Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.06.1978, Az.: BVerwG 6 C 27.75

I.

Der Kläger wurde nach vorheriger Verwendung im Bundesgebiet mit Wirkung vom 1. Oktober 19... zu einem NATO-Stab in B. (Niederlande) versetzt. Er zog mit seiner Familie nach S. (Niederlande) um. Dort besuchten seine beiden Söhne eine für den NATO-Stab eingerichtete internationale Schule (AFCENT-Schule). Zum 1. April 19... wurde der Kläger in das Bundesministerium der Verteidigung versetzt.

Mit Schreiben vom 16. Januar 19... beantragte der Kläger, ihm die Weiterführung seines Hausstandes in S. bis zum 31. Juli 19... zu genehmigen. Zur Begründung führte er an, seine Söhne legten 15 Monate nach seiner Rückversetzung in das Inland an der AFCENT-Schule die Reifeprüfung ab. Unter dem 28. Januar 19... unterrichtete der Bundesminister der Verteidigung den Kläger davon, daß die Voraussetzungen für die Weiterführung des Hausstandes im Ausland bei Ihm nicht gegeben seien. Gleichzeitig wies er den Kläger darauf hin, daß er nach seiner Rückversetzung in das Inland Trennungsgeld nicht beanspruchen könne, falls er seine Wohnung in S. gleichwohl beibehalte. Der Kläger verzichtete darauf bis zum Schulabschluß seiner Söhne auf die Zuteilung einer Wohnung im Inland.

Mit einer an die Sozialabteilung des Bundesministeriums der Verteidigung gerichteten Eingabe vom 23. Februar 19... wandte sich der Kläger gegen die Ankündigung, er werde nach seiner Rückkehr in das Inland keine Trennungsentschädigung erhalten. Unter dem 6. April 19... beantragte er förmlich die Gewährung von Trennungsgeld. Diesen Antrag lehnte der Bundesminister der Verteidigung durch Bescheid vom 16. Juni 19... mit der Begründung ab, Trennungsgeld könne dem Kläger nicht gewährt werden, weil die Trennungsgeldverordnung nur bei Versetzungen im Inland anzuwenden sei. Auch eine Abfindung könne dem Kläger nicht bewilligt werden. Sein Rückumzug ins Inland verzögere sich nicht aus Wohnungsmangel, und der Abschluß der Schulausbildung der Söhne des Klägers könne nicht als umzugshindernder Grund anerkannt werden, da sich die Söhne noch nicht in der Abschlußprüfung befänden. Die gegen diesen Bescheid gerichtete Beschwerde des Klägers blieb erfolglos.

Der Kläger hat daraufhin den Verwaltungsrechtsweg beschritten und beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat der Klage für den Zeitraum vom 4. April 19... bis 1. Juli 19... stattgegeben und sie im übrigen abgewiesen. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen das erstinstanzliche Urteil geändert und die Beklagte verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen ausgeführt:

