trage; diese Voraussetzung wäre erfüllt, wenn sie während des vorgenannten Zeitraumes keine höheren Einkünfte als 230 DM monatlich beziehe. Der Oberlandesgerichtspräsident in Hamm teilte durch Bescheid vom 4. Juni 1962 der Klägerin mit, ihr Teilverzicht sei im Hinblick auf § 94 Abs. 2 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. Juni 1954 (GS NW S. 225) - LBG 54 - unzulässig und daher unwirksam. Er wies den Widerspruch der Klägerin durch Bescheid vom 13. August 1962 zurück.

Das Verwaltungsgericht Minden hat die hiergegen erhobene Klage mit dem sinngemäßen Antrag,

durch Urteil vom 29. November 1962 abgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat durch Urteil vom 20. Dezember 1963 die Berufung der Klägerin gegen das erstinstanzliche Urteil zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Verzicht der Klägerin auf einen Teil des ihr zustehenden Unterhaltszuschusses sei nach § 94 LBG 54 nichtig.

Die zwischen den Parteien allein streitige Frage, ob das in § 94 Abs. 2 LBG enthaltene Verbot des Verzichts auf die laufenden Dienstbezüge auch auf Unterhaltszuschüsse Anwendung finde, sei inzwischen durch § 6 der auf der Ermächtigung des § 87 Satz 4 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 1. Juni 1962 (GVBl. NW S. 271) - LBG 62 - beruhenden und mit Wirkung vom 1. Juli 1962 in Kraft getretenen Verordnung über den Unterhaltszuschuß für Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst vom 10. August 1962 (GVBl.NW S. 524) - UZVO 62 - bejahend entschieden worden. Die bis zum 30. Juni 1962 geltende Verordnung über die Gewährung von Unterhaltszuschüssen an Beamte im Vorbereitungsdienst vom 18. November 1955 (GS NW S. 322) - UZVO 55 - mit den Änderungen vom 17. Juli 1957 (GVBl.NW S. 177) enthalte zwar keine Bezugnahme auf § 94 Abs. 2 LBG. Die Neuregelung habe jedoch den Inhalt der Verordnung nicht geändert, sondern nur klargestellt, und zwar authentisch und im Einklang mit dem Landesbeamtengesetz. Der Unterhaltszuschuß sei allerdings kein Dienstbezug im Sinne des Besoldungsrechts. Hierzu seien, wie sich aus § 2 des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 8. November 1960 (GVBl. NW S. 358) - LBesG - ergebe, lediglich das Grundgehalt, der Ortszuschlag, der Kinderzuschlag, Stellenzulagen und Ausgleichszulagen zu rechnen. Daß der Unterhaltsbeitrag nicht von dem Begriff der "Dienstbezüge" erfaßt werde, bestätige überdies § 87 Satz 3 LEG 62; nach dieser Vorschrift sei neben dem Unterhaltszuschuß Kinderzuschlag nach den Vorschriften zu gewähren, die für "Beamte mit Dienstbezügen" gelten. Für die Entscheidung im vorliegenden Fall komme es daher darauf an, ob das Wort "Dienstbezüge" in § 94 Abs. 2 LEG in diesem engen besoldungsrechtlichen oder in einem weiteren Sinne gemeint sei. Dieses Wort finde sich im Landesbeamtengesetz an mehreren Stellen, habe aber nicht immer denselben Inhalt. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 22. Juli 1963 (BVerwGE 16, 235[BVerwG 22.07.1963 - VI C 104/61]) zutreffend dargelegt habe, sei der Begriff "Dienstbezüge" der Auslegung fähig und bedürftig. Welche Bedeutung dem Wort "Dienstbezüge" jeweils zukomme, müsse also dem Sinn und Zweck, der betreffenden Vorschrift entnommen werden.

