Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.05.1974, Az.: BVerwG VII C 26.72

I.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines im Gebiet der Beklagten zwischen dem P.weg und der A. Straße gelegenen, mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks, das nur vom P.weg einen Zugang hat. Der rückwärtige Teil des Grundstücks grenzt mit seiner vollen Breite von 40 m an das Flurstück 218/2 der Flur 8, auf der die A. Straße verläuft. Die Verkehrsfläche der A. Straße liegt etwa 1,5 m tiefer als das Grundstück der Klägerin und ist zu diesem durch eine Stützmauer in entsprechender Höhe abgesichert. Zwischen der Stützmauer und der rückwärtigen Grundstücksgrenze der Klägerin liegt ein etwa 0,5 m breiter Randstreifen, der gleichfalls zu dem Flurstück 218/2 gehört und zu dem Grundstück der Klägerin durch einen etwa 1 m hohen Zaun abgegrenzt ist.

Die Beklagte zog die Klägerin zunächst nach der Frontlänge ihres Grundstücks zum P.weg von 17 m zur Straßenreinigungsgebühr für das Jahr 1965 in Höhe von 21,76 DM heran. Nachdem der hinter dem Grundstück der Klägerin verlaufende Teil der A. Straße in die öffentliche Straßenreinigung einbezogen war, setzte die Beklagte mit Bescheid vom 13. August 1965, geändert durch Bescheid vom 6. September 1967, ab Juni 1965 für den Rest des Jahres eine weitere Straßenreinigungsgebühr in Höhe von 17,18 DM fest; dieser Berechnung legte sie die längere Frontlänge des Grundstücks an der A. Straße von 40 m zugrunde. Die Heranziehung stützt sich auf die Wegereinigungssatzung der Beklagten vom 21. April 1960 in der Fassung vom 7. September 1964 und die Gebührensatzung der Beklagten für die Wegereinigung vom 7. September 1964 i.V.m. § 52 des Niedersächsischen Straßengesetzes vom 14. Dezember 1962 (GVBl. S. 251) - NStrG -.

Die Klägerin erhob Klage mit dem Antrag,

Sie machte geltend: Zwischen ihrem Grundstück und der A. Straße, die sie nur auf einem Umweg von 424 m erreichen könne, bestehe keine Verbindung. Es sei willkürlich und unbillig und verstoße seitens der Beklagten gegen Treu und Glauben, sie als Anlieger zu den Reinigungskosten der A. Straße heranzuziehen, zu der sie nach der Art des Ausbaus der Straße keinen Zugang habe.

