I.

Der Kläger ist Miteigentümer der je mit einem Wohnhaus bebauter Grundstücke S. 11 und 13 in U. Er begehrt Schutz vor Verkehrslärm, der von der Umgehungsstraße U. im Zuge der Bundesstraße 19 auf seine Grundstücke einwirkt.

Die Umgehungsstraße wurde auf Grund des unanfechtbar gewordener Planfeststellungsbeschlusses des Innenministeriums Baden-Württemberg für den Bau der Ortsumgehung U. im Zuge der Bundesstraße 19 vom 29. August 1963 gebaut und im Jahre 1967 fertiggestellt. Im Planfeststellungsverfahren hatte der Kläger gegen die geplante Trasse geltend gemacht, sie führe zu nahe an seinen Grundstücken vorbei und lasse daher erhebliche Lärmbeeinträchtigungen befürchten. Die Einwendungen des Klägers wurden im Planfeststellungsbeschluß mit der Begründung zurückgewiesen, eine Verlegung der Trasse sei wegen örtlicher Zwangspunkte nicht möglich; die Beeinträchtigung der Wohngebäude durch die künftige Straße werde das zumutbare Maß nicht übersteigen.

Wegen zahlreicher Verkehrsunfälle, die sich - vor allem bei Nacht - auf der Umgehungsstraße ereignet hatten, ordnete das Landratsamt Aalen im Dezember 1971 als Straßenverkehrsbehörde die Anbringung eines Blendschutzzaunes an der dem S. abgewandten nordöstlichen Seite der Umgehungsstraße an. Mit der Begründung, infolge der Schallreflexion an dem Blendschutzzaun sei die Belästigung durch Verkehrslärm unerträglich geworden, stellte der Kläger am 15. Februar 1972 beim Straßenbauamt Ellwangen den Antrag, einen Lärmschutzzaun im Bereich seiner Grundstücke anzubringen. Das Straßenbauamt legte den Antrag dem Regierungspräsidium Nordwürttemberg vor, welches dem Straßenbauamt durch Erlaß vom 20. Juni 1972 mitteilte: Aus finanziellen und rechtlichen Gründen sei es der Straßenbauverwaltung nicht möglich, Haushaltsmittel größeren Umfangs für Lärmschutzmaßnahmen aufzuwenden. Die Umgehung Unterkochen sei nach einem bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluß gebaut worden. Den Bewohnern entlang der Ortsumgehung müsse empfohlen werden, selbst Lärmschutzmaßnahmen an den Gebäuden vorzunehmen und erforderlichenfalls für eine Lärmminderung auch durch Verdichtung der Grünanlagen auf dem eigenen Gelände zu sorgen. Der Kläger sei vom "Bauamt entsprechend zu unterrichten".

Das Straßenbauamt übersandte dem Kläger mit Schreiben vom 3. Juli 1972 eine Abschrift des Erlasses. Durch Schreiben vom 22. Juli 1972 teilte der Kläger dem Straßenbauamt mit, er sei mit der Ablehnung seines Antrages nicht einverstanden und bestehe darauf, daß Lärmschutzmaßnahmen ergriffen würden.

In der Folgezeit veranlaßte das Regierungspräsidium die Einholung eines schalltechnischen Gutachtens. Über dessen Ergebnis wurde der Kläger durch Schreiben des Straßenbauamtes vom 29. August 1973 dahin unterrichtet, daß "die Beurteilungspegel an den Gebäuden der Samentalstraße die zulässigen Schallpegel am Tage erreichen und nachts überschreiten", was freilich nur in sehr geringem Maße auf die Reflexion an dem Blendschutzzaun sowie an der Leitplanke zurückzuführen sei. Lärmschutzmaßnahmen, wie sie das Gutachten empfehle, müßten nach Meinung des Regierungspräsidiums "den Eigentümern der betroffenen Gebäude überlassen bleiben ..., da der Straßenbauverwaltung beim derzeitigen Stand der Gesetzgebung eine rechtliche Grundlage für die Finanzierung solcher Maßnahmen aus Straßenbaumitteln" fehle.

Bereits am 27. Februar 1973 hatte der Kläger Klage erhoben mit dem Antrag,

hilfsweise:

Diesen Antrag hat der Kläger im ersten und im zweiten Rechtszug im wesentlichen wie folgt begründet:

Die Belastung seiner Grundstücke durch den von dem Verkehr auf der Umgehungsstraße verursachten Lärm sei unerträglich und unzumutbar geworden. Das werde durch das vom Regierungspräsidium eingeholte schalltechnische Gutachten bestätigt, das dabei noch von zu niedrigen Werten ausgehe. Eine Lärmbelastung in der jetzt festgestellten Höhe sei bei Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses nicht vorhersehbar gewesen. Da der Blenschutzzaun zu einer Verstärkung der Lärmeinwirkungen geführt habe, ohne die Verkehrssicherheit zu verbessern, sei er überflüssig.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Blendschutzzaun, der aus Gründen der Verkehrssicherheit an der Straße angebracht worden sei, habe keine Verstärkung der Lärmbelastung an den Grundstücken des Klägers bewirkt. Lärmschutzmaßnahmen könne der Kläger nicht verlangen; denn die Umgehungsstraße sei auf Grund des unanfechtbaren Planfeststellungsbeschlusses vom 29. August 1963 gebaut worden, der keine Lärmschutzmaßnahmen vorsehe. Das beklagte Land sei auch nicht verpflichtet, nachträglich Lärmschutzmaßnahmen zu ergreifen oder die Kosten dafür zu übernehmen.

