Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.05.1985, Az.: BVerwG 2 C 5.83

I.

Der Kläger bewarb sich im Jahre 1974 um eine Professur an der Staatlichen Hochschule für Bildende Künste. Der Rektor der Hochschule legte dem Beklagten einen Besetzungsvorschlag vor, in dem der Kläger an erster Stelle benannt wurde. Aufgrund der Erkenntnisse über seine politische Tätigkeit wurde der Kläger von der obersten Dienstbehörde und von der Anhörkommission gehört. Da der Ministerpräsident und der Minister des Innern die Stellungnahmen über die Anhörungen, nach denen der Kläger die Zweifel an seiner Verfassungstreue ausräumen konnte, nicht billigten, wurde eine Entscheidung des Landesministeriums herbeigeführt. Dieses beschloß, daß die Zweifel daran, ob der Kläger jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung eintreten wird, fortbestünden. Der Beklagte lehnte daraufhin durch Bescheid vom 9. April 1976 die Einstellung des Klägers wegen fehlender Eignung ab. Er wies den Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom 24. September 1976 zurück, ohne daß das Landesministerium erneut mit der Sache befaßt wurde.

Der Kläger hat den Verwaltungsrechtsweg beschritten und beantragt,

hilfsweise,

weiter hilfsweise,

Das Verwaltungsgericht hat dem Hauptantrag stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Kläger habe an der isolierten Anfechtung des Widerspruchsbescheides ein Rechtsschutzinteresse. Bei der Eignungsbeurteilung habe der Dienstherr eine Beurteilungsermächtigung, die von der Widerspruchsbehörde in weitergehendem Umfang als vom Verwaltungsgericht überprüft werden könne.

Der Widerspruchsbescheid des Beklagten verletze § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 192 Abs. 3 Nr. 1 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG - und § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO in Verbindung mit § 192 Abs. 3 Nr. 2 NBG. Der Minister für Wissenschaft und Kunst habe als zuständige Behörde die Bewerbung des Klägers nach Einholung der Entscheidung des Landesministeriums wegen mangelnder Gewähr der Verfassungstreue abgelehnt. Die Entscheidung des Landesministeriums beruhe auf Nr. 4 seines Beschlusses über die Bildung einer Anhörkommission vom 19. November/3. Dezember 1974 (Nds.MBl. 1975 S. 422). Die nach diesen Verfahrensregelungen zustande gekommene Entscheidung sei im Widerspruchsverfahren in vollem Umfange zu überprüfen. Da der Minister für Wissenschaft und Kunst Ausgangsbehörde und zugleich Widerspruchsbehörde sei, hätte er eine Entscheidung des Landesministeriums zu überprüfen und gegebenenfalls aufzuheben. Das verstoße gegen den sich aus den angeführten Vorschriften ergebenden Grundsatz, daß die Überprüfung durch eine nachgeordnete Behörde ausgeschlossen sei. Ein solcher Verstoß könne nur dann vermieden werden, wenn das Landesministerium im Widerspruchsverfahren die ihm vorbehaltene Entscheidung über die Verfassungstreue des Bewerbers bei Meinungsverschiedenheiten zwischen der Anhörkommission und dem Ministerpräsidenten, dem Innenminister und/oder der obersten Dienstbehörde selbst überprüfe.

Der Beklagte hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Der Kläger beantragt,

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz.

Der Hauptantrag des Klägers, den Widerspruchsbescheid des Beklagten aufzuheben und diesen zu verpflichten, über seinen Widerspruch gegen den Bescheid vom 9. April 1976 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden, ist zulässig aber unbegründet.

Gemäß 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann der Widerspruch auch dann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein, wenn und soweit er gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche Beschwer enthält. Nach § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO gilt als eine zusätzliche Beschwer auch die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift, sofern der Widerspruchsbescheid auf dieser Verletzung beruht. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der kein rechtlich schützenswertes Interesse an einer lediglich auf Aufhebung des Widerspruchsbescheides gerichteten Klage besteht, wenn weder für Ermessens- oder Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte Raum ist, noch sonstige beachtliche Interessen an einer verfahrensfehlerfreien Entscheidung gerade der Widerspruchsbehörde ersichtlich sind und der Verfahrensfehler durch das Gericht geheilt werden kann (BVerwGE 61, 45 <47 f.>[BVerwG 07.10.1980 - 6 C 39/80] m.w.Nachw.), ist nicht einschlägig. Der Beklagte hat zwar keine Ermessensentscheidung über die Bewerbung des Klägers getroffen, weil dieser seiner Meinung nach schon nicht die gesetzlichen Voraussetzungen für seine Einstellung als Professor gemäß § 9 Satz 1 Nr. 2 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG - in der damals geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 18. März 1974 (Nds.GVBl. S. 147) erfüllte. Er hat aber im Rahmen der ihm bei der Prüfung der künftigen Verfassungstreue des Klägers eingeräumten Beurteilungsermächtigung die Verhaltensweisen des Klägers gewertet. Diese Eignungsprognose unterliegt ebenfalls nicht der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle (vgl. hierzu u.a. BVerwGE 61, 176 <180, 184 ff. [BVerwG 27.11.1980 - 2 C 38/79]>).