Für die Gewährung von Trennungsentschädigung bei Auslandsumzügen sei mangels einer Regelung durch Gesetz oder Verordnung das Rundschreiben des Bundesministers des Innern vom 13. Januar 1964 maßgebend, das der Bundesminister der Verteidigung durch Erlaß vom 22. Januar 1964 für seinen Geschäftsbereich bekanntgegeben und durch die "Reise- und umzugskostenrechtliche Bestimmungen für Soldaten bei einer Versetzung/Kommandierung in das Ausland, im und aus dem Ausland" vom 27. April 1970 (VMBl S. 174) - im weiteren als Erlaß vom 27. April 1970 bezeichnet - ergänzt habe. Mit beiden Regelungen habe der Bundesminister der Verteidigung die ihm insoweit obliegende Fürsorgepflicht konkretisiert und sein Ermessen gebunden. Abschn. D des Erlasses vom 27. April 1970 bestimme, daß der Soldat bei Beendigung der Auslandsverwendung spätestens mit der Dienstantrittsreise den Rückumzug in das Inland unabhängig davon auszuführen habe, ob Wohnraum zur Verfügung stehe. Nach Abschn. D Nr. 11 Abs. 2 des Erlasses könne die Weiterführung des Hausstandes im Ausland über den Zeitpunkt der Beendigung der Auslandsverwendung auf Antrag genehmigt werden, wenn zwingende Gründe dafür vorlägen. Als ein solcher den sofortigen Umzug hindernder zwingender Grund werde bei Umzügen aus dem Ausland in das Inland in Abschn. D Nr. 11 Abs. 2 des Erlasses nur die Abschlußprüfung einer weiterführenden Schule anerkannt, nicht aber - wie unter Abschn. E Nr. 12 des Erlasses für Umzüge aus dem Inland in das Ausland anerkannt - auch der Abschluß des letzten bzw. bei Schulen mit neunjährigem Bildungsgang der beiden letzten Schuljahre. Mit dieser generellen Benachteiligung der in das Inland zurückversetzten Soldaten gegenüber den in das Ausland versetzten Soldaten habe die Beklagte das ihr hinsichtlich der Erfüllung ihrer aus den §§ 15, 18 BUKG (F. 1964) erwachsenden Fürsorgeverpflichtung eingeräumte Ermessen fehlerhaft angewendet. Sinn und Zweck der Regelungen des Bundesumzugskostengesetzes und die Erwägungen der Fürsorge und Billigkeit, von denen dieses Gesetz getragen werde, erforderten die Gewährung von Trennungsentschädigung unter der Voraussetzung, daß die getrennte Haushaltsführung durch die Versetzung des Soldaten als eine dem Bereich des Dienstherrn zuzurechnende Maßnahme geprägt sei. Gegenüber diesem Grundsatz greife die Erwägung der Beklagten nicht durch, sie müsse generell verhindern, daß sie durch die Genehmigung der Weiterführung des Hausstandes im Ausland mit zusätzlichen Risiken und Schutzverpflichtungen gegenüber dem Soldaten und seiner Familie belastet werde, die nicht durch den Dienst des Soldaten bedingt seien. Dieser Gesichtspunkt rechtfertige Beschränkungen in der Anerkennung zwingender Gründe für die Weiterführung des Hausstandes im Ausland nur dann, wenn die von der Beklagten befürchteten Risiken nach menschlichem Ermessen tatsächlich eintreten könnten. Das sei in einem der Bundesrepublik Deutschland befreundeten und mit ihr durch zahlreiche internationale Verträge eng verbundenen europäischen Nachbarland mit gesicherten rechtsstaatlichen und stabilen politischen Verhältnissen wie den Niederlanden allenfalls theoretisch denkbar, praktisch aber ausgeschlossen. Zudem habe der Dienstherr die Möglichkeit, seine eventuelle Haftung auf Grund der Genehmigung zur Weiterführung des Hausstandes im Ausland durch den Hinweis einzuschränken, daß die Genehmigung auf den ausdrücklichen Antrag des Soldaten lediglich in seinem Interesse und unter Ausschluß der Haftung für etwaige nachteilige Auswirkungen auf den Beamten oder seine Familienangehörigen erteilt werde. Deswegen gebühre dem Interesse des Klägers an der ungestörten Schulausbildung seiner Kinder der Vorrang vor dem Bestreben der Beklagten, eine lediglich theoretisch denkbare Gefährdung der Familie des Klägers zu vermelden. Dem könne nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, daß der Kläger seiner Auslandsverwendung zugestimmt habe und mögliche Schwierigkeiten für die Ausbildung seiner Kinder hätte übersehen können. Denn einem Soldaten sei nicht zuzumuten, wegen möglicher Erschwernisse in der Ausbildung seiner Kinder auf eine seinem beruflichen Fortkommen häufig dienliche Auslandsverwendung zu verzichten. Auch das Interesse des Dienstherrn an einheitlichen Maßstäben für alle in Betracht kommenden Fälle stehe dem Erfolg der Klage nicht entgegen, weil sich Regelungen, die den Besonderheiten des Einzelfalles besser gerecht würden und der Fürsorgepflicht des Dienstherrn in angemessener Weise genügten, ohne weiteres finden ließen. Im Falle des Klägers sei jede andere Entscheidung als die, den Schulbesuch der Söhne ebenso wie bei einer Versetzung vom Inland in das Ausland oder im Inland als einen dringenden umzugshindernden Grund anzuerkennen, mit den in den §§ 15, 18 BUKG (F. 1964) formulierten gesetzlichen Kriterien der Fürsorgepflicht und Billigkeit unvereinbar und daher ermessensfehlerhaft. Die Beklagte sei daher verpflichtet, dem Antrag des Klägers auf Erteilung der Genehmigung zur Weiterführung seines Hausstandes in S. grundsätzlich zu entsprechen. Ob sie die zu erteilende Genehmigung zeitlich begrenze, liege in ihrem Ermessen; jedenfalls könne nicht davon ausgegangen werden, daß der Bundesminister der Verteidigung die Regelung des § 2 Nr. 1 Satz 5 TGV (F. 1965), nach der die Gewährung von Trennungsgeld auf den Zeltraum eines Jahres seit Behebung des Wohnungsmangels beschränkt sei, stillschweigend übernommen habe. Die Beklagte habe mithin im Rahmen des ihr insoweit eingeräumten Ermessens noch zu entscheiden, für welchen Zeitraum seit dem 4. April 19... dem Kläger die Genehmigung zur Weiterführung seines Hausstandes in S. erteilt werden solle.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der sie beantragt,

Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts, Insbesondere des Art. 3 Abs. 1 GG und der §§ 15, 18 BUKG.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die zulässige Revision der Beklagten führt zum Erfolg. Das Berufungsgericht hat den mit der Klage geltend gemachten Anspruch zu Unrecht als der Sache nach begründet angesehen.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung sind die Vorschriften über die Erstattung der einem Soldaten durch seine Versetzung oder Abordnung (Kommandierung) entstehenden Mehraufwendungen. Sie finden sich in erster Linie in dem Gesetz über die Umzugskostenvergütung und Trennungsentschädigung für die Bundesbeamten, Richter Im Bundesdienst und Soldaten (Bundesumzugskostengesetz - BUKG -) in der hier noch anzuwendenden Fassung vom 8. April 1964 (BGBl. I S. 253). Da die Bundesregierung von der Ermächtigung des § 18 BUKG, nähere Regelungen über die Gewährung von (Auslands-)Trennungsentschädigung zu treffen, trotz eines wiederholt erkennbar gewordenen Bedürfnisses bislang keinen Gebrauch gemacht hat, sind die Erlasse des Bundesministers der Verteidigung vom 11. Februar 1958 (VMBl S. 112) und vom 27. April 1970 (VMBl S. 174) ergänzend heranzuziehen. In diesen Verwaltungsvorschriften hat der Dienstherr die ihm durch das Bundesumzugskostengesetz eingeräumte, durch die Vorschriften dieses Gesetzes und deren Sinn und Zweck aber zugleich auch begrenzte Gestaltungsfreiheit genutzt und sich feste Entscheidungsregeln gesetzt, von denen er nur abweichen darf, wenn eine wesentliche Besonderheit des Einzelfalles das verlangt (BVerwGE 19, 48 [55]; 44, 72 [74 f.]; Urteil vom 25. Januar 1974 - BVerwG 6 C 6.72 - [Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 51]).

Nach den Erlassen vom 11. Februar 1958 und vom 21. April 1970 hat ein Soldat, der nach einer Auslands Verwendung in das Inland zurückberufen wird, seinen Hausstand im Ausland sofort aufzulösen und mit seiner Familie in das Inland zurückzukehren. Dieser Grundsatz duldet nach den Erlaßbestimmungen nur dann Ausnahmen, wenn dem Rückumzug zwingende Gründe entgegenstehen. Als ein zwingendes Umzugshindernis wird in beiden Erlassen der Umstand anerkannt, daß sich ein Kind des zurückberufenen Soldaten in der Abschlußprüfung einer weiterführenden Schule befindet (Abschn. III Nr. 1 Abs. 2 des Erlasses vom 11. Februar 1958; Abschn. D Nr. 11 Buchst. b des Erlasses vom 27. April 1970). Die entsprechenden Regelungen für Umzüge im Inland und vom Inland in das Ausland sehen demgegenüber den Besuch einer weiterführenden Schule mit neunjährigem Bildungsgang in den beiden letzten Schuljahren als zwingendes Umzugshindernis an (Abschn. E Nr. 12 Buchst. d des Erlasses vom 27. April 1970 und neuerdings Nr. 1 Buchst. e des Rundschreibens des Bundesministers des Innern vom 15. März 1978 [GMBl. S. 203]). Die vorübergehende Weiterführung des Hausstandes im Ausland nach der Beendigung der Auslandsverwendung eines Soldaten ist damit unter dem hier zu betrachtenden Gesichtspunkt an engere Voraussetzungen geknüpft als das begrenzte Verbleiben der Familie eines im Inland oder vom Inland in das Ausland versetzten Soldaten am bisherigen Wohnsitz. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist das aber aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.

