I.

Die Klägerin, die eine Tankstelle für Vergasertreibstoff betreibt, beantragte im Jahre 1959 die Genehmigung für einen neben einem bereits vorhandenen Tank einzubauenden unterirdischen Treibstoffbehälter mit einem Fassungsvermögen von 10 cbm. Der Beklagte genehmigte mit Bauschein vom 3. Juli 1959 den Einbau u.a. unter der Bedingung, daß unter dem Behälter eine aus Stahlbeton herzustellende Schutzschale mit einer in einen Kontrollschacht führenden Abflußrinne hergestellt werde. Die Klägerin machte im Laufe des Verfahrens dagegen insbesondere geltend, der mit dem Gütezeichen versehene Behälter genüge allen nach § 34 Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes (WasHG) zu stellenden Sicherheitsanforderungen. Ihre Klage, mit der sie beantragt hatte, den Beklagten zu verurteilen, die Baugenehmigung ohne die erwähnte Bedingung zu erteilen, und ihre Berufung waren erfolglos. Das Berufungsurteil vom 26. März 1963 führte u.a. aus, eine Schutzschale sei geeignet, die Besorgnis einer Verunreinigung des Grundwassers nach § 34 Abs. 2 WasHG zu zerstreuen; die darauf gerichtete Bedingung beachte das Gebot der Verhältnismäßigkeit, da sich die Kosten im Rahmen hielten und billigere Schutzvorkehrungen dem Gericht nicht bekannt seien.

Auf die Revision der Klägerin hat der Senat mit Urteil vom 16. Juli 1965 - BVerwG IV C 54.65 - das (erste) Berufungsurteil vom 26. März 1963 aufgehoben und die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. In diesem Urteil ist ausgeführt, eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers sei nur dann nicht zu besorgen, wenn dafür keine auch noch so wenig naheliegende Wahrscheinlichkeit bestehe. Anlaß für die Zurückverweisung war der Umstand, daß das Oberverwaltungsgericht nicht aufgeklärt hatte, ob ein mit einem Gütezeichen versehener Tank den Anforderungen des § 34 Abs. 2 WasGH genüge.

In dem (zweiten) Berufungsverfahren stellte die Klägerin den Beweisantrag, ein Sachverständigengutachten über die Gefährlichkeit der Vom Beklagten verlangten Schutzschale einzuholen sowie darüber, daß insbesondere bei Anbringung des von ihr, der Klägerin, inzwischen angebotenen kathodischen Korrosionsschutzes der Gewässerschutz im Sinne des Urteils des Senats vom 16. Juli 1965 gewährleistet sei. Weiter beantragte die Klägerin, den Beklagten unter Aufhebung des Bauscheins vom 3. Juli 1959 zu verpflichten, der Klägerin die für den Treibstofftank beantragte Genehmigung mit der Maßgabe zu erteilen, daß die Anläge mit einem kathodischen Korrosionsschutz versehen wird, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Das Berufungsgericht hat den von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag nicht beschieden und die Berufung wiederum zurückgewiesen. Die Klage sei mit dem nunmehr gestellten Klageantrag unzulässig, weil darin eine Klageänderung liege. Während die Klägerin ursprünglich die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der Baugenehmigung ohne jede zusätzliche Sicherungsmaßnahme begehrt habe, erstrebe sie nunmehr eine Genehmigung für einen zusätzlich gesicherten Tank, also einen anderen Verwaltungsakt als bisher. Die Klageänderung, der der Beklagte widersprochen habe, sei nicht sachdienlich, weil es insoweit am Vorverfahren fehle und vor allem bei Zulassung der Klageänderung eine nach dem Vorbringen der Klägerin für die gesamte Treibstoffwirtschaft und auch für die Wasserwirtschaft überaus wichtige Frage nur in einer Tatsacheninstanz entschieden würde; dies gehe nicht, an. Daher sei für die von der Klägerin beantragte Beweisaufnahme kein Raum. Dem Hilfsantrag habe ebenfalls nicht entsprochen werden können, weil die Sache spruchreif sei.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision rügt die Klägerin die Verletzung des § 86 Abs. 2 VwGO, weil der in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht gestellte Beweisantrag nicht durch Gerichtsbeschluß beschieden worden sei. § 86 Abs. 3 VwGO sei ebenfalls verletzt, weil der Vorsitzende in der Berufungsinstanz auf die Stellung eines vom Gericht später nicht als sachdienlich anerkannten Antrags hingewirkt habe. Die Klägerin habe nämlich noch im Schriftsatz vom 6. Oktober 1966 den Antrag auf Verpflichtung des Beklagten angekündigt, die beantragte Baugenehmigung ohne, die Bedingung zur Herstellung einer Schutzschale zu erteilen, hilfsweise den Antrag auf Verpflichtung zur Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Dabei sei es für sie, die Klägerin, selbstverständlich gewesen, ihre Bereitschaft zur Anbringung eines kathodischen Korrosionsschutzes zu erklären, nachdem sich ein solcher Schutz bei turnusmäßiger Überprüfung der älteren, bereits eingebauten Tankanlage als angebracht herausgestellt habe. Der Vorsitzende habe angesichts dieser Bereitschaft der Klägerin den angekündigten Antrag für nicht sachdienlich gehalten und empfohlen, den Verpflichtungsantrag mit der Maßgabe zu stellen, daß die Anlage mit einem kathodischen Korrosionsschutz versehen werde. Mit diesem daraufhin gestellten Antrag, den die Klägerin auf Grund der Empfehlung des Vorsitzenden als sachdienlich habe ansehen müssen, sei die Klage vom Oberverwaltungsgericht dann aber als unzulässig behandelt worden.