Das Verwaltungsgericht hat unter Abweisung der Klage im übrigen den "Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Nordwürttemberg vom 20. Juni 1972 ... aufgehoben" und den Beklagten verpflichtet, "den Antrag des Klägers vom 15. Februar 1972, in Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 29. August 1963 Lärmschutzanlagen vorzusehen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden". Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im wesentlichen ausgeführt:

Zwar seien nach § 17 Abs. 6 des Bundesfernstraßengesetzes in seiner hier noch anzuwendenden Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1741) - FStrG 1961 - Beseitigungs- und Änderungsansprüche ausgeschlossen, wenn der Plan rechtsbeständig festgestellt sei. Es stehe aber im Ermessen der Planfeststellungsbehörde, den Planfeststellungsbeschluß von Amts wegen nachträglich durch Auflagen zu ergänzen. Insoweit habe der Betroffene einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Das verkenne der angefochtene Bescheid des Regierungspräsidiums; denn er gehe von der unzutreffenden Annahme aus, daß Lärmschutzmaßnahmen aus rechtlichen Gründen nachträglich nicht mehr vorgenommen werden dürften.

Die Berufung des Beklagten gegen dieses Urteil hatte, keinen Erfolg. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Gegen den Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums vom 20. Juni 1972 habe der Kläger rechtzeitig Widerspruch eingelegt. Da darüber nicht entschieden worden sei, habe er am 27. Februar 1973 gemäß § 75 VwGO in zulässiger Weise fristgerecht Klage erhoben. Der Zulässigkeit der Klage stehe auch weder § 17 Abs. 6 FStrG 1961 noch § 17 Abs. 6 Satz 1 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2413) - FStrG 1974 - entgegen. Denn nach diesen Vorschriften seien Beseitigungs- und Änderungsansprüche allein gegenüber den rechtsbeständig festgestellten Anlagen ausgeschlossen. Änderungen des Planfeststellungsbeschlusses durch die zuständige Behörde und die Geltendmachung eines Anspruchs auf erneute Entscheidung über die Notwendigkeit von Lärmschutzmaßnahmen seien davon nicht berührt. Abgesehen davon könne sich der Kläger jetzt auch auf § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 berufen. Diese durch das Zweite Fernstraßenänderungsgesetz vom 4. Juli 1974 (BGBl. I S. 1401) eingefügte Vorschrift sehe einen Anspruch auf Errichtung von Schutzanlagen vor, wenn nach Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses nicht vorhersehbare Wirkungen des Vorhabens oder der festgestellten Anlage auf die benachbarten Grundstücke aufträten.

Die danach zulässige Bescheidungsklage sei auch begründet. Der Kläger habe einen Anspruch auf erneute Entscheidung über seinen Antrag, Maßnahmen zum Schütze seiner Grundstücke gegen den Verkehrslärm zu ergreifen. Dieser Anspruch ergebe sich aus § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 ungeachtet dessen, daß diese Vorschrift erst nach Erlaß des Planfeststellungsbeschlusses und erst während des gerichtlichen Verfahrens in Kraft getreten sei. Nach dem Wortlaut der Vorschrift sei ihre Anwendbarkeit nicht auf die Änderung oder Ergänzung von solchen Planfeststellungsbeschlüssen beschränkt, die erst unter der Geltung des Zweiten Fernstraßenänderungsgesetzes unanfechtbar geworden seien. Auch das Überleitungsrecht enthalte insoweit keine Beschränkung des zeitlichen Geltungswillens des Zweiten Fernstraßenänderungsgesetzes. Eine solche Beschränkung würde auch dem Zweck der Neuregelung widersprechen, planfestgestellte Straßenbauvorhaben mit dem verfassungsrechtlich verankerten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Übereinstimmung zu halten. Da die Geltendmachung eines Anspruches nach § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 die Rechtmäßigkeit eines unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschlusses nicht in Frage stelle, stünden auch die Gründe, die das Bundesverwaltungsgericht gegen die Anwendung des Zweiten Fernstraßenänderungsgesetzes bei der verwaltungsgerichtlichen Prüfung von vor dessen Inkrafttreten erlassenen Planfeststellungsbeschlüssen sonst anführe, der Anwendbarkeit des § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 nicht entgegen.

In der Sache sei der Anspruch des Klägers auf Neubescheidung seines - rechtzeitig bei der Verwaltung gestellten - Antrags auf Errichtung von Lärmschutzmaßnahmen begründet. Im Planfeststellungsbeschluß vom 29. August 1963 sei ausgeführt, die Beeinträchtigung der Wohngebäude durch die Umgehungsstraße werde das zumutbare Maß nicht übersteigen. Demgegenüber behaupte der Kläger, daß die Beeinträchtigung seiner Grundstücke durch Verkehrslärm seit Ende 1971 unerträglich geworden sei. Für diese Behauptung spreche das vom Regierungspräsidium eingeholte Gutachten, das Lärmbelastungen der Grundstücke des Klägers ergebe, die an sich Lärmschutzmaßnahmen erforderlich erscheinen ließen. Bei dieser Sachlage dürften Lärmschutzmaßnahmen nicht weiterhin mit der in dem angegriffenen Bescheid enthaltenen Begründung abgelehnt werden, der Straßenbau Verwaltung sei es aus rechtlichen und finanziellen Gründen nicht möglich, Lärmschutzeinrichtungen anzuordnen. Der Beklagte müsse vielmehr erneut prüfen, ob dem Träger der Straßenbaulast für die Umgehungsstraße nach § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 nachträglich die Errichtung von Lärmschutzanlagen aufzugeben sei.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Beklagte mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision. Er rügt die Verletzung formellen und materiellen Bundesrechts und beantragt, die Klage vollen Umfangs abzuweisen. Dazu trägt er im wesentlichen vor:

