I.

Der Kläger trat am 1. September 1964 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf in den Vorbereitungsdienst für den gehobenen nicht technischen Verwaltungsdienst bei der Beklagten als Stadtinspektoranwärter ein. Die Beklagte ließ den Kläger durch "Örtliche Zulassungs- und Verpflichtungsbescheide" vom 4. November 1964, 4. Oktober 1965 und vom 20. September 1966 zu den jeweiligen Lehrgängen der Bayerischen Verwaltungsschule zur Vorbereitung auf die Anstellungsprüfung für den gehobenen Verwaltungsdienst zu. Die letzten Absätze dieser Bescheide lauteten:

"Die Stadt F. zahlt die Kursgebühren für Orts-, Fern- und Vollkurse sowie Prüfungsgebühren und evtl. Fahrtkosten zu den Vollkursen ganz (Fahrtbelege sind vorzulegen) [der Klammerzusatz fehlt im Bescheid vom 4.11.1964]; Ortskursteilnehmer erhalten zu den Straßenbahnfahrtkosten auf Antrag einen Jahreszuschuß [Bescheid 1964: 'Ortskursteilnehmer erhalten für Straßenbahnfahrtkosten auf Antrag jährlich 20 DM ersetzt.'] Wiederholer erhalten keine Zuschüsse.

Wer während eines Lehrgangs (Gesamtdauer ist gemeint) vom Kurs austritt (auch Kursaustritt in Verbindung mit Beschäftigungsaustritt) oder sich der Abschlußprüfung nicht unterzieht (als Entschuldigungsgrund wird nur ärztlich bescheinigte Krankheit anerkannt) oder wer die Prüfung nicht abschließt, hat die anfallenden Gebühren zurückzuerstatten. Das gleiche gilt für selbstverschuldeten Kursausschluß. Die Stadt kann außerdem die übernommenen Ausbildungs- und Prüfungskosten einschließlich Fahrtkosten [die letzten beiden Wörter fehlen im Bescheid 1964] von dem Teilnehmer zurückverlangen, wenn er während einer Folgezeit von 5 Jahren aus ihrem Dienst ausscheidet. Diese Verpflichtung wird mit Kursantritt (erstmaliger Lehrmittelempfang nach Erhalt dieses Bescheides) wirksam. - Dieser Zulassungsbescheid begründet keinen Anstellungs- bzw. Beförderungsanspruch."

Die Erstattungsverpflichtung wurde durch Beschluß des Personalausschusses der Beklagten vom 29. Februar 1968 u.a. dahin geändert, daß die Frist von 5 Jahren "ab sofort" auch "für die zur Zeit laufenden Fälle" durch eine Frist von 3 Jahren ersetzt wurde.

Der Kläger bestand die Anstellungsprüfung für den gehobenen Verwaltungsdienst 1967/68 nicht. Auf seinen Antrag ernannte ihn daraufhin die Beklagte am 5. Februar 1968 erneut unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zum Stadtinspektoranwärter. Der Kläger bestand jedoch auch die Widerholungsprüfung 1968 nicht.

Durch Schreiben vom 19. November 1968 beantragte der Kläger, ihn mit Ablauf des 31. Dezember 1968 aus dem Beamtenverhältnis zu entlassen, weil er ab 1. Januar 1969 ein neues Arbeitsverhältnis bei der Bundeskonferenz für Erziehungsberatung beginne. Die Beklagte entsprach diesem Antrag durch Schreiben vom 31. Dezember 1968, das dem Kläger noch am selben Tage zusammen mit der Entlassungsurkunde und der Mitteilung der Bayerischen Verwaltungsschule vom 25. November 1968 über das Nichtbestehen der Anstellungsprüfung übergeben wurde. Zugleich verlangte die Beklagte vom Kläger Erstattung der Kosten in Höhe von 782,90 DM, die durch die Teilnahme an dem Lehrgang zur Vorbereitung auf die Anstellungsprüfung entstanden waren. Durch Bescheid vom 12. Juni 1969 begründete sie diese Forderung; sie schlüsselte darin den Gesamtbetrag nach Kurskosten in Höhe von insgesamt 700 DM und Fahrtkostenentschädigung in Höhe von 82,90 DM auf. Der Widerspruch des Klägers wurde durch Bescheid der Beklagten vom 2. Oktober 1969 zurückgewiesen.