Die Fürsorgepflicht gebietet dem Dienstherrn, in billigem Umfang die zusätzlichen wirtschaftlichen Belastungen auszugleichen, die die Versetzung oder Abordnung (Kommandierung) eines Soldaten an einen anderen Dienstort als eine dem Bereich des Dienstherrn zuzurechnende Maßnahme und die dadurch bedingte getrennte Haushaltsführung mit sich bringt. Davon ist das Berufungsgericht in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgegangen (Beschluß vom 1. September 1971 - BVerwG 6 B 26.71 - [Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 34]; BVerwGE 41, 84 [85]; Urteile vom 25. Januar 1974 - BVerwG 6 C 6.72 - [a.a.O.], vom 4. Februar 1976 - BVerwG 6 C 132.73 - [Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 63] und vom 4. August 1977 - BVerwG 6 A 2.73 - [BVerwGE 54, 248]). Diesen Ausgleich zu regeln ist der Sinn und Zweck der §§ 15 ff. BUKG.

Der Ausgleichungspflicht des Dienstherrn und damit auch seiner Verpflichtung, die äußeren Umstände, aus denen diese Pflicht erwächst - etwa durch die Genehmigung zum Weiterführen des Hausstandes im Ausland -, zu dulden, werden aber - wie das Bundesverwaltungsgericht mehrfach ausgesprochen hat (Beschluß vom 1. September 1971 - BVerwG 6 B 26.71 - [a.a.O.]; BVerwGE 41, 84 [85] und Urteil vom 25. Januar 1974 - BVerwG 6 C 6.72 - [a.a.O.]) - durch die Kriterien der Fürsorgepflicht und der Billigkeit sachliche und zeitliche Grenzen gezogen (vgl. dazu auch Urteil vom 22. März 1976 - BVerwG 6 C 5.72 - [Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 65]). Die Begrenzungsfunktion dieser Kriterien tritt dann in den Vordergrund, wenn die Fortdauer der getrennten Haushaltsführung im Gegensatz zu der unmittelbar nach der Versetzung oder Abordnung des Soldaten gegebenen Situation nicht mehr entscheidend durch die dienstliche Maßnahme, sondern durch Umstände geprägt ist, die dem persönlichen Bereich des Soldaten zuzuordnen sind (BVerwGE 41, 84 [85]).

Das ist hier der Fall, wie die folgenden Erwägungen ergeben:

Das Soldatenverhältnis ist seinem Wesen und seiner rechtlichen Ausgestaltung nach grundsätzlich an den Geltungsbereich des Soldatengesetzes gebunden. Aus dieser territorialen Bindung folgt die Pflicht des Soldaten, seinen Dienst und seine persönlichen Verhältnisse auf eine Dienstleistung im Inland einzurichten. Die befristete Verwendung eines Soldaten im Ausland - und ebenso die dem Soldaten erteilte Erlaubnis, seine Familie für die Dauer dieser Verwendung ins Ausland folgen zu lassen - bedeutet eine Ausnahme von der regelmäßigen räumlichen Bindung des Soldatenverhältnisses. Schon daraus folgt, daß der Aufenthalt des Soldaten und, sofern ihm seine Familie an den ausländischen Dienstort gefolgt ist, auch der Familie von selten des Dienstherrn im Rahmen des Möglichen auf den Zeitraum zu beschränken ist, den der im Ausland zu erfüllende dienstliche Auftrag des Soldaten erfordert. Anders als im Inland, in dem es Erwägungen der Fürsorge rechtfertigen, den familiären Belangen des Soldaten weiteren Raum zu geben, steht hier die Beendigung der mit dem Aufenthalt im Ausland geschaffenen besonderen Situationen und die Wiederherstellung des Normalzustandes im Vordergrund. Die Rückführung des Soldaten und seiner Familie in das Inland liegt zudem im finanziellen Interesse des Dienstherrn, aber auch im Interesse des Gastlandes, dem an einem die Dauer der dienstlichen Verwendung des Soldaten überschreitenden Aufenthalt der Familie in aller Regel nicht gelegen sein wird.