Welter habe das Berufungsgericht den Begriff der Klageänderung in § 91 VwGO verkannt und, falls dennoch eine Klageänderung vorliegen sollte, diese zu Unrecht als nicht sachdienlich bezeichnet. Nachdem das Berufungsgericht aber die Klageänderung für unzulässig erklärt habe, hätte es über den ursprünglich gestellten Klageantrag entscheiden müssen, ferner jedenfalls über den hilfsweise gestellten Bescheidungsantrag. Über das Vorliegen einer Klageänderung hätte ein Zwischenurteil ergehen müssen. Zu Unrecht habe das Berufungsgericht seiner Entscheidung nicht nach § 144 Abs. 6 VwGO die rechtliche Beurteilung des Revisionsgerichts zugrunde gelegt. Offenbar sei das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16. Juli 1965 von der Notwendigkeit ausgegangen, durch Vernehmung von Sachverständigen die sich aus § 34 Abs. 2 WasHG ergebenden Fragen zu klären.

Die Klägerin beantragt

hilfsweise

und äußerst hilfsweise,

Der Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision. Er hält das Berufungsurteil für zutreffend und begründet dies im einzelnen. Er weist noch auf die Verordnung über das Lagern wassergefährdender Flüssigkeiten (Lagerbehälter-Verordnung - VLwF) vom 19. April 1968 (GVBl. NW S. 158) hin, die seinen Rechtsstandpunkt bestätige.

II.

Die Revision ist begründet und führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht. Das Oberverwaltungsgericht hat den § 91 VwGO verletzt, indem es die in dem neuen Antrag der Klägerin liegende Klageänderung als nicht sachdienlich nicht zugelassen und deswegen die Klage als unzulässig abgewiesen hat.

1.

