Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.04.1979, Az.: BVerwG 4 C 76.76

II.

Die Revision hat im Hilfsantrag Erfolg. Insoweit führt sie zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Die weitergehende Revision bleibt erfolglos.

Die Klägerinnen begehren mit ihrem - jetzt so gefaßten - Hauptantrag die Erteilung eines Zeugnisses darüber, daß die Genehmigung zum Teilungsvorgang vom 12. Januar 1971 "als erteilt" gelte (§ 23 Abs. 2 Satz 1 des Bundesbaugesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 18. August 1976 - BGBl. I S. 2221 - BBauG 1976 -). Dieser Antrag ist zulässig, aber unbegründet.

Die Zulässigkeit des Hauptantrages scheitert nicht an § 142 VwGO. Die Klägerinnen haben freilich im zweiten Rechtszug insoweit keinen Verpflichtungs-, sondern einen Feststellungsantrag gestellt. Das hindert sie jedoch nicht, noch im Revisionsverfahren auf einen (entsprechenden) Verpflichtungsantrag überzugehen (vgl. Urteil vom 27. Februar 1970 - BVerwG IV C 28.67 - Buchholz 310 § 91 VwGO Nr. 6 S. 2 [4]). Ebensowenig steht § 68 Abs. 2 VwGO der Zulässigkeit des Verpflichtungsantrages entgegen. Richtig ist allerdings, daß die Klägerinnen vor Erhebung der Klage jedenfalls nicht ausdrücklich um die Erteilung des von ihnen jetzt verlangten Zeugnisses nachgesucht haben. Das ist jedoch unschädlich. Die Klägerinnen haben den erforderlichen Antrag spätestens mit ihrem Prozeßvorbringen nachgeholt; und der Beklagte hat sich hierauf - ablehnend - zur Sache eingelassen.

Der Hauptantrag muß aber in der Sache erfolglos bleiben. Den Klägerinnen steht ein Zeugnis des geforderten Inhalts nicht zu. Die Voraussetzungen des § 23 Abs. 2 Satz 1 BBauG 1976 sind nicht erfüllt: Die Teilungsgenehmigung gilt nicht als erteilt.

Die Klägerinnen meinen, daß alle Voraussetzungen der in § 19 Abs. 4 Satz 3 des Bundesbaugesetzes in seiner insoweit noch maßgebenden Fassung vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG 1960 - vorgesehenen Genehmigungsfiktion erfüllt seien. Das trifft indessen nicht zu: § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG 1960 griffe zugunsten der Klägerinnen nur ein, wenn der Beklagte die Teilungsgenehmigung "nicht binnen zwei Monaten nach Eingang des Antrages versagt" hätte. Das hat er jedoch getan. Der Beklagte hat mit seinem Bescheid vom 15. April 1971 die aus § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG 1960 folgende Frist schon deshalb gewahrt, weil die Frist zu dieser Zeit noch nicht einmal angelaufen war.

Der erkennende Senat hat zu § 19 Abs. 4. Satz 3 BBauG 1960 mehrfach ausgesprochen, daß der Eingang des Antrages die (Fiktions-)Frist dann nicht auslöse, "wenn der ... genehmigungsbedürftige Rechtsvorgang wegen seiner ... unzureichenden Beschaffenheit nicht einmal genehmigungsfähig ist", etwa weil die Art der vorgesehenen Teilung nicht klar genug bezeichnet wurde oder weil im Zusammenhang mit dem Genehmigungsbedürfnis sonstige Unklarheiten bestehen (vgl. Urteil vom 14. Dezember 1973 - BVerwG IV C 48.72 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 30 S. 31 [37] mit weiteren Nachweisen S. 37 f.). Die Anwendung dieses Grundsatzes ergibt, daß auch der Antrag der Klägerinnen vom 12. Januar 1971 die fragliche Frist nicht in Lauf gesetzt hat. Er war nicht genehmigungsfähig, d.h. nicht aus seinem Inhalt heraus einer Prüfung zugänglich, weil durch ihn nicht "der Gegenstand des Verfahrens von vornherein zweifelsfrei" bestimmt war (vgl. Urteil vom 19. Januar 1973 - BVerwG IV C 26.71 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 28 S. 25 [27]). Der Antragsinhalt ließ nämlich nicht - oder doch nicht in Übereinstimmung mit dem tatsächlich gegebenen Sachverhalt - erkennen, daß und unter welchem Gesichtspunkt der Teilungsvorgang überhaupt genehmigungsbedürftig sein könne. Zu der - wie unten noch näher zu erörtern sein wird - in Wahrheit einzig in Betracht kommenden Alternative des § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG 1960, daß es der Genehmigung bedürfe, weil "das Grundstück bebaut" ist, ließ sich dem Antragsinhalt Zutreffendes nicht entnehmen. Die Klägerinnen haben in dem Antragsschreiben das Grundstück als nicht bebaut bezeichnet. Das war, auch wenn es ihnen nicht vorzuwerfen sein mag, objektiv geeignet, die Genehmigungsbehörde irrezuführen. Die darin liegende Behinderung einer sachgerechten Prüfung des Antrages hinderte das Anlaufen der Frist des § 19 Abs. 4. Satz 3 BBauG 1960. Belanglos ist, ob der für die Bearbeitung des Antrages zuständige Beamte von der vorhandenen Bebauung Kenntnis hatte oder - etwa auf Grund anderer Verfahren - Kenntnis hätten haben können. Das Vorhandensein einer Bebauung unterliegt, soweit daraus im Einzelfall die Genehmigungsbedürftigkeit des Rechtsvorganges folgt, dem "Gebot eindeutiger Offenlegung", wird ihm nicht genügt, so fehlt dem Antrag die Genehmigungsfähigkeit (vgl. zum generellen Offenlegungsgebot im Bodenverkehrsrecht Urteil vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 2.69 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 26 S. 16 [22]; Urteil vom 6. Mai 1970 - BVerwG IV C 28.68 - BVerwGE 35, 187 [190 ff.]; Urteil vom 19. Januar 1973 a.a.O. S. 26).