Das Verzichtsverbot des § 94 Abs. 2 LEG solle den Anspruch des Beamten auf den standesgemäßen Lebensunterhalt in der gesetzlich festgelegten Höhe gewährleisten. Das folge aus der Rechtsnatur der Dienstbezüge als einer Alimentation des Beamten und seiner Familie. Es bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse daran, daß der Beamte die ihm zustehenden Dienstbezüge ungeschmälert erhalte. Eine Verzichtsmöglichkeit würde wegen der damit verbundenen Gefahr des sozialen Abstiegs zahlreicher Beamten nicht nur die Unabhängigkeit und das Ansehen des Berufsbeamtentums gefährden, sondern darüber hinaus - vor allem in wirtschaftlichen Notzeiten - eine gleichmäßige und gerechte Auslese der Bewerber in Frage stellen. Sie könnte nämlich nur zu leicht dazu führen, diejenigen Bewerber zu bevorzugen, die bereit wären, auf die ihnen zustehenden Dienstbezüge ganz oder teilweise zu verzichten, entweder weil sie auf Grund ihrer sonstigen Einkommens- und Vermögensverhältnisse dazu in der Lage wären oder sich notgedrungen mit unangemessen niedrigen Bezügen begnügten. Ein gegenseitiges Unterbieten innerhalb der Beamtenschaft wäre eine weitere unerwünschte Folge.

Zum Unterschied zu den Dienstbezügen im Sinne des Besoldungsrechts diene der Unterhaltszuschuß allerdings nicht der vollen Alimentation des Beamten. Vielmehr werde er aus fürsorgerischen Gründen zu dem Zweck gewährt, die wirtschaftliche Lage der im Vorbereitungsdienst stehenden Beamten zu erleichtern, und diene damit zugleich der Nachwuchsgewinnung. Die dem § 94 Abs. 2 LBG zugrunde liegenden gesetzgeberischen Erwägungen träfen aber in gleicher Weise auch auf den Unterhaltszuschuß zu. Die Möglichkeit, auf den Unterhaltszuschuß ganz oder teilweise zu verzichten, würde zudem die Gefahr heraufbeschwören, daß die zuständigen Verwaltungsstellen diejenigen Bewerber bevorzugt zum Vorbereitungsdienst zuließen, die bereit wären, ganz oder teilweise auf den ihnen zustehenden Unterhaltsbeitrag zu verzichten. Die Auslese der Bewerber würde also nicht ausschließlich nach der persönlichen und fachlichen Eignung der Betreffenden vorgenommen werden, sondern weitgehend von fiskalischen Interessen beeinflußt sein. -

Gegen dieses Berufungsurteil wendet sich die gemäß § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) zugelassene Revision der Klägerin mit dem Antrag,

hilfsweise:

Die Revision rügt die Verletzung materiellen Rechts.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg.

Der vorliegende Rechtsstreit nötigt zur Entscheidung der im Schrifttum und in der Judikatur unterschiedlich beantworteten Frage, ob das Verbot des Verzichts auf laufende Dienstbezüge (§ 94 Abs. 2 LBG) sich auch auf Unterhaltszuschüsse erstreckt, die dem Beamten auf Widerruf während des Vorbereitungsdienstes gewährt werden. Der erkennende Senat bejaht diese Frage zuungunsten der Klägerin bezüglich der im Streit befindlichen Unterhaltszuschüsse für die Monate März bis Juni 1962. Maßgebend sind für diese Entscheidung einmal die Tatsache, daß es sich um laufende Geldbezüge handelt, auf deren Gewährung zum endgültigen Erwerb die Klägerin in dem eben angeführten Zeitraum einen Rechtsanspruch hatte, und zum anderen der Zweck des Verzichtsverbots.