Im Verwaltungsstreitverfahren hat der Kläger daraufhin beantragt,

Das Verwaltungsgericht Ansbach hat durch Urteil vom 14. April 1970 der Klage stattgegeben.

Auf die Berufung der Beklagten hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 17. März 1972 das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach sowie die Bescheide der Beklagten vom 31. Dezember 1968/12. Juni 1969 und 2. Oktober 1969 aufgehoben, soweit sie dem Kläger eine Rückerstattung von 82,90 DM auferlegen; insoweit hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Im übrigen hat er die Klage abgewiesen.

Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgender Begründung:

Die Bayerische Verwaltungsschule, an der die Dienstanwärter ihre - vom Dienstherrn durchgeführte - praktische Ausbildung ergänzen und die fachlich-theoretische Ausbildung zur Vorbereitung auf die Anstellungsprüfung erwerben müßten, habe in dem hier in Betracht stehenden Zeitraum zur Deckung ihrer Auslagen Gebühren erhoben. Deren Schuldner seien die Lehrgangsteilnehmer selbst gewesen. Eine Verpflichtung der einzelnen Dienstherren, die Lehrgangsgebühren für ihre Anwärter zu übernehmen, habe das bayerische Landesrecht nicht vorgesehen. Dies sei auf die Erwägung zurückzuführen, daß derjenige, der ein Amt erstrebe, sich die hierfür erforderliche Befähigung selbst erwerben müsse. Eine Ausnahme sei lediglich für Polizeidienstkräfte mit Rücksicht auf die öffentliche Sicherheit und den Nachwuchsbedarf vorgesehen gewesen. Für alle anderen Dienstanwärter lasse sich die Kostentragung durch den Dienstherrn auch nicht etwa aus Art. 20 Abs. 1 des Bayerischen Beamtengesetzes vom 20. Dezember 1966 (GVBl. 1967 S. 153) - BayBG - herleiten, wonach der Vorbereitungsdienst zur Laufbahn gehöre. Daß - wie das Gericht des ersten Rechtszuges meine - das "Erfordernis einer dem Strukturwandel im öffentlichen Dienst angepaßten Ausbildung der Beamten des gehobenen Dienstes" notwendigerweise und ohne positive Formgebung deren Unentgeltlichkeit nach sich ziehe, sei nicht zu erkennen. Die Bayerische Verfassung etwa, die in Art. 128 Abs. 1 dem Staat die Aufgabe stelle, jedem Bewohner Bayerns eine seinen erkennbaren Fähigkeiten und seiner inneren Berufung entsprechende Ausbildung zu ermöglichen, sehe in Art. 129 Abs. 2 gleichwohl nur die Unentgeltlichkeit des Unterrichts an Volks- und Berufsschulen vor.

Vom Beginn des Kursjahres 1958 an habe sich der Freistaat Bayern bei Teilnehmern an den Lehrgängen der Bayerischen Verwaltungsschule an den Kosten der Ausbildung für die Laufbahn des gehobenen nicht technischen Verwaltungsdienstes (mit Ausnahme des staatlichen Polizeivollzugsdienstes) dergestalt beteiligt, daß er die Gebühren für Fern- und Ortskurse sowie für geschlossene Lehrgänge der Bayerischen Verwaltungsschule zur Vorbereitung auf die Anstellungsprüfung auf die Staatskasse übernahm und sie direkt staatlichen Behörden in Rechnung stellen ließ. Den Gemeinden, Landkreisen und Bezirken sei empfohlen worden, für ihre Dienstkräfte in gleicher Weise zu verfahren. Bei der beklagten Stadt sei dies jeweils durch Einzelanordnungen geschehen. Daß die Beklagte dabei die Übernahme der Gebühren jeweils mit dem Vorbehalt ihrer Rückerstattung durch den Dienstanwärt er in bestimmten Fällen verbunden habe, sei grundsätzlich nicht zu beanstanden.