Zu Unrecht halte das Berufungsgericht § 17 Abs. 6 Sätze 2 ff. und Abs. 7 FStrG 1974 auch auf die unter der Geltung des früheren Rechts unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschlüsse für anwendbar. Der Kläger hätte allerdings selbst dann nicht durchdringen dürfen, wenn man von der Anwendbarkeit des § 17 Abs. 6 und 7 FStrG 1974 ausgehe. Denn zur Geltendmachung des Anspruchs auf nachträgliche Lärmschutzmaßnahmen verlange das Gesetz einen schriftlichen Antrag an die Planfeststellungsbehörde. Ein solcher Antrag könne hier nicht vorgelegen haben, weil Anspruch und Antragserfordernis erst während des Prozesses eingeführt worden seien. Die Verpflichtungsklage sei überdies schon unzulässig. Das Regierungspräsidium habe keinen Verwaltungsakt gegenüber dem Kläger erlassen, sondern dem Straßenbauamt Intern seine Rechtsauffassung zu den an dieses Amt herangetragenen Forderungen des Klägers nach Lärmschutzmaßnahmen mitgeteilt. Der Kläger hätte daher eine Untätigkeitsklage innerhalb der Frist von einem Jahr nach seiner Antragstellung beim Straßenbauamt am 15. Februar 1972 erheben müssen. Die erst am 27. Februar 1973 eingegangene Klage sei daher gemäß §§ 75 und 76 VwGO (in der damals geltenden Fassung) unzulässig. Schließlich hatte selbst dann nicht zugunsten des Klägers entschieden werden dürfen, wenn die Klage als zulässig angesehen würde. Denn es fehle an tatsächlichen Feststellungen, daß das Regierungspräsidium sein Ermessen hinsichtlich des Wiederaufgreifens in der Tat fehlerhaft ausgeübt habe. Der Beklagte habe immer vorgetragen, daß das Regierungspräsidium schon das Vorliegen einer wesentlichen Änderung der tatsächlichen Lage verneint habe.

Der Kläger tritt der Revision entgegen. Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend und führt im wesentlichen aus:

Der ihm über das Straßenbauamt bekanntgegebene Erlaß des Regierungspräsidiums vom 20. Juni 1972 sei nach Wortlaut und Inhalt zweifellos ein anfechtbarer Verwaltungsakt, nämlich die - ablehnende - Entscheidung des Regierungspräsidiums über seinen am 15. Februar 1972 beim Straßenbauamt gestellten Antrag. Sein Schreiben vom 22. Juli 1972 an das Straßenbauamt, mit dem er sein Begehren auf Überprüfung und erneute Entscheidung geltend gemacht habe, sei demgemäß als Widerspruch gegen die Entscheidung des Regierungspräsidiums anzusehen. Daß dieses Schreiben an das Straßenbauamt und damit an eine gemäß § 70 VwGO unzuständige Behörde gerichtet sei, dürfe ihm - dem Kläger - angesichts der fehlenden Rechtsbehelfsbelehrung nicht zum Nachteil gereichen. Über diesen Widerspruch sei ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden. Die von ihm daraufhin am 27. Februar 1973 erhobene Klage sei danach rechtzeitig und auch sonst zulässig. In der Sache selbst sei sein auf § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 gestützter Anspruch begründet. Zu Recht halte das Berufungsgericht diese Vorschrift auch auf alte Planfeststellungen für anwendbar. Das entspreche dem Sinn der Regelung. Dem Antragserfordernis des § 17 Abs. 7 FStrG 1974 sei durch sein Schreiben an das Straßenbauamt vom 15. Februar 1972 genügt ohne Rücksicht darauf, daß dieses Schreiben bereits aus der Zeit vor der Änderung des Bundesfernstraßengesetzes stamme. Die Klage müsse Erfolg aber auch dann haben, wenn § 17 Abs. 6 Sätze 2 ff. FStrG 1974 im vorliegenden Fall nicht anwendbar sein sollte; in diesem Fall müßte mit dem Verwaltungsgericht angenommen werden, daß er zumindest nach den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts einen Anspruch darauf habe, daß die Verwaltungsbehörde über sein auf die unzumutbar gewordene Lärmbelästigung gestütztes Begehren auf Einrichtung von Lärmschutzmaßnahmen sachlich entscheide.