Der Umstand, daß die Klägerin auf die Gewährung des Unterhaltszuschusses in der angeführten Zeit auf Grund des § 1 der Verordnung über die Gewährung von Unterhaltszuschüssen an Beamte im Vorbereitungsdienst vom 18. November 1955 (GVBl.NW S. 225) einen Rechtsanspruch hatte, läßt zunächst erkennen, daß dem Unterhaltszuschuß im vorliegenden Fall das allgemeine negative Abgrenzungsmerkmal für den Begriff der Dienstbezüge, auf die sich das Verzichtsverbot erstreckt, fehlt. Daß von dem Begriff der laufenden Dienstbezüge im Sinne der gesetzlichen Regelungen über das Verbot des Verzichts auf solche Bezüge diejenigen Bezüge ausgenommen sind, auf deren Gewährung kein Rechtsanspruch besteht, hat der VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts bereits in den Gründen seines Urteils vom 15. Januar 1964 - BVerwG VI C 96.60 - [Buchholz BVerwG 232, § 79 a BBG Nr. l] klargestellt. Die Richtigkeit dieser Auffassung, der sich der erkennende Senat anschließt, wird durch die geschichtliche Entwicklung der in Rede stehenden Regelungen bestätigt. Schon § 38 Abs. 1 Satz 3 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26. Januar 1937 (RGBl. I S. 39) - DBG - enthielt ein solches ausdrückliches Verzichtsverbot. Was "Dienstbezüge" im Sinne dieser Vorschrift waren, bestimmte die gemäß § 183 DBG erlassene Verordnung zur Durchführung des Deutschen Beamtengesetzes vom 29. Juni 1937 (RGBl. I S. 669) in Nr. 1 zu § 38. Dort hieß es: "Dienstbezüge sind Geldbezüge, auf deren Gewährung der Beamte einen Rechtsanspruch hat, insbesondere solche, die durch Gesetz (Besoldungsgesetz, Besoldungsordnung, Satzung usw.) vorgeschrieben sind, dagegen nicht geldliche Leistungen, die auf Kannvorschriften beruhen (z.B. Unterhaltszuschüsse und dergl.)". Der mit § 38 Abs. 1 Satz 3 DBG identische Wortlaut des § 94 Abs. 2 LEG rechtfertigt die Annahme, daß der Gesetzgeber des Landes Nordrhein-Westfalen an die Rechtslage, die durch das Deutsche Beamtengesetz hergestellt wurde, angeknüpft hat und sie nicht ändern wollte.

Der Umstand, daß die Klägerin in der fraglichen Zeit einen Anspruch auf Gewährung von Unterhaltszuschüssen hatte, ist jedoch nicht nur als Abgrenzungsmerkmal bedeutsam, sondern spricht außerdem für die Einbeziehung des der Klägerin gewährten Unterhaltszuschusses in das gesetzliche Verzichtsverbot des § 94 Abs. 2 LBG. Um dies klar zu erkennen, ist zunächst auf den Zweck des Verzichtsverbots einzugehen.

Diesen Zweck hat bereits das Danziger Obergericht in einer Plenarentscheidung vom 25. September 1928 - 2 U 411/28 -(RVBl. 1929 S. 112) überzeugend wie folgt dargelegt:

"Das Gemeinwohl erfordert es, daß die Beamten als Träger der öffentlichen Gewalt dauernd Bezüge in einer Höhe erhalten, die für ihren Lebensunterhalt und eine ihrem Stande entsprechende Lebenshaltung ausreichen, die ihnen die tägliche Sorge für ihren und ihrer Familie Unterhalt abnehmen und ihre Kraft für den ausschließlichen Dienst des Staates frei erhalten. Nur so ist die Gewähr für ein dienstfreudiges und unbestechliches Beamtentum gegeben. Die Frage, wie hoch der standesgemäße Unterhalt des Beamten zu bemessen ist, kann nicht dem Belieben des einzelnen Beamten überlassen bleiben.... Die Möglichkeit eines Verzichts im voraus würde ... mit der Gefahr verbunden sein, daß Beamtenanwärter sich gegenseitig mit ihren Ansprüchen unterbieten, und daß die Auswahl unter ihnen nicht nach der Tüchtigkeit, sondern nach dem billigsten Angebot erfolgt..."