Eine wesentliche Verfahrensvorschrift im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist jedoch nicht verletzt. Das Berufungsgericht ist zwar in revisionsrechtlich nicht zu beanstandender Weise davon ausgegangen, daß der Minister für Wissenschaft und Kunst für den Erlaß des Widerspruchsbescheides zuständig war. Es ist aber zu Unrecht zu dem Ergebnis gelangt, daß der Widerspruchsbescheid des Beklagten gegen § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 192 Abs. 3 Nr. 1 NBG und § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO in Verbindung mit & 192 Abs. 3 Nr. 2 NBG verstößt, weil er eine Entscheidung zum Gegenstand habe, die zwar der umfassenden Nachprüfung im Widerspruchsverfahren unterliege, andererseits jedoch als Entscheidung eines verfassungsrechtlich höherstehenden Organs seiner Verwaltungskontrolle und Entscheidung entzogen sei.

Das Berufungsgericht hat in Anwendung des Art. 29 Abs. 2 Satz 2 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung (vgl. auch die hiermit übereinstimmende Regelung des § 15 Satz 2 NBG) und des hierauf beruhenden Beschlusses des Landesministeriums über personalrechtliche Befugnisse vom 7. Mai 1973 (Nds.MBl. S. 838) entschieden, daß der Minister für Wissenschaft und Kunst für die Ablehnung der Einstellung des Klägers in den niedersächsischen Landesdienst zuständig war. An diese Auslegung ist das Revisionsgericht gebunden, weil es sich insoweit um die Anwendung von Recht handelt, das nicht Bundesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und auch nicht revisibles Landesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 127 Nr. 2 BRRG, sondern irrevisibles Landesorganisationsrecht ist (vgl. u.a. Beschluß vom 21. April 1975 - BVerwG 6 B 1.75 - <Buchholz 230 § 127 BRRG Nr. 29> sowie Urteil vom 13. Dezember 1978 - BVerwG 6 C 7.78 - <Buchholz 237.90 § 102 LEG Schleswig-Holstein Nr. 2>). Die Übertragung dieser Befugnis ist ein Ausfluß der Organisationsgewalt (Urteil vom 5. Oktober 1965 - BVerwG 8 C 296.63 - <DVBl. 1966, 536> u.a. unter Hinweis auf § 10 Abs. 1 BBG; Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Teil C § 3 Rz 12, § 10 Rz 3; vgl. nunmehr § 58 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Hochschulgesetzes - NHG - vom 1. Juni 1978 <Nds.GVBl. S. 473> in der unveränderten Fassung vom 23. Oktober 1981 <Nds.GVBl. S. 263>). Demgemäß hat der Minister im Bescheid vom 9. April 1976, der der selbständigen Auslegung des Revisionsgerichts unterliegt (vgl. hierzu u.a. Urteil vom 23. Mai 1984 - BVerwG 2 C 41.81 - <Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 14> m.w.Nachw.), eine seiner Behörde zuzurechnende Entscheidung getroffen.

