Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 20.11.1970, Az.: BVerwG VII C 33.70

I.

Der Kläger erwarb 1925 die Fahrerlaubnis der Klasse 2, die 1952 auf die Klasse 1 ausgedehnt wurde. Im April 1965 verlor er seinen Führerschein und beantragte daraufhin beim Beklagten, ihm einen Ersatzführerschein auszustellen. Der Beklagte forderte ihn auf, ein amtsärztliches Zeugnis über seine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen beizubringen, weil er dem Antrag des Klägers entnommen hatte, daß dieser zu 60 % erwerbsgemindert sei. Das Gutachten ergab, daß der Kläger wegen eines schweren Herzleidens zum Führen aller Kraftfahrzeuge untauglich sei. Der Beklagte entzog daraufhin dem Kläger mit Verfügung vom 5. Oktober 1965 die Fahrerlaubnis. Als eine Mitte Dezember 1965 erneut durchgeführte amtsärztliche Untersuchung ergab, daß der Kläger zum Führen von Kraftfahrzeugen der Klasse 5 bis zu einem Gesamtgewicht von 2 t geeignet sei, erteilte der Beklagte ihm eine entsprechend eingeschränkte Fahrerlaubnis und gab ihm auf, beim Fahren geeignete Augengläser zu tragen.

Im Januar 1966 wandte sich der Kläger durch einen Rechtsanwalt an das Kraftverkehrsamt und machte geltend, die Änderung seines Führerscheins auf Klasse 3 und die Auflagen seien offensichtlich aufgrund eines Gutachtens erfolgt, das ihm unbekannt sei. Er beantrage, ihm einen neuen Führerschein im gleichen Umfang wie früher zu erteilen. Dabei lege er Wert auf die ursprünglichen Ausstellungsdaten. Der Beklagte lehnte dieses Begehren jedoch mit Schreiben vom 17. Januar 1966 ab.

Der Kläger hat im November 1966 Klage erhoben und die Verurteilung des Beklagten begehrt, den Zustand vor Verlust seines Führerscheines und seines Antrages auf Ersatzausfertigung wiederherzustellen und ihm den Ersatzführerschein nach dem Muster des verlorenen auszufertigen und auszuhändigen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Im Berufungsrechtszug hat der Kläger beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 5. Oktober 1965 (Entziehungsverfügung) und den Widerspruchsbescheid vom 17. Januar 1966 aufzuheben, hilfsweise festzustellen, daß die mündliche Anordnung des Beklagten vom 21. April 1965 und die schriftlichen Anordnungen des Beklagten vom 15. Juni und 12. August 1965, sich ärztlich untersuchen zu lassen, nichtig seien.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. Es hat ausgeführt: Gegen die Zulässigkeit der Klageänderung bestünden keine Bedenken. Die Klage sei aber unzulässig, weil es an der Durchführung eines Vorverfahrens fehle. Der Kläger habe gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis keinen Widerspruch eingelegt. Das von ihm jetzt als Widerspruch bezeichnete Schreiben seines Rechtsanwalts vom 3. Januar 1966 erwähne die Entziehung der Fahrerlaubnis überhaupt nicht, sondern befasse sich nur mit der vorher begehrten Ausstellung eines Ersatzführerscheines. Die Antwort des Beklagten auf dieses Schreiben sei kein Widerspruchsbescheid. Der Hilfsantrag sei unbegründet. Die Anordnungen des Beklagten, ein Gutachten beizubringen, seien nicht nichtig.

Der Kläger hat die vom Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde zugelassene Revision eingelegt.

Er beantragt,

hilfsweise,

Er rügt die Verletzung formellen Rechts. Das Berufungsgericht habe durch eine unrichtige rechtliche Einordnung des Schreibens seines damaligen Prozeßbevollmächtigten angenommen, es fehle an der Durchführung des Vorverfahrens. Bei richtiger Wertung seines Schreibens vom 3. Januar 1966 ergebe sich aber, daß darin ein Widerspruch gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis zu erblicken sei. Der Beklagte habe die Fahrerlaubnis nicht entziehen dürfen, weil nur eine kurzzeitige Erkrankung vorgelegen habe, deren Heilungsprozeß im Zeitpunkt der Entziehung bereits weitgehend abgeschlossen gewesen sei.

Der Beklagte hat sich zur Revision nicht geäußert.

II.

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

Die Klage ist nicht unzulässig. Das nach § 68 VwGO notwendige Vorverfahren hat entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts stattgefunden. Das Schreiben des Klägers vom 3. Januar 1966 ist als Widerspruch gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis anzusehen.