Der Oberbundesanwalt ist der Ansicht, § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 sei auf Planfeststellungsbeschlüsse, die vor dem Inkrafttreten dieser Bestimmung unanfechtbar geworden seien, grundsätzlich nicht anwendbar, insbesondere aber dann nicht, wenn - wie im vorliegenden Fall - die unvorhersehbaren nachteiligen Wirkungen bereits vor der Geltung der neuen Rechtslage eingetreten seien.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet. Sie führt unter Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile zur Abweisung der Klage auch insoweit, als diese nicht schon durch das erstinstanzliche Urteil rechtskräftig abgewiesen worden ist (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

Zu Unrecht macht der Beklagte allerdings geltend, die Klage sei bereits unzulässig. Die für diese Ansicht angeführte Begründung, das Regierungspräsidium habe mit seinem Erlaß an das Straßenbauamt vom 20. Juni 1972 keine Entscheidung mit Wirkung gegenüber dem Kläger getroffen, und dieser habe seine Klage erst mehr als ein Jahr nach der Antragstellung beim Straßenbauamt und daher erst nach Ablauf der einjährigen Ausschlußfrist des (inzwischen aufgehobenen) § 76 VwGO (in der damals geltenden Fassung vom 21. Januar 1960 [BGBl. I S. 17]) erhoben, geht in mehrfacher Hinsicht fehl:

Mit seinem Antrag an das Straßenbauamt vom 15. Februar 1972, im Bereich seiner Grundstücke Lärmschutzmaßnahmen an der Straße zu treffen, hat der Kläger unabhängig davon, ob sein Begehren sachlich begründet und innerhalb der Straßenbauverwaltung bei der sachlich zuständigen Behörde angebracht war, ein Verwaltungsverfahren in Gang gesetzt. Über das Begehren des Klägers hat der Sache nach das Regierungspräsidium Nordwürttemberg in seinem Erlaß an das Straßenbauamt vom 20. Juni 1972 entschieden. Das entsprach der Zuständigkeit des Regierungspräsidiums, dem seinerzeit für seinen örtlichen Zuständigkeitsbereich in bezug auf die Bund es Straßen mit den Ortsdurchfahrten sowohl die Funktionen der Straßenaufsichtsbehörde als auch diejenigen der obersten Landesstraßenbaubehörde als Planfeststellungsbehörde oblagen und übrigens weiterhin obliegen (vgl. Verordnung der Landesregierung zur Ausführung des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 12. Mai 1970 [GesBl. S. 183] bzw. in der Fassung vom 23. Oktober 1975 [GesBl. S. 418]: § 1 Abs. 3 und § 3 Nr. 2 Halbsatz 1 VO 1970 bzw. § 1 Abs. 3 und § 3 Nr. 2 e VO 1975).

Die Ablehnung seines Antrages ist dem Kläger durch Schreiben des Straßenbauamtes vom 3. Juli 1972 bekanntgegeben worden. Dabei hat das Straßenbauamt zwar weder erkenntlich gemacht, welche der beiden Landesbehörden im Verhältnis zum Kläger entschieden habe, noch seinem Schreiben eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt. Gleichwohl eröffnete aber die Antragsablehnung als solche dem Kläger den Weg zum Widerspruch (§ 42, § 68 Abs. 2 und 70 VwGO). Davon hat er mit seinem Schreiben an das Straßenbauamt vom 22. Juli 1972 Gebrauch gemacht. In diesem Schreiben ist zum Ausdruck gebracht, daß sich der Kläger mit der Ablehnung seines Antrages "nicht einverstanden" erkläre und daß er sein Begehren weiterverfolge. Das genügt den Anforderungen, die nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an den Inhalt einer Widerspruchsschrift zu stellen sind (vgl.z.B. Urteil vom 20. November 1970 - BVerwG VII C 33.70 - in Buchholz 310 § 70 VwGO Nr. 4).

Da über den Widerspruch nicht innerhalb von drei Monaten entschieden worden war, war die vom Kläger am 27. Februar 1973 erhobene Klage gemäß §§ 42 und 75 VwGO als sogenannte Untätigkeitsklage zulässig. An der Zulässigkeit der Klage änderte sich nichts durch das während der Rechtshängigkeit dem Kläger übermittelte Schreiben des Straßenbauamtes vom 29. August 1973, mit dem unter Hinweis auf eine "Stellungnahme" des Regierungspräsidiums die Ablehnung des Antrages des Klägers bestätigt, der Widerspruch somit im Ergebnis zurückgewiesen wurde. Die Klage ist seither (unter Einbeziehung der Widerspruchsentscheidung) als reguläre Verpflichtungsklage weiterzuführen und der Sache nach weitergeführt worden.