Die Klage und die Berufung der Klägerin waren erfolglos. In dem Berufungsurteil wird ausgeführt: Der angefochtene Abgabenbescheid sei rechtmäßig. Das Ortsrecht der Beklagten, insbesondere die begriffliche Bestimmung des Anliegers in § 2 Abs. 2 der Wegereinigungssatzung und in § 3 der Gebührensatzung halte sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 52 Abs. 3 NStrG und verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Die Klägerin sei Eigentümerin eines an der A. Straße anliegenden Grundstücks. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 NStrG gehöre zur öffentlichen Straße der Straßenkörper, darunter auch Böschungen und Stützmauern. Beim Ausbau der A. Straße sei die Böschung an dem höher gelegenen Grundstück der Klägerin und an den Nachbargrundstücken senkrecht abgestochen worden; um ein Nachrutschen von Erdmassen zu verhindern, sei der Bau einer Stützmauer geboten gewesen, für die aus bautechnischen Gründen ein geringer Abstand zur Grundstücksgrenze der Klägerin hätte gewahrt werden müssen. Der zwischen der Stützmauer und den angrenzenden Privatgrundstücken verbliebene schmale Landstreifen in der Breite von etwa 50 cm habe damit nicht auf gehört, Bestandteil der zur Straße gehörenden Böschung zu bleiben, die von der Hauer gestützt werde; er sei nicht ein besonderes Grundstück geworden, welches das Grundstück der Klägerin von der A. Straße trenne. Grenze das Grundstück der Klägerin aber an die A. Straße, so gelte die Klägerin nach § 52 Abs. 3 Satz 1 NStrG im Sinne des Kommunalabgabenrechts als gebührenpflichtige Benutzerin der städtischen Straßenreinigungsanstalt, ohne daß es darauf ankomme, ob das Grundstück der Klägerin durch die A. Straße erschlossen werde oder ob die Klägerin von ihrem Grundstück aus die A. Straße benutze. Anders als bei Anliegerbeiträgen gehe es bei der Straßenreinigung darum, eine Leistung Personen aufzubürden, denen die Leistung wegen der Lage ihres Grundstücks an der zu reinigenden Straße im allgemeinen zugemutet werden könne. Das Recht der Beklagten, die Klägerin zu den Kosten der Reinigung der A. Straße heranzuziehen, sei auch unabhängig davon, ob die Klägerin früher für das angrenzende Stück dieser Straße reinigungspflichtig gewesen wäre und ob sie tatsächlich imstande wäre, diese Reinigung auszuführen. - Der Feststellungsantrag sei unzulässig, weil der Klägerin ein rechtliches Interesse an der begehrten Feststellung fehle.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klageziel weiter. Sie rügt die Verletzung des Verfahrensrechts und des materiellen Rechts: In den Gründen des Berufungsurteils sei die Anwendung des § 242 BGB auf den vorliegenden Sachverhalt nicht erörtert worden, obwohl sie sich auf diesen Gesichtspunkt maßgeblich berufen habe; dies verstoße gegen die §§ 108 Abs. 1 Satz 2, 133 Nr. 5 und 138 Nr. 6 VwGO. Ferner habe das Berufungsgericht seine Aufklärungspflicht gemäß § 86 Abs. 1 VwGO verletzt, weil es die Eigentumsverhältnisse an dem Landstreifen zwischen der Stützmauer und ihrem Grundstück nicht aufgeklärt habe. Zu Unrecht habe das Berufungsgericht angenommen, daß sie Eigentümerin eines an der A. Straße anliegenden Grundstücks sei. Unter den besonderen Umständen ihres Einzelfalles verstoße ihre Heranziehung zu den Reinigungskosten für die A. Straße gegen Art. 3 Abs. 1 GG und den Grundsatz von Treu und Glauben. Es gehe nicht darum, ob Anlieger generell zu Straßenreinigungsgebühren herangezogen werden könnten. In ihrem speziellen Fall sei dies jedenfalls willkürlich und unzumutbar. Das Rechtsschutzinteresse für ihre Feststellungsklage sei zu bejahen, weil sie sonst für jedes Jahr erneut Feststellungsklage gegen die Abgabenbescheide hätte erheben müssen, was schon aus prozeßökonomischen Gründen nicht zu vertreten sei.

Die Beklagte beantragt,

Sie tritt dem Vorbringen der Revision entgegen und führt aus: Die Heranziehung der Klägerin verletze nicht den Gleichheitssatz. Einen Verstoß gegen § 242 BGB könne die Klägerin der Beklagten nicht vorwerfen, weil die Klägerin jederzeit einen Zugang von ihrem Grundstück zur A. Straße hätte haben können, wenn sie dies gewollt und bei der Beklagten beantragt hätte; insofern liege der vorliegende Fall anders als der in der Entscheidung BVerwG VII C 16.69.

II.

Die Revision ist unbegründet.

1.

Die gerügten Verfahrensmängel liegen nicht vor.

Zu Unrecht meint die Klägerin, die Begründung des Berufungsurteils verstoße gegen die §§ 108 Abs. 1 Satz 2, 133 Nr. 5 und 138 Nr. 6 VwGO, weil die Anwendung des § 242 BGB, auf den sie sich maßgeblich berufen habe, nicht erörtert worden sei. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO verlangt lediglich, daß in dem Urteil die die Entscheidung tragenden Gründe darzulegen sind; die Vorschrift verpflichtet das Gericht nicht, sich in dem Urteil mit jedem einzelnen Vorbringen der Partei ausdrücklich auseinanderzusetzen, zumal wenn das Vorbringen für seine Entscheidung unerheblich ist. Im Sinne der §§ 133 Nr. 5 und 138 Nr. 6 VwGO ist eine Entscheidung nur dann nicht mit Gründen versehen, wenn aus ihr nicht zu erkennen ist, welche tatsächlichen Feststellungen und welche rechtlichen Erwägungen für sie maßgeblich waren (vgl. Urteile vom 17. Juli 1963 - BVerwG V C 214.62 - [DÖV 1964, 563] und vom 16. Dezember 1970 - BVerwG VI C 61.66 - [Buchholz 237.2 § 190 LBG Berlin GG Nr. 1]). Diesen Anforderungen wird die Begründung des angefochtenen Urteils gerecht. Nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts kommt dem von der Klägerin vorgetragenen Gesichtspunkt, ihre Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren für die A. Straße verstoße gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, weil sie von ihrem Grundstück keinen unmittelbaren Zugang zu dieser Straße habe, eine entscheidungserhebliche Bedeutung nicht zu.