Hier sei als Erstattungsgrund nur der in den "Örtlichen Zulassungs- und Verpflichtungsbescheiden" angeführte und durch den Beschluß des Personal aus Schusses vom 29. Februar 1968 modifizierte Fall in Betracht zu ziehen, daß der Kläger während einer Folgezeit von drei Jahren nach Prüfungsablegung aus dem städtischen Dienst der Beklagten ausgeschieden sei. Der Kläger habe den Tatbestand des "Ausscheidens" aus dem städtischen Dienst dadurch verwirklicht, daß er nach der wiederholt erfolglosen Ablegung der Anstellungsprüfung nicht im Angestelltenverhältnis im Dienst der Beklagten geblieben sei; die Beklagte hätte ihn, wenn er nur gewollt hätte, gemäß ihrer Praxis in das Angestelltenverhältnis übernommen. Ein solches Beschäftigungsverhältnis sei ihm zuzumuten gewesen, weil die Beklagte die Eingruppierung in eine entsprechende Vergütungsgruppe ermöglicht haben würde. Der Kläger habe ohnehin nicht beanspruchen können, nur zur Verrichtung bestimmter, ihm gelegener Tätigkeiten eingestellt zu werden. Mithin komme es nicht darauf an, ob das Beamtenverhältnis des Klägers im einzelnen bereits durch die Aushändigung der schriftlichen Mitteilung über das (wiederholte) Nichtbestehen der Anstellungsprüfung gemäß Art. 43 Abs. 2 Satz 1 BayBG in Verbindung mit § 21 der Verordnung über die Laufbahnen der Bayerischen Beamten (Laufbahnverordnung) vom 17. Oktober 1962 oder durch die Entlassung auf eigenen Antrag gemäß Art. 41, 44 BayBG beendigt worden sei. Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Durch die dem Kläger von der Beklagten bewilligten monatlichen Ratenzahlungen in Höhe von 30 DM habe die Beklagte auch die ihr gemäß Art. 86 BayBG obliegende Fürsorgepflicht beachtet. Rechtlich unbedenklich sei schließlich auch die Geltendmachung des Erstattungsanspruches durch Leistungsbescheid.

Soweit die Beklagte vom Kläger die Erstattung der Lehrgangsgebühren in Höhe von 700 DM, die sie zur Vorbereitung auf seine Anstellungsprüfung geleistet habe, fordere, sei die Klage daher unbegründet.

Zu Unrecht fordere die Beklagte hingegen die Erstattung der an den Kläger geleisteten 82,90 DM Fahrtkostenentschädigungen (wird näher dargelegt). -

Gegen das soeben mit seinem wesentlichen Inhalt wieder gegebene Berufungsurteil wendet sich die zugelassene Revision mit dem Antrag,

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren; er hält das angefochtene Urteil für rechtsfehlerfrei.

II.

Die Revision des Klägers hat Erfolg.

Zwar ist das Berufungsgericht zutreffend davon ausgegangen, daß im vorliegenden Fall von den Rückzahlungstatbeständen, die in den an den Kläger gerichteten "Örtlichen Zulassungs- und Verpflichtungsbescheiden" vom 4. November 1964, 4. Oktober 1965 und 20. September 1966 angeführt wurden, nur der letzte Tatbestand in Betracht zu ziehen ist, nämlich der Tatbestand, den die Beklagte dort mit den Worten "wenn er [der Adressat] während einer Folgezeit von 5 Jahren aus ihrem [der beklagten Stadt] Dienst ausscheidet" kennzeichnete und der durch Beschluß des Personalausschusses der Beklagten vom 29. Februar 1968 dahin geändert wurde, daß mit sofortiger Wirkung "auch für die zur Zeit laufenden Fälle" eine dreijährige anstelle der bisher fünfjährigen Dienstzeit "gilt".