Der Versuch des beklagten Landes, diesem Ergebnis mit der Behauptung auszuweichen, das Regierungspräsidium habe sich auf eine allein behördeninterne Mitteilung an das Straßenbauamt beschränkt, ist ebenso verfehlt wie der Hinweis, das (Widerspruchs-)Schreiben des Klägers vom 22. Juli 1972 an das Straßenbauamt sei nicht an eine der gemäß § 70 Abs. 1 VwGO dafür zuständigen Behörden gerichtet und deshalb nicht als wirksamer Widerspruch anzusehen. Weder das eine noch das andere greift durch. Müßte in der Tat davon ausgegangen werden, daß nicht das Regierungspräsidium die (ihm obliegende) Ausgangsentscheidung getroffen, sondern diese (rechtswidrigerweise) dem Straßenbauamt überlassen hätte, so wäre der Widerspruch vom Kläger ohnehin bei dem Straßenbauamt als der dann nach § 70 Abs. 1 VwGO in erster Linie zur Entgegennahme des Widerspruchs zuständigen Behörde erhoben worden. Müßte demgegenüber entgegen dem Vortrag des Beklagten, aber in Übereinstimmung mit der Rechtslage angenommen werden, daß der Ausgangsbescheid im Verhältnis zum Kläger in Wirklichkeit vom Regierungspräsidium erlassen worden ist, so hätte zwar der Widerspruch gemäß §§ 70 Abs. 1 und 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht - wie geschehen - beim Straßenbauamt, sondern unmittelbar beim Regierungspräsidium eingelegt werden müssen. Auf den dann gegebenen Mangel der Widerspruchserhebung könnte sich der Beklagte aber nicht mit Erfolg berufen. Denn in diesem Fall wäre es Amtspflicht des Straßenbauamts gewesen, den Widerspruch unverzüglich an das Regierungspräsidium weiterzuleiten. Wäre dies, was keiner Prüfung bedarf, innerhalb der - wegen der fehlenden Rechtsbehelfsbelehrung hier maßgebenden - Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO nicht geschehen, so hätte dies gleichwohl nicht die Unzulässigkeit des Widerspruchs zur Folge. Dann wäre vielmehr unter den hier gegebenen Umständen im Hinblick auf den Gedanken von der Einheit der Verwaltung davon auszugehen, daß der Widerspruch ungeachtet der unzutreffenden Einlegung beim Straßenbauamt als ordnungsgemäß erhoben anzusehen wäre (vgl. in diesem Sinnez.B. Urteil vom 19. Juni 1963 - BVerwG IV C 146.62 - in BVerwGE 16, 156 [158 f.];Urteil vom 3. Juli 1974 - BVerwG VIII C 98.73 - in BVerwGE 45, 297 [302];Urteil vom 22. Mai 1975 - BVerwG V C 19.74 - in BVerwGE 48, 228 [229 f.]).

Die danach zulässige Klage ist jedoch nicht begründet.

Mit der Verpflichtungsklage erstrebt der Kläger "die Verurteilung" des Beklagten "zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsaktes" (§ 42 Abs. 1 VwGO). Seinem Begehren ist - durch Verpflichtungs- oder Bescheidungsurteil - stattzugeben, "soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsaktes rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist" (§ 113 Abs. 4 VwGO). Das ist der Fall, wenn ein den Klagantrag deckender Anspruch besteht. Das wiederum beurteilt sich nach der im Zeitpunkt der (letzten) gerichtlichen Entscheidung maßgebenden Rechtslage, wobei im Falle einer während des Verfahrens eingetretenen Rechtsänderung zu prüfen ist, ob (nunmehr) das neue Recht den erhobenen Anspruch begründet oder - wenn dies zu verneinen ist - doch die durch das alte Recht etwa begründeten Ansprüche unberührt läßt (vgl.Urteil vom 21. Mai 1976 - BVerwG IV C 80.74 - in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 20 S. 17 [24 f.];Urteil vom 16. April 1980 - BVerwG 4 C 90.77 - in ZfBR 1980 S. 201).

Die derzeitige Rechtslage hält für Ansprüche der Art, wie sie der Kläger mit dem im Revisionsverfahren allein noch streitigen Hauptantrag verfolgt, die durch das Zweite Fernstraßenänderungsgesetz vom 4. Juli 1974 (BGBl. I S. 1401) neu eingefügten Regelungen des § 17 Abs. 6 Sätze 2 bis 5 und Abs. 7 FStrG 1974 bereit. Sie sind gemäß Art. 6 des Zweiten Fernstraßenänderungsgesetzes am 7. Juli 1974 in Kraft getreten. In den früheren Fassungen des Bundesfernstraßengesetzes hatten sie keine ihnen entsprechenden Vorgängerregelungen.

§ 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG räumt den durch eine fernstraßenrechtliche Planung Betroffenen einen Anspruch auf Errichtung und Unterhaltung von Schutzanlagen ein, wenn "nicht vorhersehbare Wirkungen des Vorhabens oder der dem festgestellten Plan entsprechenden Anlagen auf die benachbarten Grundstücke erst nach Unanfechtbarkeit des Planes" auftreten. Das Berufungsgericht hat angenommen, diese Vorschrift finde auf das Begehren des Klägers ohne Rücksicht darauf Anwendung, daß die Straße, hinsichtlich derer der Kläger die Anbringung von Lärmschutzanlagen verlangt, auf einem bereits vor dem Inkrafttreten des Zweiten Fernstraßenänderungsgesetzes unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschluß beruht. Dem ist nicht zu folgen.