Unbegründet ist auch die weitere Verfahrensrüge, das Berufungsgericht habe seine Aufklärungspflicht gemäß § 86 Abs. 1 VwGO verletzt, weil es die Eigentumsverhältnisse an dem Landstreifen zwischen der Stützmauer und der rückwärtigen Grundstücksgrenze nicht aufgeklärt habe. Das Berufungsgericht hat - ebenso wie bereits das Verwaltungsgericht - festgestellt, daß der fragliche Landstreifen zu demselben Flurstück wie die A. Straße gehört. Auf der Grundlage dieser Tatsachenfeststellung, gegen die die Klägerin zulässige und begründete Revisionsgründe nicht vorgebracht hat, ist das Berufungsgericht in Anwendung der maßgebenden landesrechtlichen Vorschriften zu dem Ergebnis gelangt, daß der Landstreifen gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 NStrG Teil der A. Straße und die Klägerin gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 NStrG Eigentümerin eines an dieser Straße anliegenden Grundstücks sei. Hierzu war die Ermittlung der Eigentumsverhältnisse an dem Straßenland einschließlich des Randstreifens nicht erforderlich.

2.

Auch in materiellrechtlicher Hinsicht verletzt das Berufungsurteil nicht Bundesrecht.

a)

Die von der Revision beanstandete Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Klägerin Eigentümerin eines an der A. Straße liegenden Grundstücks sei, beurteilt sich ausschließlich nach dem maßgebenden Landes- und Ortsrecht, nämlich nach den §§ 2 Abs. 2 Nr. 1 und 52 Abs. 3 Satz 1 NStrG i.V.m. § 2 Abs. 2 Satz 1 der Straßenreinigungssatzung und den §§ 2 und 3 der Gebührensatzung. Bundesrecht wird insoweit nicht berührt.

Zum nicht revisiblen Recht gehört auch der von der Klägerin als verletzt angesehene Grundsatz von Treu und Glauben. Dieser in § 242 BGB niedergelegte und zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts zählende Grundsatz ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur dann revisibel, wenn er zur Ergänzung von Bundesrecht herangezogen wird (vgl. Urteil vom 21. August 1970 - BVerwG I C 23.68 - [Buchholz 418.03 Hebammen Nr. 7]; Beschluß des Senats vom 29. Juni 1972 - BVerwG VII B 15.71 - [DVBl. 1973, 373]). Im vorliegenden Fall soll der Grundsatz von Treu und Glauben jedoch zur Ergänzung der landesrechtlichen Vorschrift des § 52 Abs. 3 Satz 1 NStrG herangezogen werden, so daß er dem nicht revisiblen Landesrecht zuzurechnen ist und seine Anwendung vom Revisionsgericht nicht nachgeprüft werden kann.

b)

Die Heranziehung der Klägerin zur Straßenreinigungsgebühr für die A. Straße nach dem maßgebenden Landes- und Ortsrecht verstößt auch nicht deswegen gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, weil das Grundstück der Klägerin ein sog. durchlaufendes (d.h. an zwei parallel verlaufende Straßen angrenzendes) Grundstück ist, das keinen unmittelbaren Zugang zu der A. Straße hat.

Allerdings verlangt das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG eine vernünftige objektive Beziehung des Grundstücks zur Straße, die es sachlich rechtfertigt, die Eigentümer der anliegenden Grundstücke zu Straßenreinigungsgebühren heranzuziehen.

Diese erforderliche Beziehung folgt noch nicht daraus, daß nach § 52 Abs. 3 Satz 1 NStrG, wenn die Gemeinden die ihnen nach § 52 Abs. 2 NStrG grundsätzlich selbst obliegende Straßenreinigung mittels einer Straßenreinigungsanstalt durchführen, die Eigentümer der anliegenden Grundstücke als Benutzer der gemeindlichen Einrichtung im Sinne des Kommunalabgabengesetzes gelten. Auch die der öffentlichen Straßenreinigung zugrunde liegenden ordnungsrechtlichen Erwägungen, insbesondere der Gesichtspunkt, daß die Aufbürdung der Straßenreinigungslast den Anliegern wegen der Lage ihres Grundstücks an der zu reinigenden Straße im allgemeinen am ehesten zuzumuten und dies herkömmlich sei, können für sich allein eine ausnahmslose Gebührenpflicht der Straßenanlieger für die von der Gemeinde durchgeführte Straßenreinigung nicht rechtfertigen. Dies gilt auch dann, wenn die Gemeinde die Gebührenpflicht der Anlieger dadurch begründet, daß sie gemäß § 52 Abs. 4 NStrG die Reinigungspflicht den Anliegern überträgt und diese gleichzeitig zum Anschluß an die gemeindliche Reinigungsanstalt und zu deren gebührenpflichtiger Benutzung verpflichtet.