Zutreffend ist es allerdings, daß das Oberverwaltungsgericht eine Klageänderung angenommen hat. In der Tat erstrebt die Klägerin nunmehr die Verpflichtung des Beklagten zum Erlaß eines anderen Verwaltungsakts, als sie ursprünglich begehrt hatte. Während sie nämlich zunächst die Erteilung der Baugenehmigung ohne jede zusätzliche Sicherungsmaßnahme verlangt hatte, begehrte sie mit ihrem in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht gestellten Antrag die Genehmigung für einen zusätzlich gesicherten Tank, also eine Genehmigung unter einer von ihr näher bezeichneten Bedingung. Damit änderte die Klägerin den Streitgegenstand. Sie erstrebt nunmehr etwas anderes und nicht lediglich ein Weniger, das sich gleichsam in einer zahlenmäßigen Reduzierung des ursprünglichen Antrags ausdrücken würde. Handelte es sich lediglich um eine solche Reduzierung, dann würde freilich nach dem gemäß § 173 VwGO entsprechend anwendbaren § 268 Nr. 2 ZPO (vgl. Baumbach-Lauterbach, ZPO, 30. Aufl. 1970, Anm. 4 zu § 268) keine Klageänderung vorliegen, weil lediglich der Klageantrag in der Hauptsache beschränkt worden wäre. Zwar ist anerkannt, daß der Begriff der Erweiterung oder Beschränkung, des Klageantrags nicht auf lediglich zahlenmäßige Unterrschiede eingeengt werden darf (Baumbach-Lauterbach a.a.O. Anm. 2 C); der Übergang von der Leistungs- zur Feststellungsklage und umgekehrt etwa fällt ebenfalls unter § 268 Nr. 2 ZPO (vgl. für weitere, teilweise streitige Beispiele aus dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren z.B. Redeker von Oertzen, VwGO, 3. Aufl. 1966, Rdnr. 2 zu § 91; Eyermann-Fröhler, VwGO, 4. Aufl. 1965, Rdnr. 6 zu § 91). Hier begehrt die Klägerin aber nicht - wie beim Übergang von der einen in die andere (gewissermaßen eingeschränktere) Klageart - nur ein Weniger. Dies wird deutlich, wenn man sich den weiteren Fall, vergegenwärtigt, daß sich die Klägerin statt mit der nunmehr selbst von ihr konzedierten Bedingung mit Deiner anderen Nebenbestimmung einverstanden erklären würde. In einem solchen Fall würde es sich schon vom Wortsinn her verbieten, in der vom Antragsteller gebilligten "Auswechselung" von Bedingungen eine bloße Einschränkung des ursprünglichen Klagebegehrens zu sehen. Das wird hier nur durch den Umstand verdeckt, daß die Klägerin bisher eine unbedingte Genehmigung forderte und deswegen das Zubilligen überhaupt einer Bedingung den Eindruck des Nachgebens und damit einer bloßen Reduzierung ihres früheren Begehrens erweckt.

2.

Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch den Begriff der Sachdienlichkeit der Klageänderung, der weitgehend von Erwägungen der Prozeßwirtschaftlichkeit beherrscht wird (vgl. Urteil vom 17. Juli 1969 - BVerwG II C 8.66 -), verkannt. In Rechtsprechung und Schrifttum wird eine Klageänderung mit Recht als sachdienlich angesehen, wenn diese der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streitstoffs zwischen den Parteien im laufenden Verfahren zu dienen geeignet ist (vgl. das erwähnte Urteil vom 17. Juli 1969). Das Berufungsgericht hat seine gegenteilige Auffassung hauptsächlich damit begründet, daß den Parteien bei Zulassung der Klageänderung eine zweite Tatsacheninstanz verlorengehen würde. Die Klägerin hat dagegen offenbar keine Bedenken; die Interessen der Treibstoffwirtschaft und der Wasserwirtschaft schlechthin, auf die das Berufungsgericht verweist, sind nicht Gegenstand dieses Verfahrens und können es nicht sein. Im übrigen hätte das Oberverwaltungsgericht etwa dennoch bestehenden Bedenken durch Zurückverweisung an das Verwaltungsgericht. Rechnung tragen können (vgl. § 130 Abs. 1 Nr. 3 VwGO). Darüber hinaus ist anerkannt, daß die Sachdienlichkeit einer Klageänderung nicht deshalb verneint werden kann, weil der Prozeßgegner dadurch eine zweite Tatsacheninstanz verliert (Rosenberg-Schwab, Zivilprozeßrecht, 10. Aufl. 1969, S. 504; Baumbach-Lauterbach a.a.O. Anm. 4 B zu § 264; BGH in NJW 1961, 311 [BGH 24.10.1960 - III ZR 147/59] [312]). Auch der Umstand, daß noch weitere Beweisaufnahmen nötig werden, und die damit verbundene Verzögerung des Verfahrens können die Verneinung der Sachdienlichkeit nicht rechtfertigen, wenn dadurch einem neuen Prozeß vorgebeugt werden kann (BGH a.a.O. S. 312). Anders ist nur dann zu entscheiden, wenn die Klageänderung den Prozeß auf ganz neue Grundlagen stellt (Rosenberg-Schwab a.a.O. S. 504), wenn also ein völlig neuer, bis dahin zwischen den Parteien nicht, vorhandener Streitstoff zur Entscheidung anstehen (Urteil vom 17. Dezember 1964 - BVerwG VI C 93.62 -) und die Zulassung das "Gesicht des Rechtsstreits ändern" würde (BGH in LM § 523 ZPO Nr. 1). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Der Streitstoff ist im wesentlichen derselbe geblieben: die Frage nämlich, ob die vom Beklagten gestellten Anforderungen notwendig oder - wie die Klägerin meint - sogar gefährlich sind, oder ob nicht auch andere Sicherungen ausreichen.