Da demnach die Frist, nach deren fruchtlosem Ablauf die Genehmigung als erteilt gegolten hätte, bis zum Erlaß des ablehnenden Bescheides nicht einmal angelaufen war, kommt es im Zusammenhang mit § 19 Abs. 4 Satz 3 BBauG 1960 auf alle weiteren Fragen nicht an. Ein Zeugnis über den Eintritt der Genehmigungsfiktion, wie es mit dem Hauptantrag verlangt wird, steht den Klägerinnen nicht zu. Insoweit ist daher die Revision zurückzuweisen.

Der Hilfsantrag der Klägerinnen richtet sich darauf, daß der Beklagte verpflichtet werden soll, nunmehr die fragliche Teilungsgenehmigung zu erteilen. Das Berufungsgericht hat auch diesen Antrag abgewiesen, weil es zu dem Ergebnis gelangt ist, daß der Teilungsvorgang gar nicht genehmigungsbedürftig und somit für eine Genehmigung kein Raum ist. Dem vermag der erkennende Senat im Ergebnis nicht zu folgen.

Beizupflichten ist dem Berufungsgericht darin, daß sich die Genehmigungsbedürftigkeit seinerzeit nach § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG 1960 richtete und sich mittlerweile nach dem damit wörtlich übereinstimmenden § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG 1976 richtet: Das Grundstück der Klägerinnen liegt im Außenbereich. Was die Revision insoweit - zugunsten der Zugehörigkeit zum Innenbereich - gegen die Würdigung des Berufungsgerichts einzuwenden versucht, hält der Nachprüfung nicht stand. Zuzugeben ist allerdings, daß das angefochtene Urteil in einigen Ausführungen insofern nicht ganz unmißverständlich ist, als dort ohne weiteres auf "das" (gesamte) Grundstück der Klägerinnen abgestellt wird, obgleich denkbar ist (und wohl auch allenfalls in Betracht kommt), daß zwar nicht das gesamte Grundstück, wohl aber sein hier vornehmlich interessierender östlicher Teil im Innenbereich liegen könnte. Das angefochtene Urteil überzeugt jedoch unabhängig von diesen möglicherweise nicht uneingeschränkt tragfähigen Ausführungen. Das Berufungsgericht kommt nämlich ausdrücklich gerade auch für die der bebauten Ortslage nächstgelegenen Seiten des Grundstücks - für die nördliche und die Östliche Seite - zu dem Ergebnis, daß hier nicht der "Eindruck der Geschlossenheit (Zusammengehörigkeit) vermittelt" (Urteil vom 6. November 1968 - BVerwG IV C 2.66 - BVerwGE 31, 20 [21]), sondern das Grundstück so klar von der vorhandenen Bebauung getrennt wird, daß nicht einmal von einer Anlehnung an die vorhandene Bebauung gesprochen werden kann. Daraus folgt in der Tat, daß das gesamte Grundstück der Klägerinnen zum Außenbereich gehört.