Diese Darlegungen stellen klar, daß dem gesetzlichen Verzichtsverbot zwei Erwägungen zugrunde liegen, nämlich der Gedanke daran, daß die Dienstbezüge eine Standes- und amtgemäße Alimentation darstellen, welche die Gewähr für ein dienstfreudiges und unbestechliches Beamtentum gibt, und die weitere Erwägung, daß die Möglichkeit des Verzichts die Gefahr begründen könnte, daß die Auswahl unter den Beamtenanwärtern nicht mehr unter Beachtung des Leistungsprinzips, "sondern nach dem billigsten Angebot erfolgt."

Diese Erwägungen rechtfertigen die Auffassung, daß von dem gesetzlichen Verzichtsverbot Unterhaltszuschüsse dann erfaßt werden, wenn auf ihre Gewährung ein Rechtsanspruch besteht. Durch die bereits im Jahre 1954 erfolgte Umwandlung der früheren "Kann"-Regelung in eine "Muß"-Regelung - im Bunde wurde eine den Anspruch auf Unterhaltszuschuß gewährende Regelung im Jahre 1957 durch § 79 a Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes in der Fassung vom 18. September 1957 (BGBl. I S. 1338) - BBG (F. 1957') - eingeführt - hat der Landesgesetzgeber nämlich dem Umstand Rechnung getragen, daß die Beamten im Vorbereitungsdienst anders als früher für ihren Lebensunterhalt weitgehend auf den Unterhaltszuschuß angewiesen sind. Damit ist zwar der Unterhaltszuschuß noch keine Standes- oder amtgemäße Alimentation im Sinne der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums geworden, er dient aber doch schon in einem solchen Maße der Bestreitung des Lebensunterhalts, daß ein öffentliches Interesse daran besteht, dem Beamten im Vorbereitungsdienst nicht (mehr) den Verzicht auf diese Leistungen zu gestatten. Denn durch den Verzicht auf den Unterhaltszuschuß würde heute häufig der Unterhalt des Beamten im Vorbereitungsdienst gefährdet sein mit der Folge, daß der Beamte durch zusätzliche anderweitige Tätigkeit seinen Unterhalt erwerben müßte. Dies wäre dem Diensteifer und zugleich der im öffentlichen Interesse erfolgenden Ausbildung der Beamten im Vorbereitungsdienst abträglich. Die Annahme, daß das gesetzliche Verzichtsverbot die Unterhaltszuschüsse, auf die ein Rechtsanspruch besteht, erfaßt, wird durch die Erwägung bestätigt, daß es den Beamtenanwärtern verwehrt sein soll, sich mit ihren Ansprüchen gegenseitig zu unterbieten, weil anderenfalls die Gefahr begründet wäre, daß aus Ersparnisgründen die Auslese unter Vernachlässigung des Leistungsgrundsatzes "nach dem billigsten Angebot erfolgt". Zusammenfassend ist also zu sagen: Nachdem der Gesetzgeber durch Umwandlung der "Kann"-Leistung in eine "Muß"-Leistung die leistungsfördernde Bedeutung der Unterhaltszuschüsse anerkannt hat, hat das Verzichtsverbot auch für en Unterhaltszuschuß eine ähnlich erhebliche leistungsfördernde Bedeutung wie für die Besoldung des Beamten erlangt.