Allerdings trifft es zu, daß allein der Wortlaut der Regelung des § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 deren Anwendung auf die in diesem Sinne "alten" Planfeststellungsbeschlüsse nicht ausschließt. Entsprechendes gilt für die eine nachträgliche Anordnung rechtfertigenden "nicht vorhersehbaren Wirkungen". Auch insoweit werden von dem Wortlaut der Vorschrift sowohl solche nachteiligen Wirkungen erfaßt, die erst nach dem Inkrafttreten des Zweiten Fernstraßenänderungsgesetzes eintreten, als auch solche Wirkungen, die bereits (lange) vor diesem Zeitpunkt entstanden sind. Eine zeitliche oder sachliche Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 ist auch nicht dem Übergangsrecht des Zweiten Fernstraßenänderungsgesetzes zu entnehmen. Und mit Recht hat das Berufungsgericht schließlich angenommen, daß sich die Unanwendbarkeit des § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 auf alte Planfeststellungsbeschlüsse und früher entstandene nicht vorhersehbare Wirkungen auch nicht aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum zeitlichen Geltungsbereich der durch das Zweite Fernstraßenänderungsgesetz geänderten Gesetzesfassung ergibt. Denn zwar hat der erkennende Senat für die verwaltungsgerichtliche Prüfung der vor dem Zweiten Fernstraßenänderungsgesetz erlassenen, in diesem Zeitpunkt aber noch nicht unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschlüsse die Anwendbarkeit des neuen Rechts sowohl bezüglich der Anfechtungsklage als auch bezüglich der auf Planergänzung gerichteten Verpflichtungsklage verneint. Entscheidend war insoweit aber die Überlegung, daß im Streit um die Rechtmäßigkeit einer nach altem Recht in der Verwaltungsebene abgeschlossenen und im Sinne seiner materiellen Anforderungen auch hinsichtlich der Anordnung von Schutzanlagen "abgewogenen" Planung die gesetzliche Neuregelung eine gewissermaßen rückwirkende Berücksichtigung nur dann finden könne, wenn - woran es beim Zweiten Fernstraßenänderungsgesetz fehle - das neue Recht dies ausdrücklich fordere(Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG IV C 21.74 - in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 19 S. 1 [3 f.];Urteil vom 21. Mai 1976 - BVerwG IV C 80.74 - in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 20 S. 17 [25]). Um derartiges geht es hier nicht. Im Zusammenhang mit der Vorschrift des § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 stehen nicht die Rechtmäßigkeit und nicht die Aufhebbarkeit eines Planfeststellungsbeschlusses in Frage, sondern der weder seine Rechtmäßigkeit noch seinen Bestand berührende Anspruch auf nachträgliche Ergänzung wegen veränderter Verhältnisse.

Dennoch ergibt sich bei näherer Prüfung aus anderen Gründen, daß die Regelungen des § 17 Abs. 6 Sätze 2 ff. und Abs. 7 FStrG 1974 allein auf die unter der Geltung der neuen Gesetzesfassung erlassenen Planfeststellungsbeschlüsse ausgerichtet sind und deshalb nicht auf die vor Inkrafttreten der Novelle unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschlüsse angewendet werden können:

Für diese Annahme spricht in erster Linie der enge Regelungszusammenhang, in dem die neuen Vorschriften über die nachträgliche Änderung unanfechtbar gewordener Planfeststellungsbeschlüsse mit der gleichzeitigen Neufassung des § 17 Abs. 4 FStrG 1974 über die Ansprüche Betroffener auf Anordnung von Schutzeinrichtungen innerhalb des Planfeststellungsverfahrens stehen. Dieser Regelungszusammenhang entspricht den in den parlamentarischen Beratungen ausdrücklich hervorgehobenen gesetzgeberischen Absichten, wie sie vornehmlich in der Begründung der Gesetzesvorlage durch den Bundestagsausschuß für Verkehr mit dem Hinweis zum Ausdruck gebracht worden sind, "die Änderung des Absatzes 6" hänge "mit der vom Ausschuß beschlossenen Neufassung des § 17 Abs. 4 zusammen" (BT.-Drucksache 7/1828). Demgemäß bezieht die Gesetz gewordene Fassung des § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 den für den Anspruch auf Ergänzung eines unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschlusses maßgebenden Begriff der "nicht vorhersehbaren Wirkungen" seinem Gegenstand nach unmittelbar auf die "nachteiligen Wirkungen nach Absatz 4".

Mit dieser Verweisung ist die in die Neufassung des Absatzes 4 aus dem Bundes-Immissionsschutzgesetz vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 721) - BImSchG - übernommene Begriffsreihe "Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen" für Absatz 6 gleichermaßen maßgebend wie für Absatz 4 selbst. Für eine koordinierte Anwendung beider Vorschriften ist daher ein - erst mit der Neufassung des Bundesfernstraßengesetzes erreichter - einheitlicher rechtlicher Maßstab zur Beurteilung einerseits der vorhersehbaren und daher in der Planung zu berücksichtigenden Nachteile sowie andererseits der nicht vorhersehbaren und daher eine nachträgliche Ergänzung grundsätzlich rechtfertigenden Nachteile vorausgesetzt. Gerade darauf beruht im Hinblick speziell auf Schallschutzmaßnahmen schließlich auch die in beiden Absätzen enthaltene Verweisung auf die Entschädigungsregelung des § 42 Abs. 2 und 3 BImSchG, die im früheren Recht weder als solche noch - erst recht - in bezug auf die Zweckbestimmung der Entschädigung ein ihr entsprechendes Vorbild hatte.