Der Widerspruch ist eine in der Verwaltungsgerichtsordnung geregelte Voraussetzung für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage. Die Frage, ob ein Widerspruch vorliegt, kann das Revisionsgericht, wie bei allen anderen Prozeßvoraussetzungen, frei nachprüfen.

Nach § 70 Abs. 1 VwGO muß der Widerspruch schriftlich bei der Behörde erhoben werden, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Vorschriften über den Inhalt der Widerspruchsschrift stellt das Gesetz nicht auf. Welche Anforderungen an eine Widerspruchsschrift zu stellen sind, kann sich daher nur aus dem Sinngehalt und dem Zweck dieses Rechtsbehelfs ergeben. Der Rechtsbehelf des Widerspruchs soll zu einer nochmaligen Nachprüfung der Verwaltungsentscheidung durch die Verwaltung selbst führen, bevor der Kläger oder der Betroffene das Gericht anrufen kann. Die Behörde muß also erkennen können, daß sich derjenige, der ein Schreiben einreicht, gegen eine bestimmte Verwaltungsmaßnahme wendet, die er beseitigt oder geändert haben möchte. Von diesem Sinngehalt ausgehend, ist es nicht erforderlich, daß in dem Schreiben ausdrücklich von einem Widerspruch gesprochen oder es als Widerspruchsschrift bezeichnet wird. Es muß vielmehr als ausreichend angesehen werden, daß sich aus dem gesagten Inhalt der Wille des Absenders ergibt, sich mit einer bestimmten Verwaltungsmaßnahme nicht zufrieden zu geben und deren Änderung oder Beseitigung zu erstreben.

Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Falle gegeben. Der Kläger hat in seinem Schreiben vom 3. Januar 1966 erkennbar zum Ausdruck gebracht, daß er sich mit der Entziehung der Fahrerlaubnis nicht abfindet. Er erwähnt zwar die Verfügung über die Entziehung der Fahrerlaubnis nicht ausdrücklich, begehrt jedoch die Wiederherstellung des früheren Zustandes, insbesondere dadurch, daß er die Ausstellung eines Ersatzführerscheins im bisherigen Umfange und mit den alten Ausstellungsdaten verlangt. Diesem Begehren kann aber nur entsprochen werden, wenn die Entziehungsverfügung aufgehoben wird. Aus dem Schreiben ergibt sich somit zweifelsfrei, daß der Kläger sich durch die Entziehung der Fahrerlaubnis beschwert fühlt und daß er sie beseitigt haben will.

Der Widerspruch ist auch nicht verspätet eingelegt worden. Das Berufungsgericht konnte nicht feststellen, daß der Kläger eine Rechtsmittelbelehrung erhalten hat. Infolgedessen kann auch nicht festgestellt werden, daß eine Frist für die Einlegung des Widerspruchs in Lauf gesetzt worden ist.

Der Senat kann jedoch in der Sache nicht entscheiden. Das Berufungsgericht ist, weil es die Klage für unzulässig angesehen hat, in eine Sachprüfung nicht eingetreten. Da entgegen seiner Auffassung der Kläger Widerspruch eingelegt hat, ist das Verwaltungsverfahren erst mit dem Schreiben des Beklagten auf diesen Widerspruch abgeschlossen worden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats kommt es bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Entziehung der Fahrerlaubnis auf die Sach- und Rechtslage an, die bei Abschluß des Verwaltungsverfahrens bestanden hat. Das Berufungsgericht muß daher bei seiner Prüfung die beiden amtsärztlichen Gutachten vom 24. September und 13. Dezember 1965 berücksichtigen und sie inhaltlich würdigen. Da das zweite Gutachten eine - wenn auch eingeschränkte - Eignung des Klägers zum Führen von Kraftfahrzeugen bejaht, hätte die Behörde im Widerspruchsverfahren die Entziehung der Fahrerlaubnis nicht in vollem Umfange, sondern nur insoweit aufrechterhalten dürfen, als dieses Gutachten eine Eignung verneint hat. Da der Kläger aber, wie bereits seine Widerspruchsfrist ergibt, die Fahrerlaubnis wieder im früheren Umfange erhalten will, damit also die Aufhebung der Entziehungsverfügung in vollem Umfange beantragt, wird durch weitere Beweiserhebung zu prüfen sein, ob dieser Antrag des Klägers begründet ist.