Hinzu kommt, daß nach der Rückversetzung des Solaten für seine im Ausland verbleibende Familie eine tatsächlich und rechtlich weniger gesicherte Stellung besteht, als sie während der Stationierung bestanden hat.

Diesen im Vergleich zu Versetzungen im Inland bestehenden Unter schieden hat das Berufungsgericht nicht das gebotene Gewicht beigemessen. Die von ihm ins Feld geführten Argumente, die in erster Linie auf die - im allgemeinen nur schwer überprüfbaren konkreten Bedingungen abstellen, unter denen der Kläger und seine Familie im Ausland lebten, greifen demgegenüber nicht durch. Sie vernachlässigen den dienstrechtlichen Ausnahmecharakter der Auslandsverwendung und insbesondere der an ihn anknüpfenden Genehmigung, den Hausstand für die Dauer der Verwendung in das Ausland zu verlegen.

Die dargestellten Besonderheiten der Auslandsverwendung rechtfertigen eine gegenüber den für Versetzungen im Inland oder in das Ausland geltenden Vorschriften engere Bestimmung der zwingenden persönlichen Gründe, bei deren Vorliegen die befristete Weiterführung des Hausstandes genehmigt werden darf. Die in Abschn. D Nr. 11 Buchst. b des Erlasses vom 27. April 1970 getroffene Regelung, nach der ein zwingendes Umzugshindernis - abweichend von den insoweit weiter gefaßten Bestimmungen für Umzüge im Inland oder vom Inland in das Ausland - nur für den Zeitraum bis zur Beendigung einer bereits begonnenen Schulabschlußprüfung einer weiterführenden schule anerkannt wird, ist mithin von der Zielsetzung her sachgerecht und verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Sie hält sich damit in dem rechtlichen Rahmen, der der dem Dienstherrn durch das Gesetz eingeräumten Gestaltungsfreiheit gezogen ist und konkretisiert die Fürsorgepflicht in nicht zu beanstandender Weise. Ein über diese Regelung hinausgehendes Zurückgreifen auf die allgemeine Vorschrift des § 31 SG über die Fürsorgepflicht kommt nicht in Betracht. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind gewisse aus generalisierenden Regelungen folgende Härten hinzunehmen und ist ein Zurückgreifen auf die zugrundeliegende allgemeine gesetzliche Regelung nur dann geboten, wenn die Fürsorgepflicht sonst in ihrem Wesenskern als verletzt gelten müßte (Urteil vom 4. Februar 1976 - BVerwG 6 C 183.73 - [Buchholz 235 § 27 BBesG Nr. 1] m.w.Nachw.). Dies ist hier aber nicht der Fall.

Der Eingriff in die schulische Entwicklung eines noch nicht in der Abschlußprüfung stehenden Kindes, der mit dem Wechsel von einer Auslands schule auf eine Inlandsschule in aller Regel verbunden ist, muß daher hingenommen werden. Er wird indes dadurch abgemildert, daß dem Schüler nach dem Beschluß der Kultusministerkonferenz vom 5. Juni 1973 (BAnz Nr. 214 S. 8) bei diesem Übergang Hilfen gegeben werden sollen. Dafür, daß bei den Söhnen des Klägers besondere Umstände vorlagen, die ein Abweichen von der allgemeinen Regelung geboten, ist nichts ersichtlich.

Auch die Anforderungen, die das Berufungsgericht im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit an die differenzierende Ausgestaltung ermessensbindender Verwaltungsvorschriften stellt, sind nicht zu billigen. Sie lassen außer acht, daß die an sich am Einzelfall zu orientierende Ermessensausübung dann, wenn Verwaltungsvorschriften das Ermessen zentral binden, in gewisser Annäherung an normative Regelungen im Interesse des Rechtsguts einer gleichmäßigen Verwaltungsübung durch eine mehr typisierende oder generalisierende Betrachtung abgelöst wird und daß das nicht ohne weiteres rechtlich zu beanstanden ist (BVerwGE 37, 57 [BVerwG 16.12.1970 - VI C 48/69] [59]).

Der Bundesminister der Verteidigung hat es nach alledem zu Recht abgelehnt, dem Kläger die befristete Weiterführung seines Hausstandes in S. über den 3. April 19... hinaus zu genehmigen. Die vom Kläger angefochtenen ablehnenden Verfügungen sind daher wiederherzustellen; die Klage ist in vollem Umfang abzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.