Die schon aus diesen Gründen gebotene Beschränkung des Anwendungsbereichs des § 17 Abs. 6 Sätze 2 ff. FStrG 1974 auf "neue" Planungen wird für den - in der praktischen Anwendung dieser Vorschrift besonders wichtigen - Bereich des Verkehrslärmschutzes überdies auch allein den insoweit einschlägigen Grundsatzentscheidungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und den daran anknüpfenden gesetzgeberischen Bemühungen um ein Verkehrslärmschutzgesetz gerecht. Das kurz vor der Neufassung des Bundesfernstraßengesetzes erlassene Bundes-Immissionsschutzgesetz sieht trotz seiner prinzipiellen Zielsetzung, den Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen zu verbessern, keine Lärmsanierung an bestehenden Straßen vor, sondern enthält in seinen §§ 41 ff. Lärmschutzregelungen allein im Zusammenhang mit dem Neubau und der wesentlichen Änderung öffentlicher Straßen. Diese - rechtspolitisch von Anfang an umstrittene - Ausklammerung der Lärmsanierung an bestehenden Straßen soll nunmehr durch das vom Deutschen Bundestag am 6. März 1980 beschlossene, im Gesetzgebungsverfahren aber noch nicht gemäß Art. 78 GG zustande gekommene Gesetz zum Schutz vor Verkehrslärm von Straßen- und Schienenwegen - Verkehrslärmschutzgesetz - aufgehoben werden (vgl. BT-Drucksache 8/3780 S. 4 ff.). Das soll nach dem Gesetzesbeschluß freilich nicht durch eine Gleichstellung des Lärmschutzes an alten mit dem an neuen Straßen, sondern durch eine - nach Maßgabe der Dringlichkeit über einen Zeitraum von zwanzig Jahren gestreckte - Lärmsanierung erreicht werden, die sowohl dem Maß als auch der Art nach einen nur eingeschränkten Schutz im Verhältnis zu dem weitergehenden Schutz gewährt, den das Verkehrslärmschutzgesetz bei Straßenneubauten und wesentlichen Straßenänderungen vorsieht. Sowohl die Ausklammerung der Lärmsanierung aus dem Bundes-Immissionsschutsgesetz als auch die politischen Schwierigkeiten beim Zustandekommen des Verkehrslärmschutzgesetzes beruhen wesentlich auf der in den gesetzgebenden Körperschaften umstrittenen Frage, in welchem Umfang eine - unter dem Gesichtspunkt des Immissionsschutzes wünschenswerte - Lärmsanierung an bestehenden Straßen von den öffentlichen Haushalten finanziert werden kann.

Angesichts dieser Entwicklung der zentralen gesetzgeberischen Auseinandersetzung mit dem Problem einer vertretbaren gesetzlichen Regelung des nachträglichen Lärmschutzes an bestehenden Straßen kann nicht davon ausgegangen werden, daß über die Vorschriften des § 17 Abs. 6 Sätze 2 ff. FStrG 1974 für die auf Grund unanfechtbarer Planfeststellungsbeschlüsse bestehenden Bund es Straßen gewissermaßen beiläufig eine Lärmsanierung vorab ermöglicht und damit das Konzept einer ausgewogenen Gesamtregelung von vornherein durchbrochen werden sollte. Würde hiernach eine dem Wortlaut uneingeschränkt folgende Auslegung des § 17 Abs. 6 Satz 2 FStrG 1974 im Hinblick auf den Verkehrslärmschutz und damit auf einen besonders bedeutsamen Anwendungsbereich dieser Vorschrift zu einer nicht vertretbaren "Rückwirkung" auf alte Planungen führen, so spricht auch das maßgebend dafür, daß die Vorschrift insgesamt auf alte Planungen nicht anzuwenden ist.

Dieses Ergebnis wird schließlich bestätigt durch die Verfahrens- und Fristenvorschriften des § 17 Abs. 7 FStrG 1974. Die dort getroffene Regelung, daß Anträge, mit denen Ansprüche nach Absatz 6 Sätze 2 ff. geltend gemacht werden, nur innerhalb von drei Jahren nach dem Zeitpunkt zulässig sind, zu dem der Betroffene von den nicht vorhersehbar eingetretenen Nachteilen Kenntnis erlangt hat, läßt sich - worauf der Oberbundesanwalt mit Recht hinweist - uneingeschränkt allein auf diejenigen Planfeststellungsbeschlüsse anwenden, die beim Inkrafttreten des Zweiten Fernstraßenänderungsgesetzes noch nicht unanfechtbar waren bzw. erst nach diesem Zeitpunkt unanfechtbar werden. Denn allein bei solchen Planfeststellungsbeschlüssen steht dem Betroffenen die Dreijahresfrist vollen Umfangs zur Verfügung. Bei alten Planungen dagegen wäre die Drei Jahresfrist mit dem Zeitpunkt ihrer Einführung bereits um jene Zeit verkürzt, um die die Betroffenen vor dem Inkrafttreten des Zweiten Fernstraßenänderungsgesetzes von nicht vorhersehbar eingetretenen Nachteilen Kenntnis erlangt hätten; und läge - wie beim Kläger - die Kenntnis von den Nachteilen bereits mehr als drei Jahre zurück, so wäre die Drei Jahresfrist beim Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung, durch die sie eingeführt wird, überhaupt schon abgelaufen gewesen. Dieses - offensichtlich unsinnige - Ergebnis nötigt nicht etwa zu einer das Antragserfordernis bei den Altfällen modifizierenden Auslegung der Verfahrensregelung des Absatzes 7, sondern bestätigt vielmehr auch unter dem Gesichtspunkt des Verfahrensrechts die hier vertretene restriktive Auslegung zum Anwendungsbereich der materiellrechtlichen Vorschriften des § 17 Abs. 6 Sätze 2 ff. FStrG 1974.