Gründe der Systematik (Vergleich der Begriffe "Dienstbezüge" in § 94 Abs. 1 und 2 LBG 54) stehen der hier vertretenen Auffassung nicht entgegen. Als im Jahre 195 durch § 16 Abs. 2 des Landesbesoldungsgesetzes vom 9. Juni 1954 (GVBl. S. 162) - LBesG 54 - der Anspruch auf Gewährung des Unterhaltszuschusses eingeführt wurde, bestand zwischen den Begriffen "Dienstbezüge" in § 94 Abs. 1 und Abs. 2 LBG 54 kein Widerspruch. Denn das in § 94 Abs. 1 LBG 54 zur Regelung der "Dienstbezüge" angesprochene "Besoldungsgesetz" umfaßte mit seinem § 16 Abs. 2 auch die Unterhaltszuschüsse für Beamte im Vorbereitungsdienst. Auf § 16 Abs. 2 LBesG 54 beruhte die Unterhaltszuschußverordnung vom 18. November 1955, die - mit späteren Änderungen - bis zum 30. Juni 1962 anwendbar war. Daß das am 1. April 1957 in Kraft getretene Besoldungsanpassungsgesetz vom 13. Mai 1958 (GVBl. S. 149) für die Beamten im Vorbereitungsdienst nicht galt und keine Regelung der Unterhaltszuschüsse enthielt, beseitigte zwar die Übereinstimmung der Begriffe "Dienstbezüge" in den Absätzen 1 und 2 des § 94 LBG 54, hatte aber nicht zur Folge, daß die Anwendbarkeit des § 94 Abs. 2 LBG 54 auf Unterhaltszuschüsse beseitigt wurde. Durch § 6 UZVO 1962 ist somit nur klargestellt, daß auch im Rahmen der neuen - seit 1957 geltenden - Regelung des § 94 Abs. 1 und Abs. 2 LEG das Verzichtsverbot für Unterhaltszuschüsse gilt.

Gegenüber der hier für richtig gehaltenen Auffassung beruft sich die Revision zu Unrecht auf § 12 Abs. 1 UZVO 62 (§ 5 Abs. 1 UZVO 55) mit der Begründung, daß der Dienstherr eines Beamten zwar Unterhaltszuschüsse kürzen dürfe, ihm dies aber - abgesehen vom Disziplinarverfahren - nicht in bezug auf die in § 94 Abs. 1 LBG 54 und 62 angeführten Dienstbezüge erlaubt sei. Dieses Vorbringen muß schon daran scheitern, daß § 84 Abs. 2 LBG 54 und § 79 Abs. 2 LBG 62 wegen ungenehmigten schuldhaften Fernbleibens des Beamten vom Dienst nicht nur eine Kürzung, sondern sogar den Verlust auch der in § 94 Abs. 1 LBG 54 und 62 angeführten Dienstbezüge auf Grund einer entsprechenden Feststellung des Dienstvorgesetzten vorsehen und daß die Feststellung des Dienstvorgesetzten über diesen Verlust der Dienstbezüge keine Disziplinarmaßnahme, sondern ein beamtenrechtlicher Verwaltungsakt ohne den Charakter einer Disziplinarmaßnahme ist, wie der Senat bereits in den Gründen seines Urteils vom 27. Januar 1966 (BVerwGE 23, 176 [183] für die - § 84 Abs. 2 LBG 54 und § 79 Abs. 2 LBG 62 entsprechende - Regelung des § 73 Abs. 2 BBG (F. 1957) klargestellt hat. In diesem Zusammenhang übersieht die Revision überdies, daß von dem Fall des Verzichts auf die Dienstbezüge der Fall zu unterscheiden ist, in dem der Gesetzgeber den Dienstherrn zur völligen oder teilweisen Einbehaltung der Dienstbezüge ausdrücklich ermächtigt hat. In dem letzterwähnten Fall gibt der Beamte seinen Anspruch auf Bezüge nicht freiwillig und deshalb nicht in einer dem Verzicht gleichenden Weise auf; es kann daher nicht aus dem Umstand, daß der Dienstherr - unter ganz bestimmten, im Gesetz abschließend geregelten Voraussetzungen - die Bezüge kürzen darf, der rechtliche Schluß hergeleitet werden, der Beamte könne wirksam - und zwar schlechthin - auf diese Bezüge verzichten.

Die Revision ist nach alledem gemäß § 144 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.