Dem Berufungsgericht ist ferner darin zuzustimmen, daß der in Rede stehende Teilungsvorgang einer Bodenverkehrsgenehmigung seinerzeit nicht deshalb bedurfte (und jetzt auch nicht deshalb bedarf), weil "die Teilung zum Zwecke der Bebauung ... vorgenommen" wurde (§ 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG 1960/1976). Das diesen Punkt betreffende Revisionsvorbringen geht an den entscheidenden Fragen vorbei: Wesentlich ist nicht, ob die Klägerinnen seinerzeit "in Wahrheit" den Wunsch hatten zu bauen und ob nach Lage der Dinge auch die Behörde dies erkennen konnte. Wesentlich ist auch nicht, daß das Landratsamt - nach dem damaligen Stand der Rechtsprechung verständlich - gemeint hat, eine Bauabsicht der Klägerinnen feststellen zu können und dies seiner Entscheidung zugrunde legen zu müssen. Eine Teilung geschieht im Sinne des § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG 1960/1976 nur dann zum Zwecke der Bebauung, wenn ein solcher Zweck "vom Eigentümer eindeutig und mit dem Willen offengelegt wird", ihn "im bodenverkehrsrechtlichen Verfahren prüfen zu lassen" (Urteile vom 9. April 1976 - BVerwG IV C 75.74 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 35 S. 20 [31] und vom 21. Januar 1977 - BVerwG IV C 28.75 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 38 S. 35 [393]). "Der Eigentümer kann mit einem Teilungsvorgang Hoffnungen, Wünsche, Vorstellungen, Erwartungen des einen oder des anderen Inhalts verbinden; er kann dies verschweigen oder offenbaren. Auf alles das kommt es nicht an, solange er seine Vorstellungen nicht zum (Prüfungs-)Gegenstand des Bodenverkehrsgenehmigungsverfahrens macht. Erst wenn er das tut, wenn er also seine Bestrebungen als das auch bodenverkehrsrechtlich mit der Teilung Gewollte in das Genehmigungsverfahren einbringt, liegt, sofern Gegenstand des Gewollten eine Bebauung ... ist, eine bodenverkehrsrechtlich erhebliche 'bezweckte Nutzung' im Sinne der §§ 19 Abs. 2 Nr. 2 ... vor" (Urteil vom 9. April 1976 a.a.O. S. 26 f.). Von einem solchen Einbringen kann schlechterdings keine Rede sein, wenn ein Eigentümer - wie hier die Klägerinnen - in dem Antragsschreiben ausdrücklich erklärt, daß die Teilung nicht zum Zwecke der Bebauung geschehen solle.

Unerheblich für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens ist, daß die Klägerinnen im Laufe des anhängigen Streitverfahrens mehrfach unterstrichen haben, daß die abzutrennenden Teilstücke nach Möglichkeit bebaut werden sollen. Die Klägerinnen hätten zwar, nachdem sie ursprünglich eine Bauabsicht nicht eingebracht hatten, noch nachträglich eine Bauabsicht in das Verfahren einbringen können (vgl. Urteil vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 2.69 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 26 S. 16 [20]). Das hätte jedoch nicht nur eindeutig geschehen müssen, sondern es hätte zudem einzig in der Weise geschehen können, daß die Klägerinnen ihren bisherigen Genehmigungsantrag zurücknahmen und an den Beklagten einen geänderten Genehmigungsantrag richteten (vgl. Urteil vom 16. April 1971 a.a.O. S. 21). Dem Prozeßvorbringen der Klägerinnen diese Deutung zu geben, verbot sich bereits deshalb, weil sie mit einer Rücknahme ihres ersten Genehmigungsantrages dem anhängigen Verfahren die Grundlage entzogen hätten.

Der Teilungsvorgang bedurfte und bedarf demnach nicht mit der Begründung einer Bodenverkehrsgenehmigung, daß "die Teilung zum Zwecke der Bebauung ... vorgenommen" werde. Eine solche Genehmigung war und ist aber - entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts - erforderlich, weil das Grundstück im Sinne des § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG 1960/1976 "bebaut ... ist". Das angefochtene Urteil beruht insoweit auf der Ansicht, daß sich der Begriff der "Bebauung" in § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG 1960/1976 mit dem der (genehmigungs- oder doch wenigstens anzeigebedürftigen) baulichen Anlage im Sinne des § 29 Satz 1 BBauG 1960/1976 decke, daß aber dennoch solche baurechtswidrigen Baulichkeiten außer Betracht zu bleiben hätten, deren Beseitigung abzusehen sei. Das hält der erkennende Senat im zweiten - einschränkenden - Teil nicht für richtig.

Auszugehen ist mit dem Berufungsgericht davon, daß unter den Begriff der Bebauung im Sinne des § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG 1960/1976 alle baulichen Anlagen fallen, die den § 29 Satz 1 BBauG 1960/1976 erfüllen. Darauf deutet sowohl der Wortlaut als auch der zwischen diesen Vorschriften bestehende Sachzusammenhang hin. Die Deckung der beiden Begriffe führt allerdings angesichts der Weite des Begriffs der "baulichen Anlage" dazu, daß das bodenverkehrsrechtliche Genehmigungserfordernis auch durch Baulichkeiten ausgelöst werden kann, die - wie in der Regel z.B. eine Einfriedung - in ihrer geringfügigen Bedeutung kaum geeignet sind, ein bodenverkehrsrechtliches Kontroll- oder Lenkungsinteresse hervorzurufen. Die darin liegende Ausweitung des Genehmigungserfordernisses muß jedoch bei der gegebenen Rechtslage hingenommen werden, weil sich eine Beschränkung dieses Erfordernisses auf das Vorhandensein von "bodenverkehrsrechtlich belangvollen Baulichkeiten" mit Rücksicht auf den Wortlaut des § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG 1960/1976 kaum überzeugend begründen, jedenfalls aber nicht mit einer Eindeutigkeit abgrenzen ließe, die für den Grundstücksverkehr allein erträglich wäre.

Aus ähnlichen Gründen verbietet es sich, im Zusammenhang mit dem Begriff der Bebauung einschränkend zu berücksichtigen, ob mit dem Fortbestehen etwa vorhandener baurechtswidriger Baulichkeiten zu rechnen ist oder nicht. Selbst wenn diese Einschränkung, was hier unerörtert bleiben mag, sachlich nicht unangemessen sein sollte, könnte sie doch wegen ihrer Konsequenzen für die Berechenbarkeit des Genehmigungserfordernisses nicht gutgeheißen werden. Gerade das angefochtene Urteil belegt dies. Die vom Beklagten erlassene Beseitigungsverfügung ist beim Ergehen des angefochtenen Urteils schon mehr als zwei Jahre bestandskräftig gewesen, ohne daß sie vollzogen worden war. Außerdem richtete sie sich nur gegen einen Teil der auf dem Grundstück der Klägerinnen vorhandenen Bebauung. Wie auf dieser Grundlage einigermaßen verläßlich zu schließen sein soll, daß die Beseitigung insgesamt bevorsteht (oder auch, daß sie insgesamt nicht bevorsteht), ist nicht ersichtlich. Eine Ungewißheit dieses Ausmaßes kann nicht hingenommen werden, wenn es um die Frage geht, ob ein bestimmter Teilungsvorgang der bodenverkehrsrechtlichen Genehmigung bedarf oder nicht. Erwägenswert könnte allenfalls sein, ob nicht über die Ansicht des Berufungsgerichts noch hinausgehend einschränkend angenommen werden muß, daß - unabhängig von einem behördlichen Einschreiten und einem vermeintlichen Bevorstehen der Beseitigung - alle materiell baurechtswidrigen Bauten bei der Anwendung der hier erörterten Alternative des § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG 1960/1976 außer Betracht zu bleiben haben. Auch das kann jedoch nicht bejaht werden: Käme es auf die Absehbarkeit der Beseitigung nicht an, so würde der Fortfall des Genehmigungserfordernisses bei illegalen Baulichkeiten gerade auch für die Fälle in Kauf genommen, in denen die Beseitigung - wie im übrigen nach aller Erfahrung praktisch nicht selten - mindestens vorerst nicht erwartet werden kann. In solchen Fällen ist jedoch das Bedürfnis nach einer bodenverkehrsrechtlichen Kontrolle von Teilungsvorgängen nicht geringer, als es das bei einer materiell legalen oder gar genehmigten Bebauung ist.

Aus alledem folgt, daß die von den Klägerinnen beabsichtigte Grundstücksteilung wegen der auf dem Grundstück vorhandenen baulichen Anlagen nach § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG 1960/1976 der Bodenverkehrsgenehmigung bedurfte und auch jetzt noch bedarf. Daß die vorhandenen Anlagen mindestens zum Teil alle Voraussetzungen des § 29 Satz 1 BBauG 1976 erfüllen, also sowohl bauliche Anlagen als auch baugenehmigungs- oder doch bauanzeigebedürftig sind, läßt sich den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen entnehmen. Auch der nach dem eingangs Gesagten ursprünglich gegebene Mangel an Genehmigungsfähigkeit steht dem Genehmigungsbegehren der Klägerinnen nicht entgegen. Dieser Mangel ist, da an dem Vorhandensein von baulichen Anlagen kein Zweifel mehr sein kann, mittlerweile geheilt (vgl. Urteil vom 14. Dezember 1973 a.a.O. S. 38).

Das Berufungsgericht wird prüfen müssen, ob die von den Klägerinnen beabsichtigte Teilung; "mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar wäre" (§ 20 Abs. 1 Nr. 1 BBauG 1976). Nach dem gegenwärtigen Sachstand ist, da sich diese Prüfung auf die Zulässigkeit einer (weiteren) Bebauung nicht zu erstrecken hat, nichts erkennbar, was auf eine solche Unvereinbarkeit hindeutete.