Der Kläger kann nach alledem unter Berufung auf § 17 Abs. 6 Sätze 2 ff. und Absatz 7 FStrG 1974 nicht durchdringen. Zum Erfolg führt seine Klage aber auch nicht insoweit, als er mit den das erstinstanzliche Urteil tragenden Erwägungen geltend macht, er habe nach allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts einen - vom Beklagten hier verletzten - Anspruch jedenfalls darauf, daß die Straßenbaubehörden von ihrem Ermessen, die Anbringung von Lärmschutzanlagen von Amts wegen nachträglich anzuordnen, fehlerfrei Gebrauch machen.

Daß das geltende Fernstraßenrecht einen derartigen - zwar üblicherweise, aber ungenau so genannten - Anspruch auf ein "Wiederaufgreifen" eines unanfechtbar abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens nicht gewährt, ergibt sich aus § 17 Abs. 6 Sätze 2 ff. und Abs. 7 FStrG 1974. Diese Regelungen schließen als für ihren Anwendungsbereich spezielle Vorschriften die allgemeinen Grundsätze über das sogenannte Wiederaufgreifen eines Verwaltungsverfahrens wegen veränderter Verhältnisse aus (ebenso wie § 72 Abs. 1 und § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG die Anwendung dieser bundesrechtlich nunmehr in § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG positivierten allgemeinen Grundsätze für das Planfeststellungsrecht des Verwaltungsverfahrensgesetzes ausschließt).

Freilich läßt sich andererseits weder dem § 17 Abs. 6 Sätze 2 ff. und Abs. 7 FStrG 1974 noch dem Überleitungsrecht des Zweiten Fernstraßenänderungsgesetzes entnehmen, daß ein nach altem Recht etwa bereits begründeter "Wiederaufgreifens-"Anspruch des Klägers durch das neue Recht aufgehoben worden wäre. Indessen fehlt es dem Kläger auch an einem solchen Anspruch; der gegenteiligen Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht gefolgt werden.

Das ergibt sich aus einem Vergleich der früheren mit der durch § 17 Abs. 6 Sätze 2 ff. und Abs. 7 FStrG 1974 geschaffenen neuen Rechtslage. Diese Vorschriften erschöpfen sich nach ihrem Regelungsgehalt nicht in ihrer - das "Wiederaufgreifen" als solches betreffenden - verwaltungsverfahrensrechtlichen Bedeutung; sie gewähren dem Betroffenen vielmehr in erster Linie über einen - verfahrensrechtlichen - "Wiederaufgreifens-"Anspruch hinaus einen - materiellrechtlichen - Anspruch unmittelbar auf nachträgliche Planergänzung, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen dafür erfüllt sind. Dieser materiellrechtliche Anspruch hat zur Voraussetzung und umfaßt daher die Ermächtigung der Straßenbauverwaltung, in Erfüllung des Anspruches des Planbetroffenen in einen unter der Geltung des neuen Rechts unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschluß zu Lasten des Trägers der Straßenbaulast ändernd einzugreifen. Eine derartige rechtliche Möglichkeit der Verwaltung schließt das frühere Recht nach der ihm zugrundeliegenden Abwägung zwischen dem Grundsatz der Gerechtigkeit und dem der Rechtssicherheit ebenso aus wie einen ihr korrespondierenden subjektiven Anspruch des Planbetroffenen. Die Straßenbaubehörden des beklagten Landes haben demgemäß den Antrag des Klägers auf ein "Wiederaufgreifen" des hier zur Rede stehenden, nach altem Recht unanfechtbar abgeschlossenen Planfeststellungsverfahrens in der Sache zutreffend mit der Begründung abgelehnt, daß sie - nach der für ihre Entscheidung maßgebenden Rechtslage - an einer Sachentscheidung zugunsten des Klägers aus Rechtsgründen gehindert seien.

Dieses - unbefriedigende - Ergebnis weist zwar mit besonderer Dringlichkeit auf die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung der Lärmsanierung an bestehenden Straßen hin. Es bedeutet aber nicht, daß die von Verkehrslärm an bestehenden Straßen Betroffenen schlechthin rechtsschutzlos gestellt wären. Überschreiten die bei der Anlage einer bestehenden Straße nicht vorhersehbaren Geräuschbeeinträchtigungen das Maß des nach Art. 14 Abs. 3 GG entschädigungslos Zumutbaren und sind sie deshalb von enteignender Wirkung, so kommt für die dadurch Betroffenen ein Ausgleich durch einen (vor den Zivil gerechten zu verfolgenden) Anspruch auf Enteignungsentschädigung nach den vom Bundesgerichtshof dazu entwickelten Grundsätzen in Betracht (vgl. dazuUrteil vom 20. März 1975 - III ZR 15/71 in BGHZ 64, 221 [BGH 20.03.1975 - III ZR 215/71] = DÖV 1975 S. 601). Darauf ist hier jedoch ebensowenig näher einzugehen wie auf die Frage, ob bei Geräuschbeeinträchtigungen von derart enteignender Wirkung gegen den Träger der Straßenbaulast möglicherweise auch ein - im Verwaltungsrechtsweg verfolgbarer - Anspruch auf Anbringung von Schutzeinrichtungen an der Straße erwogen werden könnte. Der vorliegende Sachverhalt gibt zu Erörterungen in dieser Richtung keinen Anlaß. Dafür, daß die vom Kläger geltend gemachten Geräuschbeeinträchtigungen in ihrem Ausmaß von enteignender Wirkung wären, ist nichts ersichtlich und vom Kläger auch nichts vorgetragen worden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.