Indessen wird eine ausreichende Beziehung des Grundstücks zur Straße grundsätzlich durch die Anliegerschaft geschaffen, weil die Anliegerschaft in aller Regel die durch die Straße gegebene Möglichkeit der wirtschaftlichen oder verkehrlichen Nutzung des Grundstücks, insbesondere die Möglichkeit der Schaffung eines Zugangs oder einer Zufahrt, mit sich bringt, bei deren Vorliegen die Straßenreinigung für den Eigentümer des anliegenden Grundstücks in aller Regel sich auch vorteilhaft auswirkt und demgemäß ein objektives Interesse des Anliegers an der Straßenreinigung begründet. Ferner ist eine Straßenreinigungsgebührenpflicht der Anlieger auch dann sachlich gerechtfertigt, wenn die konkrete - nicht nur hypothetische - Möglichkeit einer nicht völlig unerheblichen Straßenverschmutzung durch das Anliegergrundstück zu bejahen ist.

Den weiteren noch in Betracht kommenden Gesichtspunkt, daß die Straßenreinigung vor den von der Straße ausgehenden Staub- und Schmutzbelästigungen schützt, hält der Senat hingegen nicht für einen geeigneten Grund, der die Straßenreinigungsgebührenpflicht gerade der Straßenanlieger rechtfortigen könnte, weil dieser Gesichtspunkt des Immissionsschutzes wegen der atmosphärischen Verbreitung der Immissionen mehr oder weniger auch für solche Grundstücke, die nicht an eine Straße angrenzen, zutrifft und eine an objektiven Merkmalen orientierte, klare und praktikable Abgrenzung nicht sicher gewährleistet. So wäre es sachlich nicht gerechtfertigt, die Grundstückseigentümer für die Kosten der Beseitigung einer Verschmutzung aufkommen zu lassen, die etwa von einer an ihr Grundstück angrenzenden Hochstraße ausginge; eine klare und praktikable Abgrenzung solcher und vergleichbarer Fälle von anderen Fallgestaltungen, bei denen die Belastung der Anlieger mit den Straßenreinigungskosten sachlich noch gerechtfertigt erscheinen könnte, ist mangels einer vom Gesetzgeber vorgenommenen Differenzierung jedoch nicht erkennbar.

Da die Möglichkeit einer wirtschaftlichen oder verkehrlichen Nutzung des Grundstücks durch die Straße oder auch der Gesichtspunkt einer mehr als nur völlig unerheblichen Straßenverschmutzung durch das Grundstück in aller Regel bei Anliegergrundstücken zutrifft, wird bei Anliegergrundstücken nur in extremen Ausnahmefällen die für die Straßenreinigungsgebührenpflicht des Anliegers erforderliche Beziehung des Grundstücks zur Straße zu verneinen sein, was auch für durchlaufende Grundstücke gilt. Ein derartiger Ausnahmefall lag dem Urteil das Senats vom 24. Oktober 1969 - BVerwG VII C 16.69 - (KStZ 1970, 92) zugrunde, das ein durchlaufendes Grundstück betraf, bei dem die Schaffung eines Zugangs von der rückwärtigen Grundstücksfront zu der auf einem hohen Damm verlaufenden Straße rechtlich unmöglich war und nach den örtlichen Verhältnissen auch die Möglichkeit einer mehr als nur völlig unerheblichen Straßenverschmutzung durch das Anliegergrundstück entfiel, weswegen der Senat in jenem Falle eine Gebührenpflicht des Anliegers wegen Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG verneint hat. Jener Entscheidung kann nicht entnommen werden, daß die Straßenreinigungsgebührenpflicht des Anliegers in jedem Falle die tatsächliche Zugänglichkeit des Grundstücks von der zu reinigenden Straße voraussetze und daß für die Heranziehung des Anliegers zu Straßenreinigungsgebühren etwa sein subjektives Interesse an der Reinhaltung der Straße, das sicherlich kein geeignetes Kriterium ist, maßgebend sei.