Die Zulassung der Klageänderung als sachdienlich wird schließlich nicht dadurch in Frage gestellt, daß dem Begehren auf Verpflichtung zum Erlaß eines Verwaltungsakts grundsätzlich das Widerspruchsverfahren vorgeschaltet sein muß. Wie der erkennende Senat bereits entschieden hat, bedarf es eines erneuten Vorverfahrens grundsätzlich nicht, wenn im Wege der Klageänderung an Stelle, des ursprünglich angefochtenen Verwaltungsakts ein neuer Verwaltungsakt Gegenstand des Rechtsstreits wird (vgl. Urteil vom 5. Oktober 1966 - BVerwG IV C 164.65 -, ihm folgend Urteil vom 26. Juni 1969 - BVerwG VIII C 36.69 - in DÖV 1969, 756 [757], vgl. weiter OVG Münster, Urteil vom 8. März 1966 - II A 295/60 - in DVBl. 1967, 116 mit Anm. Schweiger in DVBl. 1967, 860). Die Interessenlage ist freilich in mancher Hinsicht anders, wenn - wie hier - ein anderer als der ursprünglich begehrte Verwaltungsakt verlangt wird; die Behörde hat sich in diesem Fall - anders als bei Ersetzung oder Änderung des ursprünglichen Verwaltungsakts - nicht erneut mit der Sache befaßt. Gleichwohl ist auch hier - entgegen der Auffassung von Schweiger (a.a.O. S. 860) - ein erneutes Vorverfahren nicht erforderlich. Es kann offenbleiben, ob ein auf einen anderen Verwaltungsakt gerichteter neuer Antrag ohne Vorverfahren für sachdienlich erklärt werden könnte, wenn dabei Zweckmäßigkeitsfragen überprüft werden müßten. Denn solche Fragen stehen hier nicht zur Diskussion. Hier geht es vielmehr darum, ob die beklagte Behörde im Rahmen, einer Verpflichtungsklage, die auf einen nicht im Ermessen der beklagten Behörde stehenden Verwaltungsakt gerichtet ist, bis zur letzten mündlichen Verhandlung vor dem Tatsachengericht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Auge haben und deswegen auch die belastenden Nebenbestimmungen des genehmigenden Verwaltungsakts unter Kontrolle halten muß. Verstößt eine Nebenbestimmung - hier evtl. auf Grund neuer technischer Möglichkeiten - erst während des gerichtlichen Verfahrens gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, so hat jedenfalls von diesem Zeitpunkt an der Kläger einen Anspruch auf eine Genehmigung, die mit weniger belastenden Nebenbestimmungen versehen ist. Wenn es sich - wie bemerkt - im wesentlichen nach wie vor um denselben Streitstoff handelt und deswegen die Sachdienlichkeit bejaht werden muß, dann läßt sich zumindest in einem Fall wie dem vorliegenden nicht gleichzeitig die Sachdienlichkeit wegen Fehlens des Vorverfahrens verneinen. Die hier entscheidende Fragestellung, mit welchen Nebenbestimmungen den Erfordernissen des § 34 Abs. 2 WasHG Rechnung zu tragen ist, hat sich seit dem bereits (vor Erhebung der Klage) durchgeführten Widerspruchsverfahren nicht geändert; sie ist also bereits damals von der Behörde geprüft worden. Daß inzwischen neue technische Möglichkeiten bestehen, die eine andere Beurteilung notwendig machen können, zwingt nicht zur erneuten Durchführung des Vorverfahrens - ebensowenig wie etwa der Eintritt neuer Tatsachen oder Rechtslagen bei einer Verpflichtungsklage erneut ein Widerspruchsverfahren erforderlich oder auch nur zulässig macht (vgl. Urteil vom 15. November 1967 - BVerwG I C 43.67 - in BVerwGE 28, 202 [206/7]). Der Umstand allein, daß hier gegenüber dem eben erwähnten "Normalfall" einer Verpflichtungsklage eine Klageänderung hinzutritt, ist jedenfalls dann ohne Bedeutung, wenn die Änderung sachdienlich, insbesondere der Streitstoff im wesentlichen derselbe geblieben ist. Andernfalls bestünde die Gefahr, daß gerade bei schnellen technischen Entwicklungen gerichtliche Entscheidungen über Gebühr verzögert werden könnten, weil inzwischen andere Nebenbestimmungen den Erfordernissen entsprechen, der Kläger sich mit einem geänderten Antrag darauf einstellt, die darin liegende Klageänderung aber nicht zugelassen würde und deswegen auf einen erneuten Antrag des Klägers die Prüfung wiederum bei der Verwaltungsbehörde der ersten Instanz beginnen müßte. Mit Recht hat die Klägerin darauf hingewiesen, daß bei einer Verpflichtungsklage die Sachlage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht maßgebend ist. Ergeben sich bis zu diesem Zeitpunkt Änderungen der technischen Erkenntnisse und damit auch der Sachlage gegenüber dem Zeitpunkt zu Beginn des gerichtlichen Verfahrens, so muß ein Kläger die Möglichkeit haben, darauf mit geänderten Anträgen zu reagieren; dabei darf er jedenfalls grundsätzlich nicht Gefahr laufen, die in der Antragsänderung etwa liegende Klageänderung nicht zugelassen zu sehen, obwohl er mit seinem ursprünglichen Antrag auf Grund neuer Erkenntnisse der Technik nicht mehr durchdringen kann.