Auch hält der Senat - der übrigens, entgegen der Annahme der Beklagten, nicht an die Auslegung gebunden ist, den die soeben angeführte Rückzahlungsklausel durch das Berufungsgericht erfahren hat, weil die Rückzahlungsklausel Bestandteil eines Verwaltungsaktes ist und die Revisionsgerichte zur Auslegung von Verwaltungsakten uneingeschränkt befugt sind (vgl. BVerwGE 5, 275 [277, 278]; RGZ 102, 1 [3]) - für richtig, daß der Wortfolge "wenn er ... aus ihrem Dienst ausscheidet" eine andere - nämlich umfassendere - Bedeutung beizumessen ist, als der Wortfolge "wenn er ... aus dem zu ihr [der Beklagten] begründeten Dienstverhältnis ausscheidet" beizumessen wäre.

Die Beklagte hat den umstrittenen Rückzahlungstatbestand in den "Örtlichen Zulassungs- und Verpflichtungsbescheiden" jedoch nicht so klar und eindeutig gekennzeichnet, daß der Kläger und andere Adressaten dieser Bescheide erkennen konnten, sie seien sogar nach unverschuldet erfolgloser Wiederholung der Anstellungsprüfung und dadurch ohne weiteres bedingter - nicht von einem Entlassungsantrag abhängiger - Entlassung aus dem Beamtenverhältnis zur Rückzahlung der Lehrgangsgebühren verpflichtet, falls sie sich nicht bereitfinden sollten, bei der Beklagten mindestens fünf (später drei Jahre) im Angestelltenverhältnis Dienst zu leisten.

Daß der Wortlaut der umstrittenen Regelung insoweit unklar ist zeigt schon die Tatsache des vorliegenden Rechtsstreites. Auch der Sinn der Regelung ist nicht geeignet, insoweit Klarheit herbeizuführen. Die umstrittene Regelung hat, wie der Oberbundesanwalt zutreffend dargelegt hat, - für beide Parteien erkennbar - den Sinn, der Beklagten für einen bestimmten Zeitraum den Nutzen aus den Kenntnissen und Fähigkeiten zu sichern, die der Beamtenanwärter bei der von ihr finanzierten Ausbildung erwarb. Gerade dieser Sinn der umstrittenen Regelung und die daran anknüpfende Erwägung, daß die Dienste für die Beklagte einen "Gegenwert" erst nach erfolgreicher Ausbildung des Laufbahnbewerbers darstellen - eine Erwägung übrigens, die es rechtfertigt, die in der Rückzahlungsklausel angeführte "Folgezeit" von fünf bzw. drei Jahren erst im Zeitpunkt der Prüfungsablegung beginnen zu lassen (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 27. Juni 1968 [BVerwGE 30, 65 [BVerwG 27.06.1968 - II C 70/67] [71]]) -, legen jedoch den Schluß nahe, daß die in Rede stehende Regelung nur die Fälle der erfolgreichen Prüfungsablegung erfaßt und daß die Beklagte sich nur die Dienste der erfolgreich ausgebildeten Beamtenanwärter für eine bestimmte Zeitspanne sichern wollte. Dieser Schluß erfährt eine Bestätigung dadurch, daß die Beklagte diejenigen Beamtenanwärter, die "während eines Lehrgangs ... vom Kurs" austreten oder sich der Abschlußprüfung aus anderen Gründen als einer ärztlich bescheinigten Krankheit nicht unterziehen oder die Prüfung nicht abschließen, ohne weiteres zur Rückerstattung heranzieht, also diesen ebenfalls erfolglosen Anwärtern nicht die Möglichkeit eröffnete, sich durch längeres Verbleiben in ihrem "Dienst" von der Rückerstattungspflicht zu befreien. Schließlich - und nicht zuletzt - ist zu berücksichtigen, daß die Fortsetzung des "Dienstes" bei der Beklagten nach endgültigem Mißerfolg der Ausbildung und zudem in einem Angestellten- statt in einem Beamtenverhältnis außerhalb der Erwartungen des Anwärters liegt und daß überdies die Sicherung der weiteren Dienste der schon bei der Ausbildung gescheiterten Beamtenanwärter einen - nur im Einblick auf den allgemeinen Personalmangel erklärlichen - Ausnahmetatbestand darstellt.