Gemäß dem unmittelbar auch in den Ländern geltenden § 126 Abs. 3 Nr. 1 BRRG (= § 192 Abs. 3 Nr. 1 NBG) bedarf es bei Klagen aus dem Beamtenverhältnis eines Vorverfahrens auch dann, wenn der Verwaltungsakt von der obersten Dienstbehörde erlassen worden ist. Da der Kultusminister oberste Dienstbehörde (§ 3 Abs. 1 NBG) ist, entscheidet er gemäß § 126 Abs. 3 Nr. 2 BRRG (= § 192 Abs. 3 Nr. 2 NBG) auch über den Widerspruchsbescheid. Die Widerspruchsbehörde hat grundsätzlich - auch bei Überprüfung der Prognose der künftigen Verfassungstreue eines Einstellungsbewerbers - die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Erstbehörde (vgl. hierzu Urteil vom 17. Mai 1979 - BVerwG 2 C 4.78 - <Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 14>). Diese der Widerspruchsbehörde grundsätzlich übertragenen Befugnisse hat der Minister für Wissenschaft und Kunst im Widerspruchsbescheid vom 24. September 1976, wie sich aus dessen Inhalt ergibt, in vollem Umfange ausgeschöpft und den Erstbescheid auch überprüft, soweit das Landesministerium mit der Bewerbung des Klägers befaßt war. Interne Mitwirkungsrechte anderer Behörden oder Stellen bei der Vorbereitung einer Entscheidung - auch des Landesministeriums - geben keinen Anlaß, von dem klaren Wortlaut des § 126 Abs. 3 Nr. 2 BRRG abzuweichen. Insoweit ist die Rechtslage ähnlich wie bei der generellen Ermessensbindung der entscheidenden Behörde durch Verwaltungsvorschriften einer weisungsbefugten Behörde oder Stelle, die ebenfalls im Rahmen des Widerspruchsverfahrens zu überprüfen sind. Ob es sich um interne Mitwirkungsrechte "übergeordneter" anderer Behörden oder Stellen handelt, ist nicht entscheidend. - Im übrigen hat der Senat bereits unter Ablehnung der vom Verwaltungsgericht Köln im Beschluß vom 24. April 1978 - 3 L 357.78 - (ZBR 1978, 402 [BVerwG 30.06.1978 - BVerwG 6 C 27.75]) vertretenen Auffassung zu der Versetzung eines politischen Beamten in den einstweiligen Ruhestand im Urteil vom 17. September 1981 - BVerwG 2 C 12.80 - (RiA 1982, 170 <172>) dargelegt, daß in jenem Fall der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit Widerspruchsbehörde war, obwohl der Bundespräsident die zugrundeliegende Entlassungsentscheidung getroffen hatte. Im Beschluß vom 29. Juni 1982 - BVerwG 2 B 122.81 - hat der Senat anläßlich der Entlassung eines Beamten auf Probe entschieden, daß gemäß § 126 Abs. 3 Nr. 2 BRRG in Verbindung mit § 158 Satz 1 des Reichsknappschaftsgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Errichtung der Bundesknappschaft (Bundesknappschaft-Errichtungsgesetz - BKnEG) vom 28. Juli 1969 (BGBl. I S. 974) der Vorstand der Bundesknappschaft als oberste Dienstbehörde für den Erlaß des Widerspruchsbescheides zuständig war. Er hat es als unerheblich angesehen, daß der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung gemäß § 157 Abs. 2 Satz 1 des Reichsknappschaftsgesetzes in der Fassung des BKnEG die von Absatz 1 dieser Vorschrift nicht erfaßten Beamten der Bundesknappschaft auf Vorschlag des Vorstandes der Bundesknappschaft ernennt und erläßt.

Eine andere, in diesem Zusammenhang nicht weiter zu erörternde Frage ist es, unter welchen Voraussetzungen der Minister für Wissenschaft und Kunst im Innenverhältnis befugt wäre, von der internen Entscheidung des Landesministeriums zur Prognose der künftigen Verfassungstreue eines Bewerbers - einem Teilaspekt der im übrigen dem Minister überlassenen Entscheidung über die Einstellung - abzuweichen. Sie wäre hier im übrigen nicht problematisch, weil sich der Minister für Wissenschaft und Kunst bei unverändertem Sachverhalt im Widerspruchsbescheid - ebenso wie im Erstbescheid - die Auffassung des Landesministeriums zu eigen gemacht hat.

Nr. 4 des Beschlusses des Landesministeriums über die Bildung einer Anhörkommission vom 19. November/3. Dezember 1974 (Nds.MBl. 1975 S. 422), geändert durch Beschluß vom 1. Juli 1975 (Nds.MBl. S. 1066), ist selbst keine wesentliche Verfahrensvorschrift im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Die angeführte Regelung ist lediglich eine verwaltungsinterne Verwaltungsvorschrift und mithin keine Rechtsnorm. Auch das Berufungsgericht ist mit Recht davon ausgegangen, daß verwaltungsinterne Verwaltungsvorschriften keine wesentlichen Verfahrensvorschriften im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO sind (vgl. u.a. Redeker/von Oertzen, VwGO, 7. Aufl., § 79 Rz 7).

Da der Hauptantrag des Klägers ohne Erfolg bleibt, ist nunmehr über die Hilfsanträge des Klägers zu entscheiden. Das Berufungsgericht hat - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - insoweit keine ausreichenden tatsächlichen Feststellungen getroffen. Das Berufungsurteil ist deshalb aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).