Aus den dargelegten Gründen, die die Straßenreinigungsgebührenpflicht der Anlieger sachlich rechtfertigen, gebietet Art. 3 Abs. 1 GG eine entsprechende einschränkende verfassungskonforme Auslegung des maßgebenden Landes- und Ortsrechts, soweit dieses nach der Auslegung des Berufungsgerichts ohne jede Differenzierung ausnahmslos alle Eigentümer der anliegenden Grundstücke der Straßenreinigungsgebührenpflicht unterwirft. Eine derartige einschränkende Auslegung des Begriffs des Straßenanliegers, der nach § 52 Abs. 3 Satz 1 NStrG als gebührenpflichtiger Benutzer der öffentlichen Einrichtung gilt, ist auch möglich; sie ist mit dem Wortlaut der Norm vereinbar und läßt ihr einen vernünftigen Sinn, der dem erkennbaren Gesetzeszweck nicht zuwiderläuft. Der Gesichtspunkt der Praktikabilität der Gebührenregelung steht dieser durch Art. 3 Abs. 1 GG gebotenen und möglichen Differenzierung nicht entgegen.

Die dargelegte Rechtsauffassung steht nicht im Widerspruch zu dem Urteil des I. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. August 1965 (BVerwGE 22, 26 [BVerwG 05.08.1965 - I C 78/62]), auf das sich das Berufungsgericht bezieht. Jene Entscheidung betraf die polizeiliche Verpflichtung der Straßenanlieger zur außerordentlichen Gehwegreinigung (Beseitigung von Laub, Schnee und Eis) nach früherem württembergischen Recht, die mit der hier zu beurteilenden Gebührenpflicht der Straßenanlieger für die von der Gemeinde durchgeführte laufende Reinigung der Fahrbahn einer Straße nicht vergleichbar ist (vgl. Urteil des Senats vom 21. April 1972 - BVerwG VII C 43.70 - [NJW 1972, 1482]).

Im vorliegenden Fall der Klägerin liegt keine Ausnahmesituation vor, bei der wegen Fehlens der erforderlichen sachlichen Beziehung des Grundstücks zu der zu reinigenden Straße eine Gebührenpflicht des Anliegers gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstieße. Denn nach dem schon im Urteil des Verwaltungsgerichts gewürdigten, auch auf Seite 4 des Berufungsurteils wiedergegebenen und in der Revisionserwiderung wiederholten Vortrag der Beklagten, dem die Klägerin nicht widersprochen hat, ist diese rechtlich nicht gehindert, einen unmittelbaren Zugang von ihrer rückwärtigen Grundstücksfront durch die Stützmauer zur A. Straße zu schaffen; einen entsprechenden Antrag der Klägerin hätte die Beklagte jederzeit genehmigt und würde sie genehmigen. Der Umstand, daß das Berufungsgericht hierzu keine Feststellungen getroffen hat, weil es nach seiner Rechtsauffassung auf dieses Vorbringen nicht ankam, hindert das Revisionsgericht nicht, diese zwischen den Beteiligten unstreitige Tatsache selbst zu berücksichtigen (vgl. BVerwGE 29, 127 [130]), so daß es einer Zurückverweisung der Sache nicht bedarf. Unerheblich hierbei ist, daß die Klägerin möglicherweise an der Schaffung eines solchen Zugangs, zumal im Hinblick auf die damit verbundenen Kosten, kein Interesse hat. Bei dieser Sachlage kann dahingestellt bleiben, ob das Grundstück der Klägerin auch in nicht unerheblicher Weise zur Verschmutzung der Fahrbahn der A. Straße, z.B. durch Blätter- und Laubabfall, beiträgt und auch aus diesem Grunde die Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren sachlich gerechtfertigt wäre. Im Ergebnis erweist sich daher das Berufungsurteil, soweit es die Gebührenpflicht der Klägerin ohne Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG bejaht, als richtig.

c)

Die Feststellungsklage hat das Berufungsgericht im Ergebnis zu Recht als unzulässig abgewiesen. Ihre Unzulässigkeit folgt schon aus der Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 VwGO. Soweit die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren für die folgenden Kalenderjahre ab 1966 in Frage steht,hätte die Klägerin ihre Rechte durch Anfechtungsklage verfolgen können und müssen. Darauf, ob die Klägerin dies für unzumutbar hält, kommt es nicht an (vgl. Urteil vom 12. Juli 1962 - BVerwG I C 141.59 - [Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 4]). Als die Klägerin im Jahre 1967 ihre Klage durch den Feststellungsantrag erweiterte, war möglicherweise die Anfechtungsklage gegen die Heranziehungsbescheide für die Jahre 1966 und 1967 schon versäumt, so daß insoweit die Feststellungsklage auch zur Umgehung einer unzulässig gewordenen Anfechtungsklage benutzt würde, was § 43 Abs. 2 VwGO gerade ausschließen will.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.