Aus der Sicht der soeben dargelegten Umstände und Erwägungen zeigt sich, daß der im vorliegenden Fall umstrittene Teil der Rückzahlungsklausel nicht nur mißverständlich ist, sondern sogar eher gegen als für die Erfassung des hier in Rede stehenden Sachverhalts gedeutet werden kann. Eine solche inhaltliche Mißverständlichkeit eines Verwaltungsaktes genügt nicht dem allgemeinen Grundsatz, daß ein Verwaltungsakt den Willen der Behörde bestimmt, unzweideutig und vollständig zum Ausdruck bringen, insbesondere erkennen lassen muß, auf welchen Sachverhalt er sich bezieht (vgl. Wolff, Verwaltungsrecht I, 8. Auflage 1971, § 50 II d auf Seite 364, 365). Als Konkretisierung von Rechten, Pflichten und Rechtslagen muß der Verwaltungsakt "dem Betroffenen bündigen Aufschluß darüber geben, was nunmehr rechtens sein soll" (Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1. Band Allgemeiner Teil, 9. Auflage, § 11 Nr. 6 S. 212).

Die inhaltliche Mißverständlichkeit eines Verwaltungsaktes geht grundsätzlich zu Lasten der Verwaltung. Dieser Grundsatz entspricht dem allgemeinen Verwaltungsrecht (vgl. Wolff und Forsthoff a.a.O.; Urteil des Senats vom 12. Juli 1973 - BVerwG II C 37.72 - [Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 47]). Er muß in bezug auf Verwaltungsakte, die im Rahmen des von der Fürsorgepflicht des Dienstherrn geprägten Beamtenverhältnisses ergehen, erst recht gelten. Vor allem erscheint es untragbar, daß einem am Beginn seines beruflichen Werdeganges stehenden Beamtenanwärter nicht klar gesagt wird, welche Belastungen und Hindernisse ihn erwarten, wenn die Ausbildung, der er sich als Beamtenanwärter zu unterziehen hat, erfolglos beendet wird und er sich deswegen - wie in der Regel zu erwarten ist - einem anderen Beruf zuwenden will. Eine klare Aussage hierzu hätte sich der Beklagten aufdrängen müssen und wäre ihr in den "Örtlichen Zulassungs- und Verpflichtungsbescheiden" unschwer möglich gewesen. Daß sie gleichwohl darin nicht zu finden ist, rechtfertigt aus den schon dargelegten Gründen die Aufhebung der durch die vorliegende Klage angefochtenen Bescheide. Die Beklagte kann demgegenüber nicht mit Erfolg geltend machen, der Kläger habe gewußt, daß sie die in der Anstellungsprüfung gescheiterten Beamtenanwärter nach Übernahme in das Angestelltenverhältnis weiterverwende; denn dieses Wissen vermittelte dem Kläger nicht auch die Kenntnis seiner Rückzahlungspflicht für den Fall, daß er sich zur Weiterverwendung im Angestelltenverhältnis nach gescheiterter Ausbildung gerade nicht bereitfinden werde.

Nach alledem war gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - das angefochtene Urteil aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.