Nach alledem hätte das Berufungsgericht die Klageänderung als sachdienlich zulassen müssen. Bereits dieser Fehler zwingt zur Zurückverweisung. Es kann daher offenbleiben, ob die Klägerin mit ihren weiteren Verfahrensrügen ebenfalls hätte Erfolg haben müssen; der Senat braucht mithin der Frage nicht nachzugehen, ob - was naheliegen mag - ein Verstoß gegen § 86 Abs. 3 VwGO darin liegt, daß - jedenfalls nach der Darstellung der Klägerin - der Vorsitzende die Stellung von Anträgen angeregt hat, in denen das. Gericht gleichwohl eine nicht sachdienliche Klageänderung glaubte sehen zu müssen.

3.

Das Berufungsurteil kann auch nicht gemäß § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen bestätigt werden. Der Beklagte scheint dies für möglich zu halten, auf Grund der während des Revisionsverfahrens in Kraft getretenen Verordnung über das Lagern wassergefährdender Flüssigkeiten (Lager behält er Verordnung - VLwF) vom 19. April 1968 (a.a.O.). Nach § 4 Abs. 1 dieser Verordnung müssen unterirdische Lagerbehälter mit einem Leckanzeigegerät (Kontrollgerät) ausgerüstet und außerdem doppelwandig sein oder sich in einem Auffangraum befinden. Die im Bauschein geforderte Schutzschale ist nach Meinung des Beklagten dem Auffangraum "zu vergleichen". Die Lagerbehälter-Verordnung hat die Rechtslage zwar verändert, ermöglicht dem erkennenden Senat aber keine Bestätigung des Berufungsurteils. Denn ob die Schutzschale - wie der Beklagte meint - als Auffangraum anzusehen ist, oder ob - wie demgegenüber die Klägerin vorträgt - die Vorschrift des § 4 Abs. 1 a.a.O. hier nicht anwendbar ist, weil der beantragte Lagerbehälter so beschaffen ist, daß sein Undichtwerden nicht zu besorgen ist (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 1 a.a.O.), läßt sich ohne nähere Prüfung nicht feststellen.

Das Berufungsgericht wird daher das Klagebegehren auf Grund der durch die Lagerbehälter-Verordnung geänderten Rechtslage zu prüfen und zu klären haben, ob sich die Genehmigung vom 3. Juli 1959 im Rahmen der Anforderungen der Verordnung in Verbindung mit § 34 Abs. 2 WasHG hält oder die von der Klägerin begehrte Genehmigung diesen Anforderungen entspricht. Sollte weder das eine noch das andere der Fall sein, so wäre in einer Änderung der Klageanträge, die den Anforderungen der - hier als rechtsgültig unterstellten - Lagerbehälter-Verordnung Rechnung trägt, nach dem oben Gesagten zwar eine Klageänderung zu sehen, diese aber als sachdienlich zuzulassen.

Die Entscheidung über die Nichterhebung von Gerichtskosten für das Revisionsverfahren beruht auf § 7